第一章 導論

第一節 問題的提出

一 研究背景

2012年11月黨的十八大閉幕后，在新一屆中央政治局常委第一次中外記者見面會時，中共中央總書記習近平就指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，[1]總書記用了七個“更好”來描述美好生活的藍圖，其中就包括“更可靠的社會保障”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中予以修正完善為“更加公平更可持續的社會保障”。

建立“更可靠的社會保障”“更加公平更可持續的社會保障”，需要全社會共同努力，充分發揮政府、企業、個人的作用，形成強大合力，[2]明確政府所承擔的社會保障責任，更好發揮公共財政在民生保障中的作用。[3]可見，社會保障制度的完善，不僅要通過社會保障制度本身的建設來實現，同樣也需要更好、更有效、更長久地落實社會保障建設政府責任來給予保障。政府介入社會保障的范圍和深度一直是人類回答現代社會保障路在何方的重要課題，尤其是希臘等國爆發歐洲主權債務危機之后，更引發了社會各界對該課題進行全方位的思考。縱觀其他國家社會保障改革實踐，政府財政責任在其中發揮了重要的作用。

黨的十八屆三中全會站在國家治理的高度賦予了財政全新的定位，財政不僅是政府的經濟活動即政府收支活動的簡單概括，而且是國家治理的基礎和重要支柱。也就是說，財政不僅僅是一個經濟范疇，更是一個關乎國家治理和整個經濟社會事務，牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等所有生活領域的基本要素。[4]政府收入和支出活動的安排以及相關財稅制度的制定，要著眼于國家治理能力的提高和國家治理體系的完善。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了以人民為中心的發展思想，彰顯了人民至上的價值取向，[5]同時在所提出的“五個發展理念”中，將共享作為發展的出發點和落腳點。以人民為中心的發展思想及共享發展理念是我國社會保障參與國家治理的理論依據。[6]完善社會再分配體制和社會福利制度，建立起與社會經濟發展相適應的社會保障體系，是現代國家治理體系中不可或缺的一部分。[7]而在當前，反思和研究財政作為國家治理的基礎，在推動社會保障作為國家治理體系構成部分的建設過程中，做了哪些、財政投入上還有哪些不足、財政體制上還有哪些制約等問題就顯得尤為重要。

政府社會保障財政責任落實不僅影響社會保障制度的財務可持續性，而且關乎社會保障制度的定位和取向。財政社會保障支出是最常被用來衡量政府社會保障財政責任深度的具體指標。因此，對我國財政社會保障支出進行研究，一方面對于準確衡量政府責任的承擔深度有很好的價值，另一方面對于選擇社會保障改革方向和道路也有著重要意義。

財政社會保障支出及其分權正是構建社會保障支出政府責任的兩條邊界：財政社會保障支出構建出社會保障領域政府與市場的邊界，是政府責任的具體體現和量化；財政社會保障支出分權構建出社會保障領域中央政府與地方政府的邊界，體現出社會保障領域不同層級政府之間“財與政”的邊界。

1.財政社會保障支出已經成為社會保障制度運行的重要助推器

在社會保障發展進程中，不論是在傳統社會保障時期還是在社會保障社會化建設時期，財政與社會保障關系密不可分。尤其自20世紀90年代以來，中國財政改革和社會保障改革均取得卓越的成績，成為有中國特色的社會主義市場經濟建設中的重要部分。一方面，分稅制的改革措施及公共財政的改革方向確立了與中國特色社會主義市場經濟相匹配的公共財政制度框架；另一方面，社會保障制度由單位保障轉變為真正的社會保障，為社會主義市場經濟改革的順利進行起到重要的保障作用。財政制度的發展及財政關系對于社會保障制度的推進作用清晰可見，社會保障制度的良好運行為財政收支及財政治理環境提供更好的社會基礎。

中國財政制度經歷了計劃經濟時期的統收統支財政體制、包干制財政體制到分稅制，與此相對應的，社會保障財政責任也經歷了從大包大攬到強調企業和個人責任再到重回主導責任的迂回過程。當前財政在社會救助、社會福利和優撫以及各項社會保險項目中承擔著重要的資金支持的作用，成為它們順利運轉的重要基礎和保障。財政社會保障支出成為社會保障制度建設重要的助推器。黨的十八屆三中全會再次明確，社會保障是重要的再分配政策，是平衡公平與效率的關鍵措施之一。社會保障財政支出是社會保障順利發揮收入再分配職能的重要體現。正確和客觀地分析評價社會保障財政責任以及財政社會保障支出水平有一定的研究價值和意義。

2.社會保障財政責任需要不同層級的政府共同完成

中國是具有多層級政府的單一制國家。社會保障建設是國家治理中的重要一環，也是現代國家政府職能的重要體現，涉及各級政府的事權分配。社會保障制度實施和運行需要不同層級政府來承擔，對中國不同層級政府在社會保障制度建設和運行中的角色及其財政支出狀況有必要進行深入分析和探討。

