第二節 美國國務院與外交政策

在美國政府行政部門中，國務院排名居首，是主管外交事務的首要機構。如今，國務院在全球擁有250多個外交機構，以使館、領事館和駐國際組織代表的形式代表美國利益。事實上，在美國參加二戰前的150多年間，國務院是負責對外政策的主要部門。[23]隨著冷戰開始，美國推行遏制政策，總統致力于掌管外交政策，國務院的影響力日漸衰落。[24]盡管國務院不再占據外交決策過程的中心位置，但它仍然是外交政策制定與執行的關鍵機構。

羅賽蒂指出，要對官僚機構作出相對全面的闡述，必須對四個方面的基本要素和特征進行考察，這包括歷史背景、職能、組織架構和部門文化。[25]以該分析框架為指導，本節將分別對國務院的設立與演變、國務院的職能、國務院的組織架構、國務院的部門文化進行論述。

一 國務院的成立與演變

1775年11月29日，北美殖民地舉行第二次大陸會議，創立“秘密通訊委員會”（The Committee of Secret Correspondence），這通常被視為美國外交歷史的開端。[26]獨立革命爆發后，大陸會議于1777年4月將秘密通訊委員會更名為“外交事務委員會”（The Committee for Foreign Affairs），事實上外交權力仍由大陸會議主管。由于外交事務委員會形同虛設，且不受重視，所以幾名大陸會議成員建議成立一個專門處理外交事務的行政部門，使之從大陸會議分離出來。[27]1781年1月10日，大陸會議成立了外交部（Department of Foreign Affairs），但外交部長由大陸會議選派，并對其負責，受其制約和監督。但事實證明，外交部的職權依然有限，發揮作用不大。[28]

后來，美國聯邦政府取代了邦聯政府。1789年4月，華盛頓宣誓就任美國第一任總統。1789年7月27日，美國國會通過法案，成立政府首個行政機構，并命名為外交部，由外交部長（Secretary to the Department of Foreign Affairs）領導。[29]盡管名稱沒有變化，但此時的外交部與先前已有實質不同。外交部按法律成立，部長由總統任命并對總統負責，由參議院批準。[30]同年9月15日，美國國會通過法案，將新成立的外交部更名為國務院（Department of State），外交部長也相應地改稱國務卿（Secretary of State）。[31]

在最初十幾年間，國務院的職員由6人逐漸增長到10人。1801年國內人員工資總額為11500美元，國外花銷平均每年約40000美元，主要用于支付國外使節的工資和補貼。[32]此后國務院進入逐步整頓與發展的時期。1818年，約翰·昆西·亞當斯（John Quincy Adams）任國務卿，開始著手對國務院進行整頓。他對國務院的工作進行了分工，并建立了有效的工作程序。[33]1833年，時任國務卿路易斯·麥克萊恩（Louis Mclane）對國務院進行了首次重大改組，成立了包括外交司、領事司、內政司在內的7個司。1870年，國務卿漢密爾頓·費什（Hamilton Fish）又對國務院進行了重組。

美西戰爭后，美國正式加入西方強國之列，加快了海外擴張的步伐。在19世紀和20世紀之交，美國對外貿易增長了3 倍，外交活動也日益頻繁。1909年，美國國務院進行了1870年以來首次全面重組，增加了新的崗位和職能。國務院雇員名額增加到210 名官員，外加其他工作人員。然而國務院員工數量的增長并不足以應對第一次世界大戰帶來的工作壓力和需求，戰時長期雇員人數達到350 人，還有400多名臨時雇員。[34]

值得一提的是，1924年美國國會通過《羅杰斯法案》（The Rogers Act），要求統一管理美國的使領館事務，外交官的考核和日常工作也開始職業化。[35]后來第二次世界大戰爆發，盡管國務院在戰爭決策過程中參與程度不高，但在提供經濟援助和處理海外僑民事務等方面的業務還是相當繁重，在此期間也暴露出國務院機構的很多問題。

