第一章 鄰避問題的產生及對公共決策的挑戰

第一節 問題的提出：不要建在我家后院

長期以來，危險設施選址（Hazardous Facility Siting）問題被視為一個純粹的技術問題，由技術專家和政府官員根據地理條件、土地規劃和成本-收益分析等技術原則進行決策，并沒有進入公眾視野。從20世紀70年代中期開始，一些垃圾處理設施選址方案在美國引發了一系列激烈的地方抗議活動，從此掀開了鄰避運動的序幕。由于擔心居住環境、生活品質、公共安全甚至是房屋價值受到影響，居民們反對政府或者發展商在自家附近興建鄰避設施，如垃圾填埋場、焚化爐、機場、監獄、收容所、精神康復中心、戒毒服務中心等。盡管公眾都認為這些鄰避設施對社會發展來說必不可少，卻希望它們能夠遠離自己，落址他處，而“不要建在我家后院”（Not-in-my-backyard，縮寫為“NIMBY”，中文音譯為“鄰避”）。在鄰避運動的壓力下，鄰避設施選址頻頻受阻，1980～1987年間，美國試圖選址的81個垃圾處理設施中僅有6個正式投入運行，其余的均因地方抗議而被迫終止或緩建（New York Legislative Commision on Toxic Substances and Hazardous Wastes，1987）。《紐約時報》將整個20世紀80年代稱作不折不扣的“鄰避時代”（Glaberson，1988）。同時期，有關核廢料儲存庫的選址問題在英國、瑞典、荷蘭等歐洲國家逐漸成為公眾議題，并不同程度地受到地方的鄰避抗議和更廣義的環境運動的挑戰。進入90年代，鄰避運動開始在日本、韓國及中國臺灣等亞洲國家或地區出現，鄰避運動儼然擴散到全球不同體制、不同發展水平的國家和地區。基于“命令-控制”、工程分析、共識機制等不同方法的選址程序在遭遇本地抵抗時都不幸擱淺，哪怕發展這些設施的全國范圍的政治意愿很強烈的時候也是如此。

我國的工業化和城市化進程在相對較短的時間內展開，經濟發展和環境保護的張力表現突出。在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、思想觀念深刻變化的大背景下，我國的鄰避設施選址問題也浮出水面。2003年，我國的一部分環保人士、記者以及非政府組織通過新聞報道、政協提案、聯名上書等形式成功阻止了在云南怒江建設水電站，也引發了持續將近10年的怒江開發之爭。這可以被視為我國鄰避設施選址沖突的早期案例。但是以大規模公眾參與為特征的鄰避運動的發端是以2007年廈門PX事件為標志的。2007年6月，廈門市民為反對具有潛在危險的石油煉化PX項目落址廈門而走上街頭“和平散步”。事發之后，政府與公眾進行了充分溝通和良性互動，最終決定傾聽民意取消該項目的建設計劃，并由政府對開發商提供部分賠償。但是PX項目的選址難題并未結束，隨后大連、成都、寧波、昆明、茂名等地爆發了類似的群體性事件，并通過網絡輿論在全國引起了廣泛關注。PX項目成為一個人所共知的敏感詞，無論在何處動議PX項目的選址計劃都會引起當地居民的高度緊張。除此之外，四川什邡的鉬銅項目、廣東鶴山的核燃料生產項目等都是近年來由鄰避設施選址引發公眾抗議的代表性案例。其他如北京市民抗議京沈鐵路臨近居民區、廣東番禺市民反對垃圾處理設施的建設等具有地方性影響的鄰避運動在近些年中更是不勝枚舉。

可見，隨著中國經濟社會的高速發展，公眾的環保意識和權利意識也大幅提高。諸多工業投資項目被當地民眾否決的事件表明，中國已經進入了鄰避運動高發期。鄰避現象的出現可以被看成一種社會進步，公眾抗議爆發之后，各地對新項目的審批、環境影響評估越發嚴格，有利于環境保護和產業健康發展。從各國的發展來看，鄰避現象似乎已經是一個國家工業化、現代化過程中必須面對的困境。一方面，當公眾生活水平達到一定高度后，價值觀念開始發生變化，人們對生存權的追求已從物質層面提升到更高的環境層面；另一方面，這也是對高速工業化的集體反思。改革開放以來在我國的高速經濟發展中，不知道有多少工業項目肆意向天空、河流和地下排放各種污染物，給生態環境和公眾身體健康造成無法彌補的影響（薛瀾，2013）。

在我國維護社會穩定的總體要求下，頻繁爆發的鄰避事件大多以官方向民意妥協而告終。這樣的結局看起來似乎是民意取得了一個又一個勝利，但嚴格說來沒有贏家，給經濟社會的長遠發展埋下隱患。首先，對大部分已經籌建或開工的項目來說，項目停建必然造成巨大的經濟損失。這些損失的很大部分是由政府來埋單的，換句話說，沒有得到公眾支持的選址方案導致了高昂的決策成本。其次，從長遠來看，我國經濟發展中迫切需求的產業項目、公共設施得不到有效滿足，一些緊缺的工業原料大量依賴進口。最后，更為嚴重的是，鄰避項目的最終放棄一次次印證了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的公眾預期，哪怕是最溫和的抗議行為也會腐蝕公眾信任，不僅不能化解社會矛盾，還會進一步加深中國社會階層之間的裂痕和對抗。隨著社交媒體的廣泛普及，地方性的鄰避沖突極有可能借助互聯網技術引發全國性的公共輿情和抗議，對我國的社會秩序造成不良影響。可見，鄰避設施選址問題的政策困境遠未破解，其對經濟發展和環境安全的權衡將成為今后較長時期內不可回避的重要政策問題。相關部門必須找到一種有效的決策模式，讓決策能夠最大限度實現科學化和民主化，讓利益相關方的博弈不再以社會劇烈震動的方式進行，讓妥協和理解不是在社會撕裂了之后再浮現。