第一節 美國外交決策過程的理論視角

美國政治學家羅賽蒂指出，“外交決策過程，即外交決策的政治，指的是政府決定和政策如何提上議程，如何制定并予以執行”。[2]因美國獨特的政治體制，其外交決策過程具有鮮明的美國特色。本節通過闡述美國外交決策過程的特點，旨在分析美國國務院與國防部進行互動的政治環境；通過介紹美國外交決策過程的靜態和動態分析模型，旨在剖析美國外交政策過程的影響因素和主要環節；此外，本節利用分析模型，直觀地闡述了美國國務院與國防部在外交決策過程中的相對地位，并對兩大機構在各環節發揮的作用進行說明。

一 美國外交決策過程特點

美國外交決策過程是一個參與角色多元、權力相當分散、高度政治化的復雜過程，具體表現如下：[3]

（一）角色與機構多元化

美國外交政策過程參與角色與機構眾多，除美國總統外，還包括總統顧問、行政部門的高層官員、外交政策官僚機構、國會、法院、州政府與地方政府、公眾、政黨、利益團體、媒體等；此外，社會運動、國際組織和國外政府等都可能對外交決策施加影響。由于不同角色與機構對同一政策問題的視角不同，利益訴求各異，都想將擁護的議程變為外交政策，這些因素使得外交決策過程變得異常復雜。

（二）權力分散化和碎片化

在美國外交決策過程中，權力高度分散于不同參與者手中，且參與者針對不同的政策議題所能施加的影響也不同。這表現在沒有任何一個角色或機構能夠明確決定政策結果。總統雖然在外交決策過程中扮演關鍵角色，但“三權分立”的制度設計使總統權力受國會和法院制衡，同時總統在政策制定和執行方面還受官僚機構的制約。正如理查德·紐斯塔特（Richard E.Newstadt）所言，總統一般都是在使用命令或勸說方法中作出選擇。[4]就美國國務院與國防部而言，通常國務院在外交政策（diplomatic policy）議題方面較之其他行政機構擁有更大的主導權，而國防部在防務與軍事政策議題方面擁有主導權。權力分散化和碎片化帶來的直接影響，就是能否有效協調并整合不同部門和機構的立場，往往決定著外交政策能否順利制定或執行。

（三）政策過程政治化

政治學家拉斯韋爾（Harold D.Lasswell）稱，政治即是“誰得到什么，什么時候得到及如何得到”。[5]該定義強調政治是涉及得失、利益與成敗的較量，是不同人物和勢力相互角力的結果。美國外交政策過程也涉及個人和團體之間的競爭，涉及權力在整個政府和社會中的流動和消長，正是在這種政治過程中國家利益才得以界定。正如馬西拉所言，政策過程涉及“各種不同的個人和復雜的機構，他們具有不同的文化觀和世界觀，對于什么有利于國家利益、如何追求國家利益持不同見解，所有這一切都因保護和擴展地盤使然”。[6]通過權力博弈，不同機構或個人的政策特權得到確立，各種矛盾和分歧通過協商或妥協達成一致，外交政策就是在這種政治環境中得以制定并執行。

總之，美國外交決策過程的復雜性給政策的制定與執行帶來巨大的挑戰。同時，由于外交政策涉及領域的廣泛性以及外交政策對國際和國內的雙重影響，政府在制定政策時必須通盤考慮，統籌協調，努力保證政策的統一性和一致性。因此，建立跨部門、跨領域的協調機制是有效制定與執行外交政策的必然要求。從這種意義上講，美國國務院與國防部的協調機制是其整個外交決策過程的有機組成部分。

二 美國外交決策過程的分析模型

鑒于美國外交決策過程的復雜性，學者提出不同的分析模型，在理論層面上抽象且直觀地呈現各種因素對外交政策的影響，或者展示外交決策過程的步驟與環節。例如，“同心圓”和“漏斗”模型分別體現了相關因素對外交決策過程的影響力和整體施加影響的方式；動態過程模型則呈現了外交政策過程的各個環節。

（一）“同心圓”分析模型

美國學者羅杰·希爾斯曼最先提出將美國外交政策過程比作一系列“同心圓”的構想（圖1.1）。[7]后來這種分析模式被許多學者借鑒或采用。[8]

