緒論

行政機構改革是一項偉大的社會工程，是政治體制改革的重要組成部分。“行政機關為了完成現代國家繁復的使命，必須有極端龐大的組織，任用大批的行政人員。”[1]自大歷史的視角來看，行政機構改革是政府的常態，每個國家的政府都會根據政治環境與事權變化，遵循一定理念，調整與改革行政機構，做好頂層設計，整體推進，分步實施，以轉變政府職能，精簡機構，推進行政職能的制度化。當國家處于戰爭時期，行政機構改革尤為急迫，政府需最大限度實施社會動員，服務軍事系統，提高行政效率。近代以來的中國亦如是，既有大量行政改革的呼聲，也有行政改革的具體實踐。有論者言，“戊戌政變以后，政治改革之聲浪，甚囂塵上”，“近世政治改革運動，不分中外，必須以改善行政為基本工作，此原則已為舉世政治科學家之所公認”。“若不改善行政之制度，增進行政之效率，則任何主義，任何理想，均難望實行。”[2]抗戰時期，國民政府為應對危機，實現抗戰建國的目標，致力于推進政治現代化，調整與改革行政機構。然而這一主題并未為學界所關注，故需加以系統闡釋。本書以抗戰時期為觀察階段，對國民政府行政機構改革進行系統研究。

一 問題的提出

抗戰時期，國民政府提出了“抗戰建國”的任務，成立了國防最高委員會，蔣介石成為國民黨總裁，集中了黨政軍大權，著手調整政治體制，改革行政機構，以期更好地服務于抗戰。改革圍繞事權厘定、機構精簡、人員裁減等舉措而展開。改革結果雖未盡收預期之效，仍在很大程度上為爭取抗戰勝利奠定了一定政治基礎。抗戰時期如何完成“建國”，是國民政府面臨的重要任務，改革行政機構是“建國”的重要內容。

（一）政治環境與機構改革的時機

任何行政機構改革，需要考慮政治環境的適應性。政治環境包括國內政治環境與國際政治環境兩個方面。國內政治環境涉及執政黨在政治系統中的地位、執政黨與反對黨、執政黨內部、黨政軍系統等諸多關系；國際政治環境指國家的生存空間與國際關系，包括鄰近國家的相互競爭、吞并或妥協等。大多數行政機構改革成功的國家，是在相對有利的國際政治環境與寬松的國內政治環境中得以完成的，但也有于險惡政治環境中畢其功于一役的改革，如日本明治維新。險惡的政治環境是改革的機遇，也是改革的挑戰，是執政黨進行社會動員的有利時機，是政治系統或行政體制變革的重要助力，是執政黨實現政治理念的十字路口。執政黨要么以應對危機為借口，走上高度集權政體，要么以民主相號召，最大限度動員各階級與階層精英參與政治，實現政黨利益與國家利益的高度統一。

眾所周知的是，南京國民政府自成立伊始就一直處于內憂外患的政治環境中。政黨權威既未有效樹立，個人權威亦常受挑戰，形式上的統一無法掩蓋各種政治力量的持續紛爭，并進而導致局勢動蕩，政治權力體制與運行機制不斷調整。九一八事變后，國民政府逐步走向蔣介石的個人集權政治，為準備抗戰奠定了一定基礎。[3]1937年全面抗戰爆發后，中國軍隊雖苦苦抵抗，但終究失利。12月，首都南京淪陷，國民政府政治中心被迫轉移至西南，政治環境更為嚴峻。在軍事步步退敗的形勢下，國民政府如何扭轉頹勢，繼續堅持抗戰，成為國人共同的期盼，也是政府重現生機的考驗。值得深入考量的是，此時，是否為國民政府行政機構改革的最好時機？國民政府急切提出抗戰建國的任務，“抗戰”與“建國”何者優先？如“抗戰”優先，則行政系統應當服務于軍事系統；如“建國”優先，則不能不思量行政系統的未來構建與美好藍圖的實現途徑。“抗戰”與“建國”兩大任務能否并行不悖？

從國際環境而言，20世紀30年代是國際社會謀求政治系統變革的年代，國際上爆發了席卷全球的經濟危機，各國政府為應對危機，加緊推行改革。時任美國總統羅斯福推崇“凱恩斯主義”，加強政府的宏觀調控，強化行政職能，擴大行政管控范圍，樹立了民主議會體制下成功改革的標桿；在亞洲，日本軍部肆意擴張權力，要求改革行政體制，并脫離行政系統之羈縻，形成了在亞洲發動侵略戰爭的基礎；在歐洲，德國、意大利迅速建立了法西斯政權，形成了高效的社會動員模式，歐洲戰爭策源地形成；橫跨歐亞大陸的蘇聯作為唯一的社會主義國家，在斯大林的領導下，集權程度大幅提高，在全國范圍內開展工作競賽運動，實行大規模工業化和農業集體化，使蘇聯經濟總量躍居歐洲第一位、世界第二位，為應對德國入侵奠定了牢固的政治與經濟根基。這些國家的改革或體制變革，對國民政府的改革會產生何種影響？

（二）權威人物與機構改革的推動

行政機構改革既是政治系統的自我要求，也受權威個人的影響或限制。一般而言，政治人物權力集中的過程，多伴有政治系統的調整與行政機構的變更，并完成與之適應的人事布局。譬如，九一八事變后國民政府行政院即進行了機構調整與改革。[4]因受日本侵華戰爭危機迫近與黨內外持續紛爭等政治環境所限，國民政府無暇對行政架構予以全面系統調整。

全面抗戰后不久，首都南京淪陷，國民政府迅速轉入戰時體制，以汪精衛為代表的國內議和派氣焰大漲。為統一思想，堅定抗戰意志，1938年3月國民黨在武漢召開臨時全國代表大會，決定推行領袖制度，蔣介石擔任國民黨總裁，正式完成了個人集權政治的法理程序，著手改革行政。需要探討的是，作為權威人物的蔣介石，是否具有完整的改革藍圖與清晰的改革路線？蔣介石對機構改革的預期何在？改革是一攬子工程，還是心血來潮？蔣介石在艱難的抗戰環境中，如何駕馭政治體系，全面推動機構調整與改革？在改革輿論訴求的呼聲中，國民政府成立了國民參政會等民意機構，蔣介石在多大程度上因應其改革呼聲？

