第二節 研究綜述

本書研究綜述分為國內研究綜述和國外研究綜述兩部分，主要集中在社會保障財政責任、社會保障水平及財政社會保障支出水平、財政分權及財政社會保障支出分權、社會保障事權劃分等研究主題和研究文獻上。

一 國內研究綜述

財政社會保障支出及其分權研究屬于交叉學科研究，研究文獻多從社會保障政府責任、財政社會保障支出、社會保障轉移支付、政府間社會保障責任劃分等角度切入。

第一，關于社會保障事權劃分和分權研究。

政府間事權劃分屬于財政分權研究中的一部分，關于財政分權及其社會經濟的相關影響的研究文獻眾多，張馨、楊之剛、賈康、高培勇等對不同時期的財政管理體制變革的原因、作用及問題等相關主題進行了研究。[10]趙志耘、王紹光、張光等對中國財政分權的程度進行了分析。[11]張晏、喬寶云、周業安等重點關注了財政分權與經濟增長及公共產品提供等之間的關系。[12]財政分權理論涉及的范圍很廣，主要分成兩部分，一是“要不要”分權，二是“怎樣”分權。前者探索的主題是關于財政分權的利與弊，分析財政分權與經濟增長等相關變量之間的關系；后者是在既定的分權框架前提下考慮財政分權的效率評估影響以及不同級別政府之間的協同調整問題。可以說，后者是前者的衍生研究，它是在分權既定的情況下側重于從資源配置的角度考慮不完全市場條件下財政分權的利弊，并討論政府對可能產生的配置扭曲所采取的優化及應對措施。

對政府事權劃分方面的研究多從事權劃分的基本原則、事權與事責的合意性、事權劃分的經驗探討、中國事權劃分的具體國情分析及存在的問題等角度出發，有些還涉及對相關變量的影響分析研究。馬海濤等對事權和事責給出了清晰和嚴謹的概念界定，認為事權和事責是一對相似但又有區別的概念，如果哪級政府擁有某項公共服務的“事權”，該級政府就應當為該項公共服務“埋單”；若多級政府共同擁有某項公共服務的“事權”，則它們就應當共同為該服務“埋單”，并且對各自“埋單”的比例進行恰當的劃分。但是，為該項服務“埋單”，并不意味著一定要親自去干這件事，可以付錢讓他人來完成。理應出錢“埋單”的人，擁有該項事務的“事權”；真正落實和操辦這項事務的人，則擁有該項事務的“事責”。[13]可見，事權和事責的適當分離是正常的市場分權現象。我國近年財政體制改革中多次強調“建立事權和支出責任相適應的制度”要求，正說明我國的這種分離程度已經超出了合理和科學的界限，帶來了一些負面效應。樓繼偉在進行政府間財政關系經濟學分析的基礎上，對事權劃分的主要原則展開了深入的分析。[14]劉尚希認為，我國是單一制的國家，我國的國情決定了我國政府間事權劃分的特性，“中央決策、地方執行”是我國事權劃分的總體特征。事權劃分既可以按照事權項目在各級政府間進行，也可以按照事權要素在各級政府間進行。前者稱為橫向劃分，后者稱為縱向劃分。大多數政府都會承擔事權項目，但是各級政府所承擔的事權要素是不同的。針對這些事權要素在各級政府之間進行分工界定，同樣可以實現政府高效率的運轉。[15]在現行的制度框架下，倪紅日等認為地方財政的事權與財力不匹配是當前分稅制財政體制所存在的最為主要的矛盾，其所產生的主要問題是不同地區間的公共服務水平仍然存在較大差距，其關鍵原因是分稅制改革不到位，具體表現為中央政府與地方政府的職責界定存在多方面錯位，擁有財力集中權的中央政府部門決策權過大、過細，在進行專項轉移支付的同時要求地方政府給予的財政配套資金規模遠遠超過地方財政財力。下一步需要以基本公共服務均等化為目標，堅持收入相對集權、支出相對分權，合理劃分中央政府和地方政府職責，建立適應中國國情的、兼顧激勵與均等的財政管理體制。[16]傅勇認為分權背景下的財政體制和政府治理對非經濟性公共物品供給產生顯著的負面影響，而中央政府的向下轉移支付促進了非經濟性公共產品的供給。[17]