在“同心圓”分析模型中，居于外交決策過程權力核心的是總統、總統顧問、重要的政治任命官員（如國務卿、國防部長、國家情報總監以及與決策執行密切相關的副部長或助理部長）。原則上，美國的重大外交政策是由核心圈的人員制定的。

從內向外處于同心圓第二層的是行政分支各部門機構、其他職業官員（非核心圈官員）。第二層也包括在外交政策領域的次要機構，或者主管國內事務但需在外交政策議題提供意見或建議的部長，或者是核心外交政策機構的中層官員、總統顧問等。換言之，第二層包括為政策執行提供延續性的官員和機構，他們的主要任務是為高層決策者提供必要信息，并將決策付諸實施。[9]

居于最外層的是被稱為“公共層次”（public circle）的因素，包括國會、利益集團、公眾輿論和傳媒。根據希爾斯曼的模型，這一層次的機構、團體和個人在日常外交政策過程中的參與程度最低。

從“同心圓”的分析模型可以看出，相關機構和人員離圓心越近，在外交政策過程占據的地位就越關鍵，影響力就越強；反之，離圓心越遠，政策參與程度就越低，影響力就越弱。因此，美國的重大外交政策議題或危機處理政策通常由核心層決定；一項外交政策往往隨著決策過程延長，會從核心層逐漸轉移到更外的層次。

（二）“漏斗”分析模型

羅森諾認為，國際政治中影響國家行為的因素可以分為五大類，分別是國外（國際）環境、社會環境、政策制定的政府環境、決策者的角色（roles）、決策精英的個性特征。[11]基于這一論斷，維特科普夫提出美國外交政策分析的“漏斗”模型（圖1.2），他認為這一模型有助于對美國外交政策的影響因素進行系統分析，并可作為評估美國在國際政治方面表現和美國外交政策發展方向的指導方針。[12]

從圖1.2可以看出，“外交政策輸入”（Foreign Policy Inputs）包括國外因素、社會因素、政府因素、角色因素和個人因素。這些因素對美國對外活動的目標、方式和手段施加影響，而美國對外活動的目標、方式和手段則可被視為外交政策過程的“輸出”（output）。外交決策過程是將輸入轉化為輸出的過程，即美國決策者作出抉擇、決定外交政策方向的過程。漏斗模型直觀地體現了五大影響因素如何相互聯系且逐級制約，決策者個人受其政策制定者角色的約束；角色由其在政府機構中擔任的職務所決定；而政府又在更大范圍的社會背景下運作并受其影響；社會背景又存在于更大的國際環境中，從而受到其他國家、非國家行為體和全球趨勢或議題的影響。[13]

在“漏斗”分析模型中，國外因素指的是國際體系的屬性以及構成體系的國家與非國家行為體的特征和行為。其中包括美國國外環境的各個方面，以及國外正在發生、可能影響官員選擇權的行動，如現實地緣位置、來自潛在侵略國意識形態的挑戰等。同樣，權力分配的變化、相互依存度的提高、全球化的擴展等也被列入國外因素。廣義上講，國外因素指的是世界態勢對美國的影響。

社會因素包括影響美國看待世界的國內社會和政治體系特征，如美國的文化與價值觀。由于美國外交政策植根于美國的歷史和文化之中，所以社會因素會對外交政策施加潛移默化的影響。例如，美國19世紀的領土擴張和海外帝國主義在“天賦使命”和“上帝選民”的信念下獲得合理化支撐；美國意識形態的傾向性也影響美國對他國的外交政策，如打著人權和自由民主的旗號干涉他國內政。

政府因素指的是“政府組織架構的各個方面，對決策者的外交政策選擇權發揮限制或增強作用”。[15]換言之，美國政府外交機構的組織模式和運作方式對外交政策具有實質性的影響。正如美國前總統尼克松所言：“如果要為未來制定新的外交政策，我們首先必須對政策制定過程進行根本性的調整。”[16]其他總統如卡特、里根和克林頓都曾對政府機器對外交政策的影響發出類似的感慨。[17]事實上，本書研究的對象，即美國國務院與國防部協調機制屬于政府因素的范疇。