推行機構改革需有政治或行政中心，以統籌謀劃改革步驟，制定改革方案，督促改革實施。為適應抗戰之需，國民政府成立了國防最高委員會，下設中央設計局、黨政工作考核委員會等專門改革設計與考核機構。然而，改革是由改革設計機構發起，還是由權威人物蔣介石個人發起？非程序性的權力在多大程度上滲透于行政系統并影響改革進程或產生何種效果？

（三）機構改革內部的制約與阻力

行政機構改革是為精簡行政機構，優化行政程序，理順行政關系，貫徹現代行政理念。然而，幾乎所有的改革既受行政機構相互制衡的影響，也受機構本身面臨裁減或重組時不愿退出之阻力所限，此外還有大量的人事安置、部門重組、利益沖突等。改革者無論出于對機構變動之抵觸，抑或維持舊體系的慣性使然，都不可等閑視之。如發起改革的中央政府缺乏足夠的改革推動力，政令往往難以貫徹，各部會對改革難免眾相叢生，或敷衍了事，將改革方案束之高閣；或換湯不換藥，終至不了了之，使改革陷入無疾而終之境地。

大凡中國歷史上的行政改革，從來都未能輕易推行，不但“克終者蓋寡”，幸而免于中途夭折者，執政者也往往要進行大量的改革妥協，以盡量爭取對改革理念的認同、改革措施的支持。值得探討的是，戰時國民政府行政機構改革進程中，各部會的分立與融合、機構的精簡與裁并、職員的分流與冗員裁減等阻力究竟來自何方？是受各部會利益驅動還是受傳統人事制約？比如，擔任經濟部部長的自由知識分子翁文灝在推行經濟行政機構改革時，受到行政院副院長孔祥熙等上級主管官員的多大制約？機構改革之本意即欲撙節經費、精簡機構、裁汰冗員，提高行政效能，為何抗戰后期行政機構數量反而大幅增加，是為“建國”未雨綢繆擴充機構，還是受改革阻力之無奈而安置人事？在地方，改革意旨能否貫徹于省縣？省、縣對中央政令貫徹到何種程度？中央與地方權責又如何劃分？

（四）行政系統改革的求穩與求變

一般認為，行政機構改革需在穩定的政治環境中進行，改革的最終目的為求得政治穩定與社會發展。“求穩”與“求變”，是改革推動者要認真思考的主題。政治愈穩定，社會承受能力愈強。于國民政府而言，行政機構改革乃強化政府的宏觀調控職能或統制能力，即其時代所呼喚的“計劃政治”，以作為保障戰時供給之手段。

然而，戰時民主呼聲空前高漲，國民政府因應時事，并不否認憲政發展方向，亦未無視憲政與地方自治呼聲。面臨政治與社會轉型，最高當局在“軍事第一”“勝利第一”的前提下，能否維持“求穩”與“求變”的平衡？當局如缺乏改革雄心，一味求穩與維穩，使改革停留于細枝末節的修補，非但對政局革新于事無補，反給國人以逆流而行之印象，或致民心全失，終致行政系統日趨沒落；如當局急切求變，改革過促，如清末新政一般亡羊補牢，反致重大波動，或將加速政治系統的崩潰。值得探討的是，國民政府行政機構改革是欲真正推進民主化與現代化，抑或局限于維持一黨專政？戰時行政三聯制之推行、工作競賽運動等改革理念的提出是求穩，還是求變？蔣介石意欲穩中求變還是變中求穩？

諸如上述問題，要求探討戰時國民政府行政機構改革時予以闡釋，并有助于理解改革的政治環境與時機選擇、改革的內部動力與外在推力、改革遵循的原則與途徑、國民黨權威人物對改革的意圖與進程、改革的困境與效能、改革衍生的問題及其產生邏輯、改革的啟示與借鑒等。

二 文獻綜述

有關國民政府行政機構改革的問題，雖未為研究者系統關注，但從諸多論述中，亦可追尋相關脈絡。國內外學者對該領域的研究可分為兩個時期。

（一）民國時期的相關研究

民國時期對國民政府行政機構改革的相關研究是伴隨20世紀30年代西方行政學理論開始輸入中國而展開的。《東方雜志》《獨立評論》《行政效率》《行政研究》《大公報》《益世報》《國聞周報》等報紙雜志刊載了不少有關行政制度改革、行政效率的文章。此后，學術界不斷涌現探討民國行政制度或行政改革的研究成果。

一是關于國民政府中央政治制度、行政制度的法理闡述。

民國時期的學者對國民政府的研究，大多集中于宏觀性的法理闡釋。早期的行政學理論相關介紹有江康黎的《行政學原理》（上海民智書局，1933）、張金鑒的《行政學之理論與實際》（商務印書館，1935）、林疊的《行政學大綱》（南京仁德印刷所，1935）等。其后，學界多關注國民政府的中央政制變革。如錢端升的《民國政制史》（1938），詳細介紹了1912年至1936年民國政治制度的設置與沿革；陳之邁的《中國政府》（共三冊）利用翔實的政府法令規章、文書檔案，以及各種政府報告和改革擬議對國民政府時期的黨治理論與制度、中國國民黨的組織、國民政府與五權憲法及五種治權、省市縣地方制度等方面進行了系統與詳盡的敘述；沈乘龍的《中國現行政治制度》（1946）、甘乃光的《中國行政新論》（1943）對戰時的政治制度與行政制度做了較為全面的概述；呂學海也對國民政府的戰時行政體制進行了系統評述。[5]

對于戰時政治制度的發展前景，陳烈甫從理論上探討了內閣制與總統制之爭，認為同一政制在不同條件下，可以產生不同結果。就內閣制而論，則特別需要健全的政黨，有健全的文官制度和最起碼的妥協精神。[6]陳之邁對戰時政治的發展較為樂觀，認為“抗戰兩年中，中國踏上了民主政治的途程”。[7]不過，常燕生的態度卻相反，雖然國民黨在1936年頒布了《五五憲草》，但他認為“憲法不過是白紙上寫了幾行黑字，如果有人相信幾張白紙黑字改變了整個的國家社會以及每一個人，這未免太頭巾氣一點”。[8]胡秋原認為，憲政作為世界潮流與國家長治久安之道，雖有施行之必要，然而目下并無完成“新憲政”“真憲政”的條件，他悲觀道：“戰爭烽火之中，哪有如許功夫，辦理選舉，從事政爭！”他指出與其縱情浮談，倒不如老實地承認抗戰第一，努力做建設性的努力，無須太著意于政治之花槍。[9]