二戰結束不久，美國與蘇聯開展爭奪全球霸權的冷戰。1947年7月，美國國會通過《國家安全法》，成立了國防部、中央情報局等新機構，相對抑制了國務院在外交決策中的地位。1949年，根據政府組織委員會（The Commission on Government Organization）提出的計劃，國務院進行了全面重組，開始按照職能和地區分工劃分為美洲事務司、遠東事務司、歐洲事務司、遠東與非洲事務司以及國際組織司與國際關系司。[36]

冷戰結束后，隨著國際格局的變化和全球化的發展，美國開始面臨許多新的挑戰，對外關系也變得更為復雜。20世紀90年代，克林頓政府對外交部門重新進行改組。1998年美國新聞署和美國軍控與裁軍署被并入國務院，只有國際開發署仍然保留了其在美國聯邦政府中獨立機構的地位。2006年3月，國務卿賴斯對美國駐外使館人員的比例和分配又進行了調整。[37]

經過歷史的演變，國務院的人員規模和組織機構都得到了巨大發展。到2010年，國務院在全球設有250多處外交使團，預算超過160億美元，雇員人數約6000 人，其中包括約13500 名駐外使、領館人員（foreign service professionals），6500 名外交官（foreign service officers），以及5000名外事專員（foreign service specialists）。[38]

二 國務院職能

國務院最初成立時，國會不僅賦予其外交政策職能，還包括一些具體的內政業務。國務院建立了美國第一家造幣廠；負責保管所有官方檔案；還負責政府文件印刷業務；進行人口普查；頒發專利和版權；掌管國璽；負責郵政業務；此外，國務卿還是聯邦政府與各州州長聯絡的主渠道。[39]但后來隨著歷史的演變，國務院的內政業務逐漸移交其他機構，而主要負責對外事務。

在美國參加二戰前的150多年間，國務院是負責對外政策的主要部門。1942—1968年，國務院的地位日趨重要，它利用美國外交轉向國際主義和干預主義之機迎來了自己的榮耀與擴張時代。[40]但此后國務院的地位逐漸受到挑戰，處于下降趨勢。這主要是以下原因造成的：首先，美國實力的上升和國際事務重要性的增長，使得總統越來越傾向于親自掌管外交事務，并建立起以白宮為核心的外交決策體制；其次，通信方式的變革拓展了白宮情報獲取和政策宣示的渠道，進一步弱化了國務院和使館的外交匯報和談判作用；此外，外交政策對軍事手段的倚重使得國防部和情報部門的地位上升；最后，國際經濟與能源等議題的重要性日益凸顯，使得經濟部門在外交決策過程中發揮的作用增大，相應地對國務院的地位造成沖擊。[41]

如今，國務院的職能主要包括五大方面：在國外代表美國政府、向政府匯報國外立場、進行外交談判、分析研判國外事件、提供政策建議。[42]

（一）在國外代表美國政府

國務院最重要的職能之一就是在海外代表美國政府與其他國家打交道。國務院的外交官通常派駐于國外的使館、領事館、國際組織，或承擔其他任務，他們作為政府代表，向別國政府傳達美國的外交政策。在通訊和交通都不發達的時代，國務院的這一角色至關重要。當時外交官是政府對外交流的主渠道。如今，美國政府的許多機構都在海外派駐相應的代表，因此，國務院作為美國政府代表的角色有所削弱。同時，由于通訊和交通的迅速發展，美國總統對外交官傳達官方立場的依賴程度也逐漸下降。

（二）向政府匯報國外立場

國務院的第二個職能就是向美國政府匯報外國人員，尤其是外國政府的立場。國務院外交官的重要任務就是與海內外的國外政府官員交流，了解其對國際問題的官方立場，并將其匯報至美國政府的其他部門。國務院的這一使命使得一些外交官更關注國外政府的態度立場，有意無意地忽視國內政治對外交政策的影響。