角色因素是指決策者的職位對其行為產生的影響。正所謂“在其位，謀其政”，人們對官員的職務及其履行的義務有約定俗成的預期，官員也自然而然地受到社會規范和法律制度對其角色規定的制約。由于官員的職位影響其行為，政策結果也必然受官員承擔的政治角色的影響。西方有一句話，“位置決定立場”（Where you stand depends on where you sit）講的也是同樣的道理。因此，一般而言，國務卿在外交政策中更希望發揮外交手段的主導能力，注重通過外交談判和交涉處理國際問題；國防部長則注重軍事手段在外交政策中的作用，強調軍隊在保衛國家安全和推行外交政策中的重要地位，并隨時為總統選擇武力作為外交政策的最后手段作好準備。

個人因素指的是決策者的價值觀、才能、信念與經歷等，這些因素因人而異，并且會潛移默化地影響外交政策。領導人的性格往往影響其與外交政策團隊的互動方式，如肯尼迪傾向于采取非正式的決策咨詢方式，而軍人出身的艾森豪威爾則喜歡正式、有條理的決策咨詢模式。領導人的政治技能也決定其能否有效應對官僚政治沖突，如富蘭克林·羅斯福總統鼓勵不同機構和官員在某一問題上進行爭論，有時還有意安排不同機構同時處理某一問題，他能游刃有余地在部門沖突中得出結論，作出政策決定。同樣，國防部長或國務卿的信念和個性特征也往往會決定其在政策議題上采取強硬或靈活的立場。如在小布什政府第一任期內，國防部長拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）作為新保守主義代表人物之一，加上其固執己見的個性，在伊拉克戰爭議題上持強硬的觀點；而國務卿鮑威爾（Colin Powell）性格相對溫和，在外交政策議題上持相對務實、靈活的立場。

總之，“漏斗”分析模型呈現了外交決策過程的多層次影響因素，為外交政策分析提供了多維度視角。需要指出的是，該模型中不同層次的影響因素相互聯系，外交政策就是各層次因素共同作用的結果。本書在研究美國國務院與國防部的協調機制時，會綜合考察“漏斗”分析模型各層面因素對協調機制的歷史演變和運作模式等方面的影響。

（三）動態過程模型

約翰·洛維爾（John Lovell）提出理想化的外交決策過程模型（圖1.3），將外交過程劃分為相互聯系的八個步驟。[18]如圖1.3所示，這些步驟分別是目標設定，情報，備選方案，計劃、方案、決定，宣示政策，執行，監視與評估，記憶存儲與回收。

根據理想化的外交政策模型，決策者設定完美的政策目標，擁有全面準確的情報保障，對情報進行全面綜合分析之后作出最佳選擇，然后制定計劃與方案并作出決定，之后清楚無誤地將政策和依據進行宣示，在政策得到有效執行后，再持續深入地對政策效果進行評估，最后，決策者得心應手地從以往政策中學習經驗并加以利用。

然而現實外交決策過程并非如此，相反，外交決策過程的各個環節都受到種種因素的制約。具體表現在：在目標設定環節，國家利益的界定因人因機構而異，最終可能是競爭方作出妥協的結果，政策目標也是通過政治斗爭才得以確立。在情報環節，決策者無法獲得全面的情報，而是要從大量的冗余情報中篩選有用信息，情報工作時有延誤，并可能因分析人員的誤讀或偏見而導致情報失真。在提供備選方案環節，決策者得到的備選方案數量有限，只能根據個人喜好大致比較備選方案，無法進行精確的成本效益分析。在制定計劃、方案和作出決定環節，決策者往往只是根據主導意見作出選擇，并且易受“小團體思維”（group thinking）和政治妥協的影響。[19]

同樣，在政策宣示環節，各政策部門的表態往往不盡一致，甚至自相矛盾，從而導致政策模糊不清。有時政策宣示者出于個人形象或其他利己因素的考慮，一味迎合媒體需求，不能清晰闡釋政策。在執行環節，命令下達過程可能出現溝通障礙，有時權責不清、部門利益、官僚政治、拖延遲滯等原因導致政策不能有效貫徹執行。在監視與評估環節，可能會因標準模糊、信息缺口、反饋失敗等原因導致監視與評估失誤。在記憶存儲與回收環節，可能會因記憶零散、缺乏可靠性而導致失真，也可能因主觀選擇或經驗借鑒不當而導致其他失誤。[21]

