第三節 相關概念與研究對象的界定

一 社會保障支出與財政社會保障支出

黨的十四屆三中全會指出，建立多層次的社會保障體系對順利建設社會主義市場經濟有重要意義，并且確立了多層次社會保障體系的框架，即社會保障包括社會保險、社會救濟（后調整為社會救助）、社會福利和社會優撫。按照該社會保障框架，社會保障支出主要包括社會保險支出、社會救助支出、社會福利支出和社會優撫支出。本書的社會保障支出及其財政社會保障支出更多是指用于社會保障本義上的支出，不包括廣義社會保障即教育、公共衛生支出等項目，除非特別說明。

在實行社會保障稅征繳模式的國家，參保個人和單位的社會保險繳費也作為稅收收入成為財政收入的一部分，因此，財政社會保障支出與社會保障支出基本是一致的。但是，由于我國實行社會保險繳費機制，單位和個人繳納的社會保險費并沒有納入公共財政預算體系，而是進入相應的社會保險基金預算。因此在我國，社會保障支出與財政社會保障支出是有一定區別的。前者既包括未納入財政預算管理的各類社會保險支出，也包括公共財政用于補助社會保障各項目的支出。而財政社會保障支出主要是指后者。但2011年之后，社會保險預算構成了政府全口徑預算中的一部分，全口徑財政社會保障支出包括了社會保險支出。因此，本書用全口徑財政社會保障支出予以區分。

本書的財政社會保障支出分為小口徑（口徑一）、寬口徑（口徑二）和全口徑（口徑三）。小口徑為一般性公共財政預算和決算中的“社會保障和就業支出”項目；寬口徑為一般性公共財政預算和決算中用于社會保障方面的各項支出，包括小口徑以及用于醫療保障、住房保障等各項目的支出；全口徑社會保障支出為全口徑政府支出中用于社會保障方面的支出總額，即包括公共財政支出、政府性基金支出、國有資本經營支出中用于社會保障的支出以及社會保險支出總和。其中，唯有全口徑財政社會保障支出包含了社會保險支出。

財政社會保障支出水平是指各級政府從公共財政收入及其他政府收入中用于社會保障的支出總規模，該指標反映了政府財政資金用于社會保障建設的資金規模的大小。關于該指標的研究并不是一個新的研究課題，但是從全口徑財政預算來重新審視和討論社會保障財政支出不失為新的視角和突破點，也為財政社會保障支出真正進行國際比較奠定了基礎。在社會保障財政支出國際比較中不僅要做到社會保障項目“全口徑”，同樣要保障財政項目的“全口徑”。

二 財政分權與財政社會保障支出分權

分權是指有關公共職能的權威和責任從中央政府向次政府（或中央以下各級政府）或準獨立的政府組織和/或私人部門轉移，是一個復雜的具有多重含義的概念。[62]從不同的角度理解和界定，分權可以劃分為政治分權、行政分權、財政分權和市場分權等。財政分權也稱財政聯邦主義，奧茨1999年在其相關論文中對于該概念及理論給予了全面和規范的介紹。[63]財政分權或財政聯邦主義解決的是如何在不同的政府級次間分配責任及實現這些責任的財政手段，并使財政手段和實現的責任之間保持一致。也就是說，財政分權是指賦予地方政府一定的征稅權力和財政支出權限，并通過允許其相對獨立決定預算支出的規模及結構，使處于基層的地方政府能在選擇其所需要的政策類型等方面具有一定的自由裁量權，最終推動地方政府提供更多更好的服務。

財政社會保障支出分權即指財政社會保障支出在不同層級政府之間的分布和安排，其決定了不同層級政府社會保障財政支出的規模和結構。

三 社會保障財政體制

財政體制也稱財政管理體制，是對不同層級政府之間關于財權、事權及轉移支付制度的統稱，在現代市場國家，財政管理體制又被稱為財政聯邦主義。其主要包括以下幾個方面的內容，即收入分配、支出分配和轉移支付。另外，一個完整的財政管理體制可以通過嚴格的預算管理體現出來。

在西方多數國家，社會保障收入是通過向雇主及個人等主體征收社會保障稅的方式進行籌集并納入國家的財政體系，國家通過不同的方式從公共財政收入進行籌資來完成對社會保障收入的補貼。這些補貼方式主要包括兜底型和配比型。不同層級的政府通過其事權劃分安排各自的社會保障支出，完成社會保障各項公共產品的提供和監督管理保障。在西方國家，中央和地方政府基本上都建立了完整的轉移支付制度，來解決社會保障水平的均衡性差異及代理完成所屬事權責任等諸多事宜。這些社會保障收入和支出，不同的國家根據其具體國情和管理需要采用不同的預算模式，主要包括公共財政預算模式和專項基金預算模式。公共財政預算模式主要將社會保障收入和支出與政府的其他經常性收支一起完全納入公共財政預算，其代表國家為英國。專項基金預算模式主要是將社會保障收入和支出區別于政府的經常性項目，不納入公共財政預算領域，單獨以社會保障基金預算的方式進行編制，其主要的代表國家有美國、日本和德國等。從某種意義上來說，中國也隸屬于該種類型預算模式。這種預算方式逐漸成為世界社會保障預算的主流。當然，有些國家和地區由于國情或社會保障制度的特殊性，政府在社會保障制度中沒有承擔任何形式的費用和補貼，社會保障完全獨立于政府預算之外，沒有建立任何形式的社會保障預算制度，比如新加坡。

由此可見，世界上大部分國家的社會保障制度中都有符合財政管理體制所要求的收入劃分、事權劃分、轉移支付及預算管理制度。因此，從概念的內涵要求上，社會保障財政體制是豐滿和充盈的，而且在概念外延上和財政體制高度一致。除此之外，諸多學者在其學術著作中出現了社會保障財政體制的概念，比如楊紅燕的《財政社會保障支出：結構、公平性及影響》一書，在“典型國家財政社會保障支出經驗與借鑒”一章中，明確出現了“社會保障財政體制”一詞。雖然沒有給予概念界定，但足以說明該概念在學術研究上的需要。因此，本書根據其內涵和外延的要求，界定社會保障財政體制的概念。簡言之，所謂社會保障財政體制是對各級政府在社會保障收入分配、社會保障事權劃分、社會保障轉移支付及社會保障預算制度等方面的管理制度的統稱。