3.當前宏觀經濟環境的變化帶來社會保障財政支出研究的新課題

1998年之后，財政責任重新回歸和資金支持力度的大幅提高是政府職能改變的表現，是公共財政導向作用的結果，其客觀經濟基礎為1994年實行分稅制改革之后一般公共財政收入開始進入上升通道，并保持了近20年的高速增長。這段時期是公共財政與社會保障互為推動、共同發展的黃金年代。繁榮會掩蓋一些問題，經濟調整反倒為制度和機制調整創造了新的歷史窗口。中國經濟在2012年之后增速明顯減緩，經濟結構到了調整期，進入經濟新常態，同時財政收入增速下降，2015年一般性公共財政收入增長率為8.4%，為1988年以來的最低值。在供給側結構性改革背景下，財政收入增速也進入新常態，一方面是受宏觀經濟環境的客觀影響，另一方面也是供給側改革舉措的主觀應對。但是中國的社會保障制度還處在制度建設和完善期，機關事業單位養老保險制度改革和社會保險費率下調等多項制度措施在一定程度上決定了當前和未來會增加對財政社會保障支出的需要，因此財政社會保障支出出現了供需矛盾的問題：支出有剛性需求，現有收入有下降的剛性預期。如果僅僅延續原有的思維方式，結果可能是無解的。

中國經濟發展模式本身的轉型需要有社會政策的維度，即經濟發展模式的轉型有必要與社會發展的方向統籌起來加以考慮。[8]因此，在客觀評價當前財政社會保障支出水平的基礎上，還需要重新梳理社會保障財政投入的來源渠道，對財政社會保障支出進行供給側結構性改革，探究其應對策略，真正健全社會保障財政投入機制。

綜上所述，財政社會保障支出對于社會保障制度運行是不可或缺的一部分。對其進行深入分析和研究有助于防范財政支出風險，具有重要的理論意義和實踐意義，同樣在厘清社會保障財政責任、推動社會保障制度的穩定運行方面有重要的價值和意義。

二 研究意義

黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。社會保障建設是社會建設的重要一環，是國家治理現代化體系中的重要構成。財政社會保障支出是社會保障財政責任的重要體現，也是社會保障長遠發展的制度保障。

1.通過財政社會保障支出更好地實現收入分配的職能

財政有三大基本職能：資源配置、收入分配和穩定經濟。財政的收入分配職能有助于更好地實現社會公平，維護國家正義。財政收入分配職能的實現很大程度上要依賴于稅收分配制度和社會保障財政支出。從這個角度上講，財政和社會保障是同源的，遵循共同的價值判斷和理念，或者說社會保障制度是財政制度的延伸，社會保障制度是財政職能得以實現的重要載體。因此，財政對社會保障進行資金支出是必然的，既是對社會保障的制度支持，也是財政職能運行本身的邏輯使然。

2.財政社會保障支出優化是國家治理的需要

人們從現代國家社會發展和建設的歷程可以發現，社會保障在現代國家發揮重要的作用，能更好地提高國家凝聚力，減少公共風險的發生。

國家發展至今，不同社會階層、利益群體逐漸形成，因此協調各種利益沖突、尋求社會共同體的共同利益顯得越來越重要。國家治理理念的形成，以及國家治理結構的產生，其根源在于社會共同體內部產生的公共風險。追求善治，也就是追求公共風險的最小化，保證國家發展和文明進步的可持續，這是最大的公共利益。[9]從這個意義上講，社會保障是現代國家治理體系中的重要組成部分。

財政作為國家治理的基礎，對于社會保障予以財政社會保障支出是公共利益的實現，公共風險的化解，也是國家治理的需要。

3.財政社會保障支出也是宏觀經濟調控的重要手段

從運行機制角度講，宏觀經濟調控手段可以分為自動穩定器和相機抉擇兩種。前者本身可以根據經濟情況的不同，自動發揮對宏觀經濟的調節，起到自動穩定的作用，故稱為自動穩定器。后者是要根據具體的宏觀經濟狀況來選擇和確定不同的經濟政策，以進行調節。

一方面，社會保障制度是天然的自動穩定器機制，尤其是其中的低保制度和失業保險等子制度能很好地與經濟環境逆向運行，起到有效的調節作用；另一方面，在不同的經濟環境，對社會保障政策予以不同程度的發展支持，也是相機抉擇的具體體現。在當前經濟新常態下，傳統的依賴經濟要素投入的經濟發展模式已經改變了，現在強調通過供給側結構性改革，以提高全要素生產率的方式來帶動經濟長遠健康的發展。而健全的社會保障制度和良好的就業培訓等是提高全要素生產率的重要保障。因此，在供給側結構性改革的背景下，財政社會保障支出的研究意義和研究價值尤為突出。

4.財政社會保障支出水平國際比較的重要性

中國財政社會保障水平的理想化狀態的確定，既要符合國情需要，也要遵循社會保障的發展規律。因此，進行科學合理的國際比較既是學術研究的要求，也是社會保障建設良性發展的需求所在。在國際比較過程中，界定和衡量財政社會保障水平是重要的前提。本書著重對影響我國財政社會保障支出國際比較的重要影響因素和制度根源進行了分析研究，為財政社會保障支出水平國際比較奠定了統計基礎和理論依據。

可見，不論從個體層面還是從國家整體層面，財政社會保障支出都是具有重要學術研究價值和研究意義的主題。