二是關于行政機構改革的必要性與改革理論探討。

全面抗戰爆發前，陳之邁認為，輿論界對行政改革問題的討論漸趨熱烈，“成為一種普遍的風氣”。[10]抗戰時期，學界對行政組織及其改革的研究逐漸增多，尤以張金鑒和陳之邁為著。張金鑒認為，“政府功能之高下，恒以行政組織之優劣為轉移”，[11]指出了行政組織研究的重要性。張氏認為，關于行政的意義，解釋不同政府行政之動向計有五點：由消極的行政到積極的行政，由被動的行政到自動的行政，由常人的行政到專家的行政，由浪費的行政到科學的行政，由治人的行政到治事的行政。[12]行政改革之目的：“一是提高行政效率，二是促進吏治道德，三是節省國家經濟。”[13]換言之，行政改革應主要追求行政效率和撙節行政經費，整頓吏治。

陳之邁關注行政組織及行政機關的權責運用，如裁撤機構、精減人員等具體行政問題。他認為：“一個國家一個時代的政治之良窳，往往系于當時的主政者和輔政者如何把政權與治權組織起來，及如何地去運用這個組織，使其發生優良的效果。”[14]陳之邁贊成國民政府政治革新的必要性，認為“沒有善良的政府，一切政治建設均無從談起”。[15]陳之邁探討了行政機關的運用，從設計、執行與考核的行政三聯制予以分析，提出：“行政權的運用得當，不是一件容易的事情，因為機關設置的復雜，因為種種法定手續的繁復，每辦一件事情便要去費許多的時間往返商量，召集無止境的會議，一再審查研究。”[16]陳之邁認為，“行政機關內部的分工，似乎是已達到相當精密的地步，但是在謀取各個部分間之銜接一點，則似乎欠缺尚多”。[17]陳之邁還探討了行政機關在考核方面的運用。[18]

上述論述是從行政機關的積極性予以探討的。一些學者明確指出，國民政府行政機構運轉不良的原因在于吏治敗壞。姜書閣提出了政治人才與政治建設之關聯，認為“政治上忽視人才，只是近代的事，而民國以來尤甚，古人主張‘為政在人’，所以說‘人存政舉，人亡政息。’那幾乎是完全拿人做政治的中心”。[19]李樸生認為，“責權不明，是目前政府的通病”。[20]李氏在1936年談到行政改革的困難時，指出國民政府“公務哲學”勢力太普遍，是行政改革進程中不可避免的礁石，是提高效率工作中極不易抵抗的威脅。“行政的機構是互相制衡的，人事的關系是互相牽涉的”，“行政改革有時確比軍事戰爭還不易成功”。李樸生說：“若中國不幸而亡，我以為是‘民非亡國之民，官乃亡國之官’。”[21]國民政府行政機關的敷衍塞責也為論者所關注。有論者注意到：“敷衍塞責與做事無效率也是中國政界流行的象征，抗戰以后，有的機關固然是大忙特忙，有的機關還是照舊敷衍，有的在機關服務的朋友上午辦公下午不辦公，有的到辦公室無一定的時間。”[22]這種現象體現了行政機構改革的必要性與迫切性。

關于行政機構改革的理念。有學者研究了行政機構改革與計劃政治、行政三聯制的關系。陳烈甫探討了計劃政治是世界的潮流及在中國的施行問題。[23]陳化奇認為，計劃政治之采行，為現代政治之趨勢，蔣介石所創導的行政三聯制，則為計劃政治精神之所寄。[24]關于計劃政治的相關研究，《新認識》第5卷第1期有一組文章，為甘乃光的《中國計劃政治導論》、張金鑒的《計劃政治的由來與特質》、劉逎誠的《計劃政治與現代政治趨勢》、陳烈甫的《計劃政治在中國》、李漁巖的《計劃政治與政治計劃》等文章。關于行政三聯制研究的著作有吳哲生的《行政三聯制概論》（正中書局印行，1943）、劉佐人的《行政三聯制發凡》（民族文化出版社，1942）等。

關于如何進行行政機構改革。周煥提出了行政改革的三個原則，即“行政機構應統一化、簡單化、合理化”，“行政人員應各盡所能、分工合作”，“行政工作應有全盤計劃而且適應戰爭的需要”。[25]關于改革如何才能成功的問題，有論者提出要有穩定的政治局面和偉大的政治家兩大要素，由于“中國政治的特色是政治人事化”，所以“政局如已穩定，當政者如有遠大眼光，政制自必上軌”，“欲求政治制度化，穩定的局面是不可少的，偉大的政治家尤其是不可少的”。[26]

一些研究者還關注到國外行政機構的改革，其中日本、美國的行政機構改革成為關注重點。有論者注意到，九一八到今日，日本資本主義的機構，一天一天地離開了自由競爭，走上了統制之路。[27]日本的改革目的就是“要使以后軍人干政得到習慣法的根據”，從而“促進內閣之法西斯化”。[28]《外交評論》雜志上的一篇文章《美國之行政機構改革問題》，指出了羅斯福改革案之大綱：“（1）設置福祉部與公共事業部，改稱內政部為保全部，于十二部之下，各設協議會、委員會等百余獨立機關。（2）大總統之下，設行政輔助官六名。（3）改財政部之預算局為大總統之直轄機關。（4）改正文官任用制度。（5）廢止審計官置總審計官。”這種改革“主宰增進社會的及公共的設施”，“即行政機構獨裁的統制之強化”。[29]美國的改革以強化行政機構的權力尤其是總統的權力，來加強政府的統制力量。

關于戰時蔣介石主導與推動改革的理論依據。付瑞華的《總裁行政論之研究》（拔提書局，1947），系統收錄了蔣介石有關行政方面的論述，包括行政程序、行政三聯制、分層負責制、幕僚長制度等。國民黨中央宣傳部出版的《蔣委員長政治建設言論集》（正中書局，1939）系統編輯了蔣介石政治建設的相關言論。

三是關于行政機構改革的進程與問題探討。

1931年底國民政府的政制發生了較大變化，推行責任內閣制。1935年是重要改革之年，史美煊提出，1935年的改革主要涉及行政組織、人事行政、事務管理三個方面，從行政效率的眼光來看，改革尚屬不徹底，如欲達成完備的程度，仍有再加改革的必要。[30]甘乃光把中國行政革新分為三個時期，一是1932～1939年的行營時期，二是1940年起的新縣治開始時期，三是1941年開始的行政三聯制時期。[31]

