第一章 鄰避問題的產(chǎn)生及對公共決策的挑戰(zhàn)

第一節(jié) 問題的提出：不要建在我家后院

長期以來，危險(xiǎn)設(shè)施選址（Hazardous Facility Siting）問題被視為一個(gè)純粹的技術(shù)問題，由技術(shù)專家和政府官員根據(jù)地理?xiàng)l件、土地規(guī)劃和成本-收益分析等技術(shù)原則進(jìn)行決策，并沒有進(jìn)入公眾視野。從20世紀(jì)70年代中期開始，一些垃圾處理設(shè)施選址方案在美國引發(fā)了一系列激烈的地方抗議活動(dòng)，從此掀開了鄰避運(yùn)動(dòng)的序幕。由于擔(dān)心居住環(huán)境、生活品質(zhì)、公共安全甚至是房屋價(jià)值受到影響，居民們反對政府或者發(fā)展商在自家附近興建鄰避設(shè)施，如垃圾填埋場、焚化爐、機(jī)場、監(jiān)獄、收容所、精神康復(fù)中心、戒毒服務(wù)中心等。盡管公眾都認(rèn)為這些鄰避設(shè)施對社會(huì)發(fā)展來說必不可少，卻希望它們能夠遠(yuǎn)離自己，落址他處，而“不要建在我家后院”（Not-in-my-backyard，縮寫為“NIMBY”，中文音譯為“鄰避”）。在鄰避運(yùn)動(dòng)的壓力下，鄰避設(shè)施選址頻頻受阻，1980～1987年間，美國試圖選址的81個(gè)垃圾處理設(shè)施中僅有6個(gè)正式投入運(yùn)行，其余的均因地方抗議而被迫終止或緩建（New York Legislative Commision on Toxic Substances and Hazardous Wastes，1987）。《紐約時(shí)報(bào)》將整個(gè)20世紀(jì)80年代稱作不折不扣的“鄰避時(shí)代”（Glaberson，1988）。同時(shí)期，有關(guān)核廢料儲存庫的選址問題在英國、瑞典、荷蘭等歐洲國家逐漸成為公眾議題，并不同程度地受到地方的鄰避抗議和更廣義的環(huán)境運(yùn)動(dòng)的挑戰(zhàn)。進(jìn)入90年代，鄰避運(yùn)動(dòng)開始在日本、韓國及中國臺灣等亞洲國家或地區(qū)出現(xiàn)，鄰避運(yùn)動(dòng)儼然擴(kuò)散到全球不同體制、不同發(fā)展水平的國家和地區(qū)。基于“命令-控制”、工程分析、共識機(jī)制等不同方法的選址程序在遭遇本地抵抗時(shí)都不幸擱淺，哪怕發(fā)展這些設(shè)施的全國范圍的政治意愿很強(qiáng)烈的時(shí)候也是如此。

我國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程在相對較短的時(shí)間內(nèi)展開，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的張力表現(xiàn)突出。在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、思想觀念深刻變化的大背景下，我國的鄰避設(shè)施選址問題也浮出水面。2003年，我國的一部分環(huán)保人士、記者以及非政府組織通過新聞報(bào)道、政協(xié)提案、聯(lián)名上書等形式成功阻止了在云南怒江建設(shè)水電站，也引發(fā)了持續(xù)將近10年的怒江開發(fā)之爭。這可以被視為我國鄰避設(shè)施選址沖突的早期案例。但是以大規(guī)模公眾參與為特征的鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)端是以2007年廈門PX事件為標(biāo)志的。2007年6月，廈門市民為反對具有潛在危險(xiǎn)的石油煉化PX項(xiàng)目落址廈門而走上街頭“和平散步”。事發(fā)之后，政府與公眾進(jìn)行了充分溝通和良性互動(dòng)，最終決定傾聽民意取消該項(xiàng)目的建設(shè)計(jì)劃，并由政府對開發(fā)商提供部分賠償。但是PX項(xiàng)目的選址難題并未結(jié)束，隨后大連、成都、寧波、昆明、茂名等地爆發(fā)了類似的群體性事件，并通過網(wǎng)絡(luò)輿論在全國引起了廣泛關(guān)注。PX項(xiàng)目成為一個(gè)人所共知的敏感詞，無論在何處動(dòng)議PX項(xiàng)目的選址計(jì)劃都會(huì)引起當(dāng)?shù)鼐用竦母叨染o張。除此之外，四川什邡的鉬銅項(xiàng)目、廣東鶴山的核燃料生產(chǎn)項(xiàng)目等都是近年來由鄰避設(shè)施選址引發(fā)公眾抗議的代表性案例。其他如北京市民抗議京沈鐵路臨近居民區(qū)、廣東番禺市民反對垃圾處理設(shè)施的建設(shè)等具有地方性影響的鄰避運(yùn)動(dòng)在近些年中更是不勝枚舉。