社會保障事權劃分是政府事權劃分的再次深入和細化。在政府間事權劃分的基礎上，結合國外成熟市場經濟國家的社會保障事權劃分的經驗，對適合中國的社會保障事權劃分進行探討和建議。有課題組對世界成熟市場經濟國家包括社會保障事權劃分在內的財稅體制進行了比較，總結經驗并對中國的改革以啟示。[18]林治芬認為中央與地方社會保障事權責任與財力不匹配是當前財政體制的突出矛盾，應按照社會保障各項目的屬性來界定其事權管理責任的歸屬，進而來安排相應的財力與之配套，[19]并且針對社會保障事權劃分的財力匹配[20]尤其是養老保險事權劃分的匹配進行了具體研究[21]。樓繼偉認為，養老保險涉及勞動力的全國流動，在國外都是由聯邦或中央進行管理，這樣可以大量減少專項轉移支付，而中國是唯一的養老保險由地方管理的國家。[22]

在社會保障政府間事權劃分研究的同時，有學者從財政分權的角度以及社會保障支出分權的角度，來研究分權狀況對經濟增長、社會保障建設等方面的影響效應。龐鳳喜等利用1998～2009年的省級面板數據，分析了收入分權度和支出分權度對地方政府社會保障支出規模影響的差異，他們認為收入分權度與地方政府社會保障支出規模負相關，支出分權度與地方政府社會保障支出規模正相關。[23]彭宅文認為在經濟全球化背景下，中國以政治集權、財政分權為主要特征的地方政府治理機制所導致的地方政府競爭，固然有利于市場化改革，推動地方經濟增長，但是扭曲了社會保障的改革和發展。[24]王曉潔等運用2009～2012年的省級面板數據進行回歸量化分析，發現財政分權對城鄉居民養老保險參保率產生抑制性反向作用，反之城鎮化水平則為正向促進作用。[25]楊紅燕對財政社會保障支出的結構與財政社會保障支出地區公平、城鄉公平性問題進行研究，認為近年來財政社會保障支出的地區公平性有明顯改善，城鄉間保障差距也在逐漸縮小。財政社會保障支出分權對經濟增長產生了較好的促進作用，與此同時，應高度重視財政社會保障支出風險問題，并通過具體的措施進行化解。[26]

社會保障轉移支付是社會保障財政支出分權中的重要研究內容之一。李珍、柯卉兵、王浦劬等學者分別對美國、加拿大、德國的財政體制及其轉移支付制度進行了分析研究，闡述了這些國家政府間社會保障權責劃分、社會保障財政轉移支付制度及其在社會保障水平均等化等方面的作用。[27]柯卉兵等認為地區間財力差異以及地方政府社會保障支出需求和單位支出成本的差異，會導致社會保障財政橫向不平衡和縱向不均衡，社會保障轉移支付制度的構建能夠有效避免地區間社會保障事業發展的“馬太效應”。同時，社會保障轉移支付制度的構建有利于解決社會保障制度的外部效應問題，也有利于在全國范圍內提供社會保障的最低服務標準，逐步實現社會保障服務均等化目標。[28]