時論多有關于行政機構改革的建議。陳之邁提出，“行政機關在設置了以后，必須要時時加以調整，所謂的調整包括兩方面：機關的增添裁廢及其職權的擴并挪移”。[32]蘇國夫提出了機構緊縮的含義：第一，駢枝機關，應予撤銷；第二，主管事務或業務重復機關，當予合并；第三，組織龐大機構，范圍應予縮小；第四，雖非駢枝機關，而它本身并無多大意義的機關，也應予以裁撤。[33]常燕生認為，第一，裁員要有公平的標準，其次裁員應當以任職久暫、勞績多少為標準，再次中央應將各機關厘定一定標準，每一機關應有若干人員，都切實明白規定，不許另添名義；第二，簡政比裁員還要緊，現在的現象是，不但同一機關冗員太多，同一政府系統下駢枝的機關更多，我們以為政府應下最大決心，將政府應屬機關，重新審核一下，同一性質，不另設機構；第三，對于被裁人員應妥為安插。[34]苑義田提出了改革行政機構的具體建議，“改革行政機構，其總目標是在民主制度的建立。其方式應是自上而下與自下而上的配合，同時兼顧，才會有比較圓滿的收獲”。“改革行政機構的問題，是機關合理化、公務員健全化、民眾組織化的綜合。”[35]夏夢輝探討了如何達到分層負責的目的，“就是培植責任觀念問題”，“要使國家現代化、法治化，責任觀念是必需不可缺的”，他指出，“抗戰以來，政治上有許多新興的設施，但是成果很少”，“設計的方案與事實的需要相去甚遠”，[36]改革進程并未達到預期目標。管歐的《職權調整與政治建設》也做了有益的探討。[37]

關于行政組織運行與改革的具體探討。魯學瀛的《調整中央行政機構之初步研究報告書》（油印本，南京圖書館古籍部藏）對抗戰初期國民政府的機構改革做了較為詳盡的分析，指出了存在的問題。劉泳闿的《抗戰兩年之行政》一文探討了抗戰初期行政機構調整的相關內容，認為抗戰時期中央政治機構的調整應力求簡單化、合理化，以期增進行政效率，適合戰時需要。該文探討了民意機關及調整戰區各地行政組織的相關問題。[38]

呂學海的《我國行政研究之過去與將來》（《行政評論》第1卷第3期，1940年）對一些研究機構如行政效率促進會及各高校的相關研究機構做了大致介紹。姜書閣的《行政院所屬各部會人事概況》（《政治建設》第3卷第4期，1940年）、張群的《中央與地方之行政組織》（《中央訓練團講演錄》，1939）等對國民政府的行政組織做了一些探討。著作方面，張厲生的《內政部專題研究》（第1輯）（內政部秘書處編，1947）探討了內政部的改革與問題，蕭文哲的《行政督察專員制度研究》（獨立出版社，1940）、《行政效率研究》（1941）全面分析了國民政府政治體制中的行政督查專員、行政效率理論與實踐等問題。

四是關于行政機構改革的評述。

針對戰時行政機構改革，如何合理理順政治體制，精簡機構與裁員，引起了時人的關注。周煥談到，1938年1月的改革，國府雖有調整機構之明令，但其調整程度，僅屬最低限度之性質，徒賴黨國領袖，總攬庶政，以人事之關系，補制度之缺陷。[39]劉振東認為，“吾國政府組織雖極單簡，但自另一方面言之，則過于負責，蓋應彼此間失其應有之聯系與配合。而駢枝機關與對立機關，實不勝其多也。如同一對外貿易，有貿易委員會，又有中央信托局，至于資源委員會之經營鎢礦及中國茶葉公司之專營茶葉等組織，尚不計算焉”。“我國政府組織言之，則所裁并者，或未有當，而應裁并者，或有未裁并也。”[40]

關于戰時機構改革存在的弊端。林紀東認為，現制機關過多，層次過繁，實為不容諱言之事實。例如經濟部欲新設一局，必先有組織條例之通過，僅此一組織條例，須經行政院會議、國防最高委員會、立法院之通過，而后再由立法院經最高國防委員會、國民政府、行政院乃至經濟部，始能著手于該局之組織。一法案之提出，分歧周折，若是其甚，尚何行政效率可言哉。[41]《重慶大公報》社論認為，“主事者重感情而輕法制，每以個人意所欲為，輒置機構之組織職掌于不顧，因此機構失其作用，乃又增設一職，以為補救，兼攝二職以謀聯貫，于是個人之作用愈增，機構之作用愈減”。[42]對于省縣行政機構改革的弊端，趙澍認為，“省政府主席職權不明確”，“省政府不能統一集中”，“各廳處自成系統”“各廳處互相爭權或推諉”等。[43]王貽謀認為，全國行政效率之所以幾近零者，因各機構之十分之十全靠一紙公文。[44]

總體而言，民國時期學者所關注的或為具體制度，或為應景評論，或是恨鐵不成鋼的情感抒發，也有對其時改革提出切中時弊的意見和建議。

（二）1949年后大陸學界的相關研究

1949年后，有關國民政府的相關研究相對停滯，1978年以后才起步。中國社科院李新、南京大學張憲文、浙江大學楊樹標等學者對民國史與蔣介石的相關研究進行了積極探索。近年來，隨著學術環境不斷改善，資料大幅開放，中華民國史整體研究水平不斷提高，學者們除繼續關注公開出版的文獻資料外，也充分利用了日記、書信、個人回憶、口述歷史等新史料，高度重視實證研究，成果相當豐碩。楊天石、楊奎松、陳紅民等學者充分利用臺北“國史館”、中國國民黨黨史館及美國斯坦福大學胡佛研究所、哈佛燕京學社、哥倫比亞大學等處所藏資料，推動了蔣介石的研究；吳景平利用斯坦福大學胡佛研究所藏宋子文檔案進行研究；王奇生、金以林、黃道炫等人利用中國第二歷史檔案館等處檔案進行國民黨黨史研究；王建朗、金光耀、陳謙平等關注民國外交史的研究等。豐富的材料來源和多角度的研究視角，使中華民國史研究不斷拓展與深化。