洛維爾動態過程模型的貢獻在于將復雜的外交決策過程進行理論抽象，并將其簡化成相互聯系的若干步驟，增強了決策過程研究的可操作性。這一模型為本書研究美國國務院與國防部在決策議題各階段的互動提供了分析框架，有助于對國務院與國防部協調機制在外交決策過程各階段的運行情況進行分析研究。

三 從分析模型看國務院與國防部的影響力

上述三種分析模型分別從不同角度展現了美國外交決策過程的影響要素和政策環節。利用“同心圓”和“漏斗”分析模型，可以對美國國務院和國防部在外交決策過程中的影響力進行直觀評估與定位；利用動態分析模型，可以對兩部門在決策過程各環節的作用進行闡述。總體而言，針對國務院和國防部在外交決策過程中的影響力和作用可以作出如下判斷：

（一）美國國務卿和國防部長屬于外交決策的核心咨詢圈

從“同心圓”分析模型（圖1.1）可以看出，國務卿和國防部長是總統的政治任命官員，他們居于“同心圓”的核心圈。事實上，國務卿和國防部長的重要地位體現在以下方面：首先，國務卿是總統的主要外交政策顧問、最重要的內閣成員；國防部長是總統的主要防務政策顧問。其次，國務卿和國防部長是國家安全委員會的法定成員。再次，國務卿和國防部長掌管龐大的外交和軍事機構，掌握來自國外的大量信息，能為總統的外交決策提供重要的信息支撐。

（二）美國國務院和國防部是外交決策的關鍵權力機構

從“同心圓”分析模型（圖1.1）還可以發現，美國國務院和國防部作為聯邦政府的行政機構，居于“同心圓”的第二層。國務院是美國最早成立的行政部門之一，在二戰之前是美國主管外交政策的主要機構。現在國務院的地位雖然受到其他部門的沖擊，但在法律上仍居于參與制定和執行外交政策的各部之首，并且在日常外交政策的制定和執行中處于權威地位。國防部作為美國聯邦政府中專門負責管理武裝力量、保障國家安全的部門，在美國的外交決策中具有重要的地位和影響力。這體現在國防部及其武裝力量是美國對外政策的重要依托；國防與軍事戰略是國家安全戰略的重要基礎，也是外交決策的重要依據。[22]

（三）美國國務卿和國防部長的個性與角色因素影響外交政策

從“漏斗”分析模型（圖1.2）看，在影響美國外交政策的五大類因素中，與國務卿和國防部長相關的主要是官員個性和角色兩方面。首先，兩位官員的個性因素不僅影響其外交政策立場和政策建議，而且影響其合作共事的效果，這些都會對外交政策產生沖擊。其次，國務卿與國防部長的角色因素也會影響外交政策。這是因為，作為行政機構的領導，他們不可避免地會考慮部門利益，有時為獲得部門利益最大化，國務卿或國防部長在提供政策建議時甚至會犧牲國家利益。

（四）美國國務院和國防部的組織架構和運作方式影響外交政策

從“漏斗”分析模型（圖1.2）看，美國國務院和國防部的組織架構和運作方式屬于政府因素的范疇，也會對外交政策產生相當的影響。首先，如果兩大機構內部的組織架構合理，職能分工明確，工作運行有序，就能優化外交政策過程，減少因機構內部運行不暢而帶來的損耗。其次，如果兩大機構之間的組織架構能夠兼容互補，就能減少職能交叉，減少政策協調的難度；同時，在需要進行跨機構政策協調時，如果協調機制運作良好，也會優化外交政策過程。

（五）美國國務院和國防部需要在外交決策過程的各個環節加強協調

從動態分析模型（圖1.3）看，為保證外交政策的全面性、統一性和一致性，需要在外交政策過程的各個步驟加強國務院與國防部的情報統籌，加強兩機構的立場和政策協調。具體表現在：在目標設定環節，有效結合外交與防務需求，對外交政策目標進行合理界定；在情報環節，對來自國務院和國防部的情報進行有效綜合；在計劃、方案、決定環節，集中發揮國防部的規劃優勢和利用國務院的國際視野，統籌分析后作出決定；在政策宣示環節，確保國務院和國防部的對外表態口徑一致；在執行環節，努力實現外交與軍事手段相輔相成，形成整體合力；在監視與評估環節，對外交與軍事措施的執行效果進行客觀、公正的分析；在記憶存儲與回收環節，加強國務院與國防部對歷史經驗的吸收與傳承。