第二，關于財政社會保障支出水平、財政責任支出等方面。

關于財政社會保障支出水平的研究源于社會保障支出責任及社會保障水平的研究和討論。不同學科的學者站在不同的角度對早期社會保障建設中的財政責任進行了回顧，[29]并基本達成共識，認為政府應該和其他主體共同分擔社會保障資金責任，確立與我國經濟發展水平和政府財力相適應的保障水平，并指出在完善社會保障制度及體系建設中政府、單位和個人之間應建立合理的職能分擔機制，財政應承擔更多的責任并制度化。[30]隨著研究的深入和細化，財政責任的研究逐漸針對社會保障具體項目，比較多的是聚焦在養老保險項目中，認為責任的差異性主要有模式差異、地區差異和城鄉差異的區分，[31]從而產生階層公平性、地區公平性和城鄉公平性問題，[32]同時對責任分置[33]進行深入的分析和探討。

財政社會保障支出水平研究相比社會保障水平研究更晚，研究成果相對較少。已有社會保障水平研究為財政社會保障支出水平研究提供了一定的基礎。針對國外社會保障水平[34]和中國地區性的社會保障水平的研究成果也逐漸豐富。[35]諸如，財政部社保司課題組對社會保障支出水平進行國際比較，認為我國的社會保障支出水平和發達國家相比明顯偏低，也明顯低于蘇聯、波蘭等國家的社會保障支出水平，并指出在進行評價時要充分考慮到具體的歷史背景和經濟社會環境，同時要提高社會保障支出的效率。[36]穆懷中認為在一定時期財政社會保障支出的量應該適度，度的科學界定和把控是處理好財政與社會保障兩者關系的重點。大量的數據分析和測算表明，財政赤字率與社會保障支出水平超過其合理上限的幅度之間存在一定的相關性。因此西方福利國家社會保障體系改革從“搖籃到墳墓”的全方位模式切入，適當壓縮財政社會保障支出水平，嚴格控制社會保障支出的不合理增長，使其超高水平盡量回落，減少政府支付危機發生的可能。[37]但也有學者提出警示，研究發現中國內地社會保障中的公共服務支出（含公共衛生支出）占一般政府財政支出的比重近28.3%，高于韓國、新加坡、中國香港等國家和地區，而且部分地區在推行新型社會保障項目的過程中福利“大躍進”競賽的傾向再現端倪。這就要求決策機構和公眾既要致力于推進社保覆蓋面的擴大，關注保障水平是否隨經濟增長而得到有效提高，又要警惕福利早熟傾向，還要時常審視公共社保支出項目的具體資金來源及分配和使用效率。[38]

在社會保障水平的研究基礎上，財政社會保障支出的研究主要從財政投入的視角對社會保障建設中的財政社會保障支出水平、財政社會保障支出結構、財政社會保障支出效應及財政社會保障支出風險進行理論和量化研究。大部分學者認為改革開放以來，中國各級政府不斷加大對社會保障建設的財政投入，[39]已經取得了明顯成效，在國民基本生活的保障、社會穩定的維護和經濟發展的促進等方面發揮了重要作用。但是通過數據分析發現，我國的財政社會保障投入與人民群眾對社會保障的需求還存在較大差距，不僅表現在財政支出的總量整體不足，而且在支出結構上仍然不合理，[40]我國社會救助財政支出的力度明顯薄弱，財政社會保險補助支出絕大部分是用于養老保險補助，用于醫療、失業等其他保險補助的比重偏低。[41]我國的財政社會保障支出還存在著明顯的地區差異和強烈的城市偏向問題，與此同時，社會保障財政支出在調節收入分配方面的作用不夠理想。[42]

馬克繼等認為，當前我國殘疾人事業發展面臨著殘疾人群體與普通人群體之間社會保障水平差距拉大，不同地區殘疾人群體社會事業發展差距不斷拉大，殘疾人事業發展的財政需求與公共財政供給之間存在著供需矛盾，公共財政投入的有效性等諸多問題。這些問題需要通過規范財政投入的預算機制、法律機制，加大均等化政策等措施來加以解決。[43]

李文軍認為，現階段我國的公共風險主要是人民日益增長的公共服務需求難以得到滿足，進而導致內需不足，嚴重影響了我國經濟發展方式的轉變，因此財政支出結構要盡快完成轉型，避免財政社會保障支出被弱化。[44]