近年來，學者們不僅以新視角和新方法研究傳統領域，且將研究觸角伸向了一些此前較少涉及的新領域，如民國社會史、思想史等。在民國研究領域中，國民黨的政治史研究，依然長盛不衰。根據中國社科院近史所羅敏的分析，其一，學界關于戰時體制的評價，從全盤否定轉向局部肯定，既注意到戰時國民黨政權專制、反動的一面，又注意到其抗日、進步的另一面；其二，對戰時國民黨的研究從關注高層派系斗爭，轉向研究基層組織和政權；其三，學界對戰時國共關系的研究，從以中國共產黨統一戰線策略的變化為基本線索，轉向關注國民黨對中共態度的演變；其四，大陸學界開始以抗戰時期中國大國地位的確立為視角，來觀察和思考中國在抗戰時期國際角色與地位的變化；其五，對抗戰時期民主政治運動的研究，從傳統強調中共的領導作用，轉向以第三種勢力的出現為視角，同時關注國民黨內部的各種力量對戰時民主運動的影響與推動。[45]上述的幾個轉變大體概括了抗戰時期民國政治史研究的概況。然細分起來，對抗戰時期行政機構改革的相關研究卻較為薄弱，相關研究大體體現在以下幾個方面。

一是關于國民政府政治體制機制的宏觀論述。

長期以來，政治史研究一直為研究者關注的熱點。楊天宏認為，近代以來政制建設與運作問題一直沒有很好解決。整個民國時期，國家與人民歷經磨難，所爭均在于此。即便是在今天，政治改革問題仍然處于不斷探索之中。[46]對戰時國民政府行政機構改革的相關研究，主要體現于一些宏論之中，如魏宏運主編《民國紀事本末》（7冊，遼寧人民出版社，2000），張憲文等著《中華民國史》（4冊，南京大學出版社，2005），朱漢國主編《中華民國史》（10卷，四川人民出版社，2006），李新等著《中華民國史》（36卷，中華書局，2011），張憲文、張玉法主編的《中華民國史專題史》（18卷，南京大學出版社，2015）等。

涉及政治制度方面的論述有孔慶泰的《國民黨政府政治制度史》（1994）、袁繼成等主編的《中華民國政治制度史》（1992）、徐矛著的《中華民國政治制度史》（1992）等，對戰時的政治體制與機構沿革做了大致概述。趙紅指出，從1938年召開臨時全國代表大會開始，通過對國民黨總裁制的確認、軍事委員會的改組、黨政軍一體化的國防最高委員會的建立以及國民政府的改制等政權機構的頻繁調整，逐漸形成了高度集權的戰時體制。[47]王永祥對“戰時體制”的中央權力結構、運行機制有所記敘和評價。[48]石柏林認為抗戰時期中國政治體制因受民族矛盾與階級矛盾兩大因素的制約，政治體制復雜化發展，既設立了民意機關國民參政會，表現出了民主化趨向，但同時又強化了以國民黨為中心的中央集權體制。[49]

二是關于國民政府機構改革的理論與實踐研究。

部分學者對國民黨政府相關政治體制或機構改革理論與實踐做了有益的探究。如王奇生的《黨員、黨權與黨爭：1924—1949年中國國民黨的組織形態》（上海書店出版社，2003；修訂增補本，華文出版社，2010）、《革命與反革命：社會文化視野下的民國政治》（社會科學文獻出版社，2010），對國民黨的組織形態、國民黨的武主文從的雙重變奏、基層組織等做出了深入的探討。崔之清主編的《國民黨政治與社會結構之演變（1905—1949）》對國民黨的組織規模、黨治理念、黨務工作的發展、派系的整合、黨政關系及黨軍關系等做了詳盡的分析。[50]傅榮校借助政治學與行政學的理論對國民政府的施政予以研究，探討了訓政初期十年國民政府的行政能力。[51]鄧麗蘭提出，20世紀30年代南京政府中央行政體制改革的重點不在行政院內，乃在院外，如中政會如何改造？與行政院并肩齊立的各種委員會如何處置？五院制是存是廢？在輿論壓力下，中政會由改到廢，各種委員會收束到行政系統之下，統一中央行政權的核心目標初步達到。[52]樂嘉慶將其權力結構的運行分為程序權力結構的運行和秘密權力結構的運行兩種加以分別的說明。[53]邱濤介紹了國民政府反貪機構的設置與職能，以及五院制度的反貪立法與運作。

也有一些學者著眼于國民政府具體機構與權力運行的相關研究。黨彥虹對中常會的組織和功能進行了完整的闡述。[54]陳雷論及該組織對抗戰的積極作用及在蔣介石個人獨裁將國民黨一黨獨裁推到極端進程中的作用。[55]羅敏認為，抗日戰爭對國民黨政權的影響是深刻而巨大的，它使國民黨政權喪失了長江中下游的核心區域，國民黨政權的統治基礎在受到嚴重削弱的同時，卻利用民族主義的號召力實現了戰前所無法企及的高度集權化的戰時體制。[56]里凡認為，國民黨政府軍事委員會委員長侍從室是為適應蔣介石獨裁統治而組織起來的御用工具，是蔣介石身邊的一個親信工作單位，是蔣介石實行日常統治的權力機關。[57]趙祖平認為，國民參政會在戰時國民政府政治體系中所處的地位、權力來源、成員產生方式和法定職權都決定了其難以承擔起引領中國政治從威權達至憲政的重任。[58]周玉玲分析了國民黨為擺脫內憂外患的困境，推行新縣制，在縣及縣級以下設立基層民意機關，稍能體現民主性質，但傾力打造的基層民意機關并沒有如期建立，這就使民主政治喪失了基本的組織基礎。[59]

還有研究者探討了關于行政機構改革的理念。何云庵、時廣東從分析《抗戰建國綱領》的相對進步性和成因入手，進而比較了其與中共《抗日救國十大綱領》的異同，指出《抗戰建國綱領》是具有鮮明二重性的綱領，具備逆向發展的可能。[60]陳雷指出，抗戰時期國民黨為提高行政效率而實行了一種新的行政管理體制。[61]陳宏民提出，行政三聯制是20世紀40年代以蔣介石為首的國民黨黨政當局推行的一項重大的行政革新措施，蔣介石推行行政三聯制，一方面是為了革除行政積弊，提高行政效率，建立一個高效有能的政府，以實現抗戰建國的使命；另一方面是為了維護和鞏固國民黨政府的一黨專政以及實現個人集權獨裁的愿望。[62]周桂俠提出，行政三聯制是40年代初國民黨政府創設的一項行政制度。它與新縣制、行政督察專員公署制、裁局改科、合署辦公制等一起，構成了國民黨政府建立現代行政制度，推行“新行政”的主要內容。[63]

