引言

在科技飛速發(fā)展、經(jīng)濟迅猛增長的工業(yè)社會中，鄰避設施選址引發(fā)的社會問題在不同經(jīng)濟結構、不同社會背景和不同政治體制的國家中普遍存在，公眾的深度憂慮和強烈抵制造成了公共決策的困局（Kasperson，2005），且隱藏著巨大的社會風險。在我國快速工業(yè)化的過程中，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境安全之間的矛盾日趨激化，2007年以來由鄰避設施選址問題引發(fā)的群體性事件呈增長態(tài)勢。2007年，轟動全國的廈門PX事件揭開了中國式鄰避運動的序幕。2012年7月至2013年7月的短短13個月中，四川什邡、浙江寧波、四川彭州、云南昆明、廣東江門等地先后爆發(fā)了5起由鄰避設施選址引發(fā)的較大規(guī)模的群體性事件，涉及石油煉化、有色金屬加工以及核燃料生產(chǎn)等項目。在洶洶民意的強大壓力下，這5起事件無一例外地以項目停建或延緩投產(chǎn)落下帷幕，政府及時回應了公眾關切并保持了社會穩(wěn)定。2013年以后，我國對鄰避設施選址決策模式的探索取得顯著進展，杭州、廣州等地通過地方立法、協(xié)商決策等多種方式取得了地方性成功經(jīng)驗。但鄰避設施選址問題的決策模式仍在探索過程中，對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境安全的權衡將成為今后較長時期內(nèi)不可回避的公共政策問題。

新的建設項目無法落地，老的鄰避設施隱患深重。2013年11月22日，山東省青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故造成62人遇難、136人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元[1]。在這起重大事故的背后是遍布全國的“石化圍城”現(xiàn)象。2006年，環(huán)保總局組織了全國石化項目環(huán)境風險大排查，排查了2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施以來已批復的擬建、在建和建成投產(chǎn)的7555個石化類項目，其中81%布設在江河水城、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風險源[2]。石化城具有很強的人口集聚功能，由于缺乏嚴格的選址安全標準和審慎的社區(qū)規(guī)劃，居民區(qū)與石化企業(yè)交錯，不少居民區(qū)坐落在密集的輸油管道上，日復一日地在“炸藥包”上生活。黃島事故以極其慘痛的教訓提示鄰避設施選址是人命關天的重大公共決策。

走過集體至上的時代，中國已進入一個利益多元化的時代。現(xiàn)代性要求以某種形式的集體社會行動來解決它本身所產(chǎn)生的問題（Beck，1992）。我國的鄰避設施涉及PX項目（石化項目）、垃圾焚燒站、移動通信基站、高壓變電站、核電站乃至高速公路、磁懸浮鐵路等項目，涵蓋了公共設施、產(chǎn)業(yè)設施等多種類型的鄰避設施，廣泛涉及公共利益與個體利益、國家利益與地方利益、長遠利益與短期利益的糾葛。如果找不到各種利益訴求的平衡點，鄰避設施選址就可能遭遇民意的阻擊。“街頭散步”絕非解決問題的最佳途徑，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”更非治理常態(tài)，要么將鄰避設施強加給公眾，要么在社會壓力下快速妥協(xié)。這種決策模式不僅降低了決策質量和效率，甚至還會造成社會信任的流失。因此，學術領域和實踐領域應當加強互動，致力于研究解決鄰避問題的創(chuàng)造性方案，進一步拓寬當前解決鄰避設施選址問題的思路，從成功經(jīng)驗或失敗教訓中總結規(guī)律，用科學理論指導鄰避設施選址實踐。

為此，公共管理者首先需要避免鄰避設施選址問題演化為社會風險，只有弄清了公眾到底擔心什么、公眾的真實訴求到底是什么并給以解答，才有可能從源頭化解社會風險，切實保證公共利益的實現(xiàn)，推動鄰避設施選址決策走向成熟理性。本書運用現(xiàn)代風險治理理論，以鄰避設施選址的決策模式為主要研究對象，通過第一手調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)性地考量公眾看待鄰避設施風險、收益、公平性等問題的態(tài)度，同時，通過案例深描和文獻研究勾勒當前鄰避設施選址決策模式的主要特征和不足之處，重點關注現(xiàn)有決策模式在形塑公眾態(tài)度和行為方面的影響，從而有針對性地改進選址決策模式。本書建立的理論框架適用于分析垃圾填埋場、固廢處理設施、重化工項目、放射性物質存儲庫、核設施等不同類型的鄰避設施選址問題，可以按照本書建立的基本原則和方法對鄰避設施選址的社會風險進行評估，為鄰避設施選址的決策方式和風險溝通方式提供指導性建議。

[1] 《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查報告》，http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141. htm，訪問日期，2014年1月13日。

[2] 潘岳：《中國化工石化行業(yè)存在嚴重布局性環(huán)境風險》，中國新聞網(wǎng)，2006年7月11日，http：//www.chinanews.com/others/news/2006/07-11/756301. shtml，訪問日期：2014年1月10日。