第三，關于財政與社會保障相關制度建設方面。

楊志勇等認為在傳統財政體制下，財政幾乎沒有介入收入再分配的領域，單位保障制度決定了財政幾乎不具有直接承擔社會保障提供的職能。改革開放之后，財政對企業的擴權讓利，對建立社會保障制度的支持，對企業自生能力的形成和增強是有利的。1994年的分稅制改革提高了中央的財政調控能力，為全國社會保障制度的逐步統一奠定了基礎。[45]

胡鞍鋼等對“十二五”期間社會保障公共支出進行了重點研究，2008～2013年年均增幅達到23.4%，幾乎接近同期我國GDP年均增長率的兩倍；正是在這5年間，我國社會保障方面公共支出占GDP比重從2008年的6.57%躍升為2013年的10.04%，這是在現代國家建設過程中不曾有過的社會保障水平大提升，直接反映了中國政府對社會保障的高度重視和顯著的建設成效，也是中國國民發展水平巨大提升的具體表現。[46]

徐湘林指出國家治理能力是國家治理結構在六個方面所表現出的能力的綜合評估。中國在面對迫切的國家發展路徑轉型的挑戰和考驗下，國家治理能力的完善與提升也只有通過不斷進行體制性改革才能實現。而完善社會再分配體系和健全社會福利制度，建立起適應社會經濟發展需要的社會保障體系是其中至關重要的一環。[47]

二 國外研究綜述

在西方文獻中，關于財政社會保障支出的經典文獻當屬社會保障文獻瑰寶《福利資本主義的三個世界》。丹麥學者艾斯平-安德森從去商品化程度、福利的階層化效果以及政府與市場的關系等三個基本概念出發，提出了福利體制的三分法，即自由主義、法團主義和社會民主主義。這三種模式劃分的重要依據之一就是福利給付的非商品化。而判斷非商品化程度的重要標準即為國民福利籌資結構中對于勞動力市場的依賴程度。社會民主主義國家的社會福利支出主要來源是國家稅收，對于社會福利的財政投入較多，其福利的獲取與勞動力繳費的關聯程度偏低。法團主義國家的社會福利支出主要來源是社會保險繳費，財政支出在社會福利籌資結構中所占比重不高。而自由主義國家不僅社會支出的收入結構中有相當大的比重來自社會保險繳費，而且其社會支出的配置原則在較大程度上依從選擇主義原則。艾斯平-安德森所劃分的不同福利國家模式，正好勾勒出財政社會保障支出的基本形態類型。

在后來的理論和國家實踐過程中，關于國家社會福利政策的選擇不斷分化。政府、市場、社會在國家福利建設的過程中所扮演的角色和發揮的作用，日益呈現多元化的格局。[48]20世紀80年代以來，關于福利國家政策收縮的主張日益高漲，就算在傳統的福利國家，福利政策適當收縮也被認為是一種必要。[49]但有意思的是，無論關于社會福利政策走向的討論如何進行，在歐美發達國家中政府的社會福利支出卻并沒有明顯的下降。[50]

除了社會政策的討論外，關于社會福利支出對經濟增長的影響的討論和研究一直在持續，并形成了大量的研究成果，但并沒有達成共識。有很多經濟學家提出了大量社會福利支出會影響經濟增長的主張，但是同樣不乏反對的聲音。

馬斯格雷夫相信“政府的明智管理是民主之魂”，[51]在分配過程中他更關心低收入階層，主要遵循羅爾斯的公平分配原則。他強調財政杠桿的合理運用，強調可以通過社會保障領域中的財政投入來實現社會公平和正義。由于市場失靈的存在，國民收入在初次分配時并不能保證公正公允分配結果的出現。考慮到各種稟賦創造財富能力的差異，以及個人積累和繼承的財富也會有很大差距，因此市場分配的結果存在較大不公平的可能性。借助財政社會保障支出機制來實行再分配以實現社會公平是個行之有效的辦法。[52]