筆者近年來一直關注國民政府的行政機構改革，對九一八后行政院的機構調整與改革、抗戰時期行政院的機構調整與改革、蔣介石與戰時國民政府行政機構改革、翁文灝與戰時經濟行政機構改革、朱家驊與戰時國民黨的黨務整頓、朱家驊與戰時國民黨湖南省黨部的改組等問題進行了初步的探索。[64]

三是關于戰時省縣行政機構改革。

關于省制的研究。文建輝認為省政府合署辦公制度是一個發展變化的過程，政府職能的強化與擴大以及戰爭（抗日戰爭與全面內戰）的影響是其發展變化的主要原因，其實施結果沒能完全達到預期的目的。[65]張根福提出，抗戰時期黃紹竑主政浙江后，在抗日民族統一戰線政策的影響下，實施了“刷新政治”的開明政策，采取了一系列積極的政策措施，在行政改革方面，調整各級行政機構、組建浙西行署、推行新縣制、實施行政考核等，雖然一定程度上加強了國民政府對基層政權和民眾的控制，推動了浙江后方國統區的初步開發與鄉村教育的進步，亦有利于抗戰事業的發展，但由于各種原因，還存在著許多問題，實施成效也并不顯著。[66]

關于基層政權的研究。王奇生提出，國民黨執掌全國政權后，自上而下構筑了一條黨政并行的政治雙軌。但在戰前，其黨的組織觸角基本上止于縣城，而行政軌道則逐漸延伸到縣以下鄉村社會。國家政權的下延，與20世紀鄉村政治文化生態的衰頹相激蕩。自治名義下的區鄉組織實際成為國家政權的行政末梢；原本偏重政治控制的保甲，最終淪為社會征取的重要工具。區鄉保甲體制的相繼建立，恰好為土豪劣紳提供了一個縱橫馳騁的舞臺。國家政權的深化與地方精英的惡化相伴隨，鄉村社會日益淪為貧窮與動蕩交錯的深淵。[67]李天亮探索了戰爭狀態下湖北基層政權的應變和適應能力，揭示了國民政府解決基層政權問題的成效和不足，并在此基礎上探討了國民政府的權能和問題。[68]周學勤探討了中央與地方行政權力的劃分、省級行政權力的劃分、縣級行政權力的劃分以及縣級以下行政權力的劃分。[69]王翼探討了地方行政機構合署辦公和裁局并科的改革問題，并考察了行政機構改革對于政府行政效率的影響。[70]

關于新縣制與地方自治的研究。汪巧紅探討了陳誠與湖北新縣制的實施，時間跨度為1939～1949年，認為地方自治多偏離了民眾。[71]曾紹東探討了地方自治中存在的諸多問題，如立法上的激進主義、法的不穩定性、法出多門、龐雜混亂、矛盾沖突；行政權力過大和“鄉村運動而鄉民不動”；民意機關代表民意程度不高；選舉中政府和幫派勢力操縱、賄選、串通、要挾、脅迫、綁架代表；大量保甲人員辭職等弊端與問題。[72]曾凡貞認為，新桂系治理廣西時期的20世紀20～40年代縣政改革，是當時國民黨統治區各省中縣政改革和建設推行時間最長、受益人數最多、推行地區最廣、影響最深遠的一次地方政治、軍事、文化、經濟的綜合性改革運動。基層傳統政治的改造，“喚起民眾”，集聚人力。[73]

（三）1949年后臺灣學者的相關研究

臺灣學者對戰時國民政府行政機構改革的相關研究主要體現為民國政論學者的相關回憶及對民國政治的反思。

一是親歷者有關行政機構改革的回憶。

曾參與戰時行政機構改革的政論學者或親歷者如李宗黃、陳之邁、阮毅成、王云五等去臺后，對此前在大陸時期的從政經歷或相關改革進行了一些反思，或上升為經驗總結。李宗黃一直探討行政三聯制、地方自治等政治問題。他著成的《行政三聯制概論》一書，提出“總其中心在行，精神在聯”，認為行政三聯制，是蔣介石為適應抗戰建國的需要而創制的。“行政三聯制者，凡執行政令，辦理業務，均須依據設計、執行、考核的三種程序進行，并須密切聯系，以期貫徹始終、止于至善，而達到建立萬能政府之目的也。”[74]李宗黃在回憶錄中談及，“計劃政治，首須確定方針，沒有方針，是無法計劃的”。[75]阮毅成的《政言》（中央文物供應社，1955），探討了相關的政治改革，如司法與行政的關系、懲治貪污等問題。對戰時行政機構改革反思較為系統的是時事問題研究會編的《抗戰中的中國政治》一書，匯集了戰時中國政治存在的各種弊端，最高級的行政機構中所見弊端的形形色色，鋪床疊架的機構、法制由個人感情定奪、駭人聽聞的兼差兼薪、官樣文章的行政計劃、等于具文的法令、無人遵守的辦公時間、人事、時間與物質的可痛浪費、勞逸不均與待遇不公、漫無標準的裁員等。[76]張季欒認為，在普通行政方面，“現在終于政府已經成了戰時組織，而大多數省市的行政還不能與戰時需要相應。我盼望中央趕緊改造各省市的行政組織，打倒等因奉此式的舊時代的規模，創行簡單有效的戰時行政”。[77]

此外有王云五的《岫廬論政》（法令月刊社，1964）、陳果夫的《蘇政回憶》（正中書局，1951）、張金鑒的《明誠七十自述》（中國行政學會，1972）、周開慶的《八秩之年》（建華印書有限公司，1984）、陳之邁的《蔣廷黻的志事與生平》（傳記文學出版社，1967）、胡志亮的《王云五傳》（臺北漢美，2001）、劉振東的《孔庸之先生演講集》（美國紐約中美文化協會，1960）、陳鴻瑜主編的《吳鐵城與近代中國》（華僑協會總會，2012）、沈云龍主編的《常燕生：政論與時評》（中國青年黨中央黨部印行，1986）等有相關從政經歷、見聞者的描述。