（三）進行外交談判

在通訊與交通不發達的時代，美國總統要想與外國政府締結條約，或者想就某項議題達成共識，主要依靠駐外大使和外交官代表政府與對方進行磋商。大使和外交官不僅是美國政府的代表，而且是談判者。如今隨著通訊與交通日益發達，總統可以有更多的選擇。但在一些例行的外交事務上，大使和外交官通常會代表政府與外國進行先期磋商或談判，最終由國務卿或總統與外國簽訂相應協議，或就某議題進行最后拍板。

（四）分析研判國外事件

美國國務院派駐國外的許多外交官員大部分工作時間都在寫報告，將國外發生的事件進行綜合分析，并通過傳真電報的形式發回國內。華盛頓的國務院官員也會花大量時間閱讀國外傳回的電報，并將其作為一手資料向上級匯報，最終匯總至國務卿或總統。美國外交政策的決定或指示也會以電報的形式發往國外的使館、領事館或其他外交使團。因此，從某種意義上講，收發電報是國務院的核心工作之一。

（五）提供政策建議

國務院的最后一項重要職能就是為總統提供政策建議。二戰前，國務院是外交政策的核心機構。但之后，外交政策的重心逐漸向白宮轉移。1947年通過《國家安全法》后，總統越來越依靠國家安全事務助理及其工作班子提供制定外交政策所必需的建議和信息。國務院的政策建議通常也要通過國家安全委員會體系逐級上報。近年來，國土安全部和其他經濟部門也日益侵蝕國務院的地位?？偨y在進行外交決策時傾向于依賴小范圍的顧問團體，國務卿往往只是成員之一。因此，國務院政策地位的高低通常取決于國務卿與總統關系的好壞。

三 國務院組織架構

國務院是一個等級分明的官僚機構，它的組織架構如圖1.4 所示。實際上，國務院的領導層級主要分為五個層級，分別是國務卿、常務副國務卿（Deputy Secretary of State）、副國務卿（Under Secretary of State）、助理國務卿（Assistant Secretary of State）和助理國務卿幫辦（Deputy Assistant Secretary of State）。由于前三層官員的辦公室都位于國務院辦公大樓的頂層，即第七層，所以他們被稱為“七樓長官”（seventh floor principals）。各級領導的職能分工通常以區域性或職能性領域劃分，其中地區司體現了國務院對全球事務的區域劃分定位，功能司體現了應對全球各項議題的需求。

國務卿是國務院的最高領導，全面負責國務院的事務。常務副國務卿有兩位，一位負責協助國務卿制定和實施美國的對外政策，以及監督和指導國務院的日常工作，并在國務卿缺席的情況下代理國務卿的事務；另一位負責管理與資源（Management and Resources），是國務院的“首席運營官”，并負責監督與協調美國對外援助與外交活動事宜。六名副國務卿分管不同職能領域，以支持政策的規劃、協調與執行。這六大職能領域分別是：政治事務（Political Affairs），管理（Management），公共外交與公共事務（Public Diplomacy and Public Affairs），軍控與國際安全（Arms Control and International Security），民事安全、民主與人權（Civilian Security,Democracy,and Human Rights），經濟增長、能源與環境（Economic Growth,Energy,and the Environment）。

助理國務卿通常擔任國務院各事務司的領導，其副手是助理國務卿幫辦，兩者分別構成了國務院領導層的第四和第五層級。國務院下屬各事務司分成地區事務司和職能領域司兩大類，其中地區事務司有六個，分別是非洲事務司（Bureau of African Affairs）、東亞與太平洋事務司（Bureau of East Asian and Pacific Affairs）、歐洲與歐亞事務司（Bureau of European and Eurasian Affairs）、近東事務司（Bureau of Near Eastern Affairs）、南亞與中亞事務司（Bureau of South and Central Asian Affairs）和西半球事務司（Bureau of Western Hemisphere Affairs）；另外還有分管不同議題的職能領域司，如政治軍事事務司（Bureau of Political-Military Affairs）、國際安全與防擴散事務司（Bureau of International Security and Nonproliferation）等。國務院的日常業務大部由各事務司完成。