哈羅德—多馬經濟增長理論認為投資具有雙重效應，即投資通過創造收入而增加對產出的需求效應，同時投資能增加資本的存量，可以提高經濟的產出能力進而催生新的供給效應。按照哈羅德—多馬理論，財政對社會保障的投入能帶動供給，只不過這種供給效應的產生并不是通過增加資本存量而產生的，而是社會保障產品供給量的提高以及供給水平的提升帶來的直接供給效應，并同時吸引和引導私人資金向社會保障的投入增加而產生間接的供給效應，即擠入和外溢效應。[53]

英國經濟學家阿特金森在關于政府社會福利支出對經濟增長的研究成果中指出，姑且不論健康型和投資型福利支出可以有利于人力資本的增進從而能促進經濟增長，就算轉移型社會福利支出也并非一定有損于經濟增長，關鍵在于是否存在有損于經濟增長的負激勵結構，尤其是養老金計劃是否會帶來私人儲蓄和投資的減少進而影響經濟增長。[54]

弗里德曼不僅對財政社會保障的一般性經濟影響進行了分析研究，還著重就中國的社會保障改革及財政社會保障支出問題提出建言。他指出，社會保障制度本身會比較明顯地減弱人們在就業時期的私人儲蓄主動性，而財政社會保障支出一定程度上會較為明顯地提高人們在就業時期的消費偏好。因為同時存在資產的替代效應和退休效應，所以，社會保障對消費的影響具有較為明顯的不確定性，財政社會保障投入會在一定程度上影響儲蓄但對社會總消費的最終影響是不確定的。在對中國的實際情況進行具體分析之后，弗里德曼就中國的社會保障制度改革提出了相關建議，比如公共財政的支付應該對舊經濟體制下的“老人”和新體制下的“新人”進行區分，并且財政在社會保障制度轉軌過程中應發揮相對主動性等。他根據模型指出，社會保障資金如果嚴重不足會最終影響政府的負債政策，應當避免社會保障支出扭曲政府預算的財務平衡，應將其放在國家統一預算管理中。[55]

美國社會經濟史學家林德特2004年出版了獲獎巨著《增長中的公共部門》，此書通過詳盡周密的數據分析和豐富細致的歷史資料考證，論述了一個頗具沖擊性的觀點，即一個國家的社會支出（用其占GDP的比重來度量）對該國整體的經濟發展水平有極大的促進作用。[56]其政策主張體現出對于國家社會建設政策的支持和推崇。福利國家在一段時間是諱莫如深的詞語和主張，特別是歐債危機發生之后，甚至有人認為是福利國家的道路選擇造成了希臘等歐洲國家的債務危機，甚至導致國家破產的情況。但有意思的是，盡管在新自由主義思想的沖擊下，全球福利國家進行多維度的改革，但不論具體改革方向如何，歐美主要發達國家政府在社會政策上的支出基本上都沒有下降。[57]

對政府間社會保障支出責任劃分方面的研究多從分權角度出發。傳統財政分權理論也稱財政聯邦主義理論，以新古典經濟學的規范理論作為分析框架，從經濟學的視角出發，具體考慮政府職能如何在不同層級政府之間合理配置以及財政政策工具的有效分配等問題。鑒于蒂布特、奧茨和馬斯格雷夫等人在傳統的財政分權理論上開創性的貢獻，該理論也被稱為TOM模型（TOM-model）。[58]后來又出現了以溫加斯特、蒙迪諾拉、錢穎一和羅納德等為代表的所謂“第二代財政分權理論”。[59]

除了經典理論之外，在有關財政社會保障支出的國際研究中，世界衛生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作與發展組織、國際勞工組織和歐盟等國際組織及其機構的學者也有豐富的研究成果，其中不少研究成果是專門圍繞中國問題而開展的。[60]施羅德等學者研究了西方國家的分權式社會保障體系對保障水平的影響等問題。[61]