二是關于國民政府行政機構改革的相關研究。

關于戰時政治制度的整體概述。張玉法的《中國現代政治史論》以概念化的取徑，敘論了中國現代政治發展的七種政治形態：“君憲政治論”“政黨政治論”“復辟政治論”“軍閥政治論”“訓政政治論”“憲政政治論”“派系政治論”。馬啟華的《抗戰時期的政治建設》對七七事變之后國民政府的具體政治行為予以勾勒，分章節論述了戰時中央政治系統、國民參政會、戰時外交、戰時地方政治、戰時民主憲政運動等。[78]中國國民黨中央文化工作會主編的《中國國民黨與政治建設》，論述了國民政府中央政治系統的建制、國民參政會、組織法的修改及中央行政機構調整的相關問題。[79]劉麗慧認為抗戰時期的政治有軍政與訓政并舉之性質，調整后的黨政關系成為發揮抗戰到底總體戰力的幕后推手。[80]

李云漢的《中國國民黨史述》（5卷）對國民黨各個歷史時期的活動進行了系統闡述。薛光前的《八年對日抗戰中之國民政府》（臺灣商務印書館，1978），包括了抗戰時期國民政府相關的政治、組織等具體問題。徐有守指出，行政現代化有其技術方面的措施，也有其管理方面的措施。[81]秦孝儀的《中華民國政治發展史》（近代中國出版社，1985）、王正華的《訓政時期政治體系之研究》（博士學位論文，1990）、梅嶙高編的《中國政府》（正中書局，1968）、傅啟學的《中國政府》（三民書局，1964）、劉求南著的《中國政府》（幼獅書店印行，1964）、徐抗爭的《領導在行政組織中之功能》（幼獅文化事業公司，1981）等皆有相關探討。

三是對國民政府具體的機構研究。

有關國民政府具體行政機構的調整與改革，在臺灣學界鮮見成果，僅見許秀孟的《抗戰時期省級民意機構的建立：以四川省臨時參議會為例的討論（1939—1945）》（碩士學位論文，臺灣師范大學，2011）關注抗戰時期的政治發展，指出在國家危機存亡的非常時期，設置一個可以聚集全國人事、團結民心的參政機構，歷史意義顯著。此外，古順銘的《國民政府軍事委員會的研究（1917—1928）》（碩士學位論文，臺北中央大學，2010）、劉維開的《國防最高委員會的組織運作》（《政治大學歷史學報》第21期，2004年）等對軍事行政機構進行了相關探討。

（四）國外學界的相關研究

國外研究者多從整體層面對國民政府進行了概述，鮮見專門論述戰時國民政府行政機構改革的成果。對于資料類，有關抗戰時期的政治建設相關檔案，以斯坦福大學胡佛研究所尤多。相關檔案所涉及的對象，一是經歷抗戰的國民黨內派系人物，如謝持；國內黨派政治人物，如曾琦、彭述之；國民政府部（會）行政首腦，如陳立夫、徐道粼、程天放；省（市）地方政要，如蔣經國、嚴立三；國內普通知識分子，如陳永玲等人的文書中。二是戰時服務于國民政府的外籍政治顧問，如保羅·麥倫·安東尼·萊恩巴格（Paul Myron Anthony Linebarger），或與之有關聯的外籍學者，如納撒尼爾·彼得·拉思馮（Nathaniel Peter Rathvon）、威廉·培根·彼特司（William B.Pettus）等13人的私人文書。此類檔案記載戰時中國局部或某一方面的政治現狀、改革、建設和紛爭等內容，共計13個全宗、133盒、45個縮微膠卷。[82]利用相關檔案撰寫的著作如Modern China’s Ethnic Frontiers：A Journey to the West（林孝庭，2010）等。

從整體上對國民政府行政機構進行相關探討的有John King Fairbank（費正清），China，A New History（《中國新史》）；Lioyd E. Eastman（易勞逸），Seeds of Destruction：Nationalist China in War and Revolution，1937-1949［《毀滅的種子：戰爭與革命中的國民黨中國（1937—1949）》，江蘇人民出版社，2009］；Hans van de Ven（方德萬），War and Nationalism in China （1925-1945）［《中國的民族主義和戰爭（1925—1945）》，三聯書店，2007］；Arthur N. Young（阿瑟N.揚格），China’s Nation Building Effort，1927-1937［《中國建國的努力（1927—1937）》］；Jonathan Fenby（喬納森·芬比），Chiang Kai-Shek：China’s Generalissimo and the Nation He Lost（《委員長：蔣介石與他丟失的中國》）；Frederic E. Wakeman（魏斐德），Richard Louis Edmonds（瑞志·安德蒙）：Reappraising Republican China（《重評中華民國》）；Jay Taylor（陶涵），The Generalissimo：Chiang Kai-shek and the Struggle for Modern China（《蔣介石與現代中國》）；Julia Strauss（茱莉亞·斯特勞斯），Strong Institutions in Weak Polities：State Building in Republican China，1927-1940）［《軟弱政治中的強力機構：1927—1940年間民國政府的國家建設》］。此外，還有日本學界如山田辰雄、久保亨、西村成雄、川島真、家近亮子等人的相關著述。需要說明的是，日本學者的研究普遍以資料見長，注重政治史的連續性，如家近亮子著、王士花譯的《蔣介石與南京國民政府》（社會科學文獻出版社，2005），反響較大。

綜上研究可知，海內外學者的研究成果為戰時行政機構改革研究奠定了基礎，一是《蔣介石日記》等相關資料的開放及人物、事件乃至國際關系的研究，為戰時政治史的深入研究，提供了可靠的保證；二是政治制度史的相關論述，為本課題研究提供了理論基礎；三是曾經參與政治的學者的相關回憶錄及著述，為本課題研究提供了可靠的借鑒。

三 邏輯架構

從學術史可知，學界多關注對戰時國民黨權威人物或具體事件的考證，或中外關系，或政治體制，或黨政關系。本書基于海內外第一手文獻資料，以原始的歷史資料與理論分析為基礎，通過嚴謹的歷史解讀，運用歸納法與比較法、系統分析法、圖表數據法等現代研究方法，考察戰時國民政府在行政領域的危機應對。