國務院的決策權限遵循嚴格的等級制度。重大決定由國務卿作出，然后依次是常務副國務卿、副國務卿。通常由助理國務卿和助理國務卿幫辦對日常例行事務進行決策。各事務司的組長和工作人員通常是具體負責處理日常事務的人員。同樣，國務院的工作匯報遵循由下到上的流程，通常由組長向分管助理國務卿幫辦匯報工作，然后再逐級上報形成最終決策。

四 國務院部門文化

所謂部門文化，又稱亞文化（subculture），指的是對機構的核心任務和機構內人際關系的一種長期的思維定式。[44]由于國務院的核心力量是外交官隊伍，所以這一精英團體長期以來塑造了國務院獨特的部門文化。具體而言，國務院部門文化包括四個方面：精英主義和排外主義傾向；偏重海外經歷，熟悉外國立場；強調將外交與談判作為政策工具；辦事謹慎有余而闖勁不足。[45]

（一）精英主義和排外主義傾向

國務院的外交官通常被認為是一個精英群體，這主要體現在兩個方面。首先，進入外交官隊伍要經過苛刻的考試選拔程序，選拔過程的淘汰率極高，最終能夠成為外交官的都是佼佼者。例如，在一次共有17000人參加的筆試中，只有2500人過關，這些人再經過面試后，只有600人合格，而最終能夠進入外交官行列的只剩下200人。[46]其次，外交官的晉升制度也很嚴格，在一定年限內如果不能晉升就被淘汰。因此，能夠留下來的外交官員通常都具備優良的素質。正是由于外交官的精英主義傾向，導致許多外交官不歡迎，甚至輕視其他部門人員的意見，從而助長了排外主義的風氣。

（二）偏重海外經歷，熟悉外國立場

外交官通常每隔兩三年，就會被派駐海外任職。在國內呆的時間過長，不利于職業發展，海外任職經歷是其晉升的必由之路。況且，在海外工作的外交官待遇優厚，經常與國外官員和名流打交道，能夠開闊視野，富有挑戰性和刺激性。由此帶來的結果是，與國內事件相比，外交官對國外事件更感興趣，從而更了解國外的情況。因此他們通常被視為認同外國立場，把外國利益放在第一位，而犧牲了美國的利益。這一點不利于國務院對外交決策過程施加影響。

（三）強調將外交談判作為政策工具

外交官認為其核心使命是代表美國政府與外國進行外交談判，并把談判當作一門藝術。外交談判的技能通常都是通過實際經驗獲得，因此外交官在提供政策建議時往往會強調外交手段的重要性。但問題是，隨著冷戰的開始，美國越來越注重軍事、經濟、文化等手段的作用；冷戰結束后，美國更是擴大了除外交以外其他政策工具的運用。結果就是外交官一味強調外交談判的作用反而降低了國務院的政策影響力。

（四）辦事謹慎有余而闖勁不足

外交官通常強調辦事要慎重，總是提一些四平八穩、沒有風險的政策建議，而對有爭議的政策建議猶豫不決。造成這種現象的原因可以追溯到20世紀50年代“麥卡錫主義”（McCarthyism）。當時參議員麥卡錫（Joseph McCarthy）指控國務院的許多外交官出賣美國利益，投靠共產主義，從而對外交官隊伍進行肆意迫害和清洗，毀掉了大量忠誠的外交官的職業生涯，也給其他外交官帶來了長久的負面影響。[47]這導致國務院“辦事極為謹慎，由此形成的體制氛圍就是把責任分擔給不同崗位和同事，而不是個人承擔責任”。[48]由此，國務院的政策建議往往優先考慮維持現狀，很少主動采取行動或進行創新。

總之，國務院的部門文化顯示出外交官作為一個群體的獨特性。新成員在工作過程中會迅速發現，他們需要學習并融入這一文化圈，以便在國務院有更好的發展。國務院的這種部門文化基本上成為外交政策圈里的共識，這無疑會影響其他外交政策機構（包括國防部）對國務院的看法，也會對國防部與國務院的外交政策協調產生潛移默化的影響。