可見，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，公眾的環(huán)保意識和權(quán)利意識也大幅提高。諸多工業(yè)投資項(xiàng)目被當(dāng)?shù)孛癖姺駴Q的事件表明，中國已經(jīng)進(jìn)入了鄰避運(yùn)動(dòng)高發(fā)期。鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)可以被看成一種社會(huì)進(jìn)步，公眾抗議爆發(fā)之后，各地對新項(xiàng)目的審批、環(huán)境影響評估越發(fā)嚴(yán)格，有利于環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。從各國的發(fā)展來看，鄰避現(xiàn)象似乎已經(jīng)是一個(gè)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中必須面對的困境。一方面，當(dāng)公眾生活水平達(dá)到一定高度后，價(jià)值觀念開始發(fā)生變化，人們對生存權(quán)的追求已從物質(zhì)層面提升到更高的環(huán)境層面；另一方面，這也是對高速工業(yè)化的集體反思。改革開放以來在我國的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不知道有多少工業(yè)項(xiàng)目肆意向天空、河流和地下排放各種污染物，給生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康造成無法彌補(bǔ)的影響（薛瀾，2013）。

在我國維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的總體要求下，頻繁爆發(fā)的鄰避事件大多以官方向民意妥協(xié)而告終。這樣的結(jié)局看起來似乎是民意取得了一個(gè)又一個(gè)勝利，但嚴(yán)格說來沒有贏家，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患。首先，對大部分已經(jīng)籌建或開工的項(xiàng)目來說，項(xiàng)目停建必然造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。這些損失的很大部分是由政府來埋單的，換句話說，沒有得到公眾支持的選址方案導(dǎo)致了高昂的決策成本。其次，從長遠(yuǎn)來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切需求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共設(shè)施得不到有效滿足，一些緊缺的工業(yè)原料大量依賴進(jìn)口。最后，更為嚴(yán)重的是，鄰避項(xiàng)目的最終放棄一次次印證了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的公眾預(yù)期，哪怕是最溫和的抗議行為也會(huì)腐蝕公眾信任，不僅不能化解社會(huì)矛盾，還會(huì)進(jìn)一步加深中國社會(huì)階層之間的裂痕和對抗。隨著社交媒體的廣泛普及，地方性的鄰避沖突極有可能借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引發(fā)全國性的公共輿情和抗議，對我國的社會(huì)秩序造成不良影響。可見，鄰避設(shè)施選址問題的政策困境遠(yuǎn)未破解，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境安全的權(quán)衡將成為今后較長時(shí)期內(nèi)不可回避的重要政策問題。相關(guān)部門必須找到一種有效的決策模式，讓決策能夠最大限度實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和民主化，讓利益相關(guān)方的博弈不再以社會(huì)劇烈震動(dòng)的方式進(jìn)行，讓妥協(xié)和理解不是在社會(huì)撕裂了之后再浮現(xiàn)。