在研究邏輯架構中，一是注重新的研究視角。本著唯物史觀的基本原則，立足于國際化與現代化的研究視角，探討戰時國民政府的行政機構改革，分析國民政府提高行政效能與“抗戰建國”的現代行政理念及改革困境。二是注重新的研究思路。縱向考察戰時國民政府行政機構改革不同階段的連續性，橫向考察行政機構改革的黨政軍關系、院部關系、中央與地方關系等諸多面向；既有對行政機構改革的全面論述，又輔以實證研究。三是注重新的研究資料。立足于已經公開出版的資料基礎，運用原始資料如斯坦福大學胡佛研究所檔案館藏的《蔣介石日記》（未刊稿）、臺灣“國史館”、中國國民黨黨史館、中研院近史所、中國第二歷史檔案館等收藏的檔案、報刊資料等。

由于戰時國民政府行政機構改革涉及面極廣，從中央到基層無一例外。筆者主要著力于機構改革的進程探討，以行政機構改革之嘗試、初步調整、深入推進、各部會改革、各省縣改革、貫徹改革的理念、改革的困境與反思為主線而進行研究。探討范疇主要指行政院及其所屬行政部門的行政機構改革，兼及省行政與縣行政體制與機構的改革。黨部與軍隊行政系統，雖有諸多改革，因系統不同，需另作專文探討，故不列入本書研究范圍。基層組織的保甲制度，因研究成果較多，且國民政府于戰時尚未有實質改革，亦未列入探討。主要研究內容除緒論與余論外，共分為七個部分。

一是國民政府行政機構改革的嘗試。分析國民政府行政系統的理論淵源、現實依據及具體建構，探討五全大會前后國民政府行政機構改革的準備及其嘗試。

二是抗戰初期行政體制與機構調整。探討全面抗戰爆發后，國民黨提出抗戰建國綱領，設立總裁制，成立國防最高委員會，成立民意機構國民參政會，精簡機構與人員裁并等行政改革。

三是戰時國民政府行政機構改革之深入推進。探討抗戰進入相持階段后，國民政府面對行政機構的膨脹與事權混亂，加強頂層設計，進行行政系統事權研究，改革行政機關作風，勵行法治，深入推進機構精簡與裁員。

四是戰時行政院各部會行政機構之改革——以經濟部、社會部為例。探討為集中經濟事權與應對經濟困境，國民政府成立獨立的經濟行政機構經濟部；以實現“建國”的使命，成立社會部，推進社會行政機構改革。但這些部會的改革不同程度陷入了困境。

五是戰時行政院省縣行政機構之改革。探討國民政府為提高行政效率，注意處理好中央與地方關系，發起了省行政改革，強化省政的獨立性；推行新縣制，以建立地方自治與憲政之基礎。

六是戰時國民政府行政機構改革之理念。探討在戰時改革中，最高領導人蔣介石的一些改革理念，是為提高行政效能的行政三聯制，為建立萬能政府的工作競賽運動，為加強政府調控與管制的計劃政治。

七是戰時國民政府行政機構改革之評價。戰時國民政府行政機構改革一定程度上奠定了保障抗戰勝利的基礎，具有制度化與政治現代化之考量。改革因受政治主體生態環境之惡化、復雜人事關系之制約及體制本身之局限，豫湘桂大潰敗后，改革陷入了困境。由此反思行政改革的推動力與行政官僚的執行力、行政改革之制度化與權威人物之隨意性、行政改革之時機選擇與政治環境之適應性。

余論。提出了行政機構改革如何順應媒體的呼聲、行政機構改革如何構建制度權威、行政機構改革如何保持政治穩定、行政機構改革如何保持階段性與持續性的統一等問題，提出戰后國民政府如何進一步推行行政改革。

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[1] 陳之邁：《行政機關的運用》（中），《新經濟》第8卷第11期，1943年，第203頁。

[2] 張忠紱：《論行政效率》，《行政效率》第4期，1934年。

[3] 劉大禹：《蔣介石與中國集權政治研究（1931—1937）》，浙江大學出版社，2012。

[4] 參見劉大禹《九一八后行政院的機構調整與改革》，《史學集刊》2012年第5期。

[5] 呂學海：《我國戰時的行政體制》，《行政評論》第1卷第2期，1940年。

[6] 陳烈甫：《論責任內閣制及其成功要件》，《政衡》新2卷第1期，1947年。

[7] 陳之邁：《抗戰兩年來的政制》，《東方雜志》第36卷第14期，1939年。

[8] 《憲政運動在中國》，沈云龍主編《常燕生：政論與時評》，中國青年黨中央黨部印行，1986，第140頁。

[9] 胡秋原：《憲政我見》，《民國史料叢刊》（67），第100～102頁。

[10] 陳之邁：《行政與立法關系的調整》，《新政治》第2卷第1期，1939年。

[11] 張金鑒：《行政組織合理化之原則與方法》，《行政評論》創刊號，1940年。

[12] 張金鑒：《政府行政之意義特質及動向》，《行政研究》第2卷第8期，1937年。

[13] 張金鑒：《行政學之理論與實際》，商務印書館，1935，第471頁。

[14] 陳之邁：《行政機關的設置》，《新經濟》第7卷第12期，1942年。

[15] 陳之邁：《中國政制建設的理論》，重慶商務印書館，1939，第33頁。

[16] 陳之邁：《行政機關的運用》（上），《新經濟》第8卷第9期，1943年。

[17] 陳之邁：《行政機關的運用》（中），《新經濟》第8卷第11期，1943年。

[18] 陳之邁：《行政機關的運用》（下），《新經濟》第8卷第12期，1943年。

[19] 姜書閣：《政治人才與政治建設》，《政治建設》創刊號，1939年6月。

[20] 李樸生：《行政計劃的編造與考核》，《行政效率》第2卷第5期，1935年。

[21] 李樸生：《行政改革的困難》，《獨立評論》第202期，1936年。

[22] 天柱：《抗戰后中國政治的設施與改革》，《經世》戰時特刊27，1938年。

[23] 陳烈甫：《計劃政治論》，《廈大學報》第3期，1944年。

[24] 陳化奇：《計劃政治體系之建立》，《安徽政治》第6卷第4～5期，1943年。

[25] 周煥：《政治問題論輯》，中國文化服務社陜西分社，1940，第2頁。

[26] 朱國慶：《近代中國政制之改革》，《溫中校刊》第6期，1940年。

[27] 家禾：《日本的行政機構改革問題》，《申報每周增刊》第1卷第42期，1936年。

[28] 《日本行政機構改革問題之檢討》，《東方雜志》第34卷第1期，1937年。

[29] 凱甲（譯）：《美國之行政機構改革問題》，《外交評論》第8卷第3期，1937年。

[30] 史美煊：《行政改革問題之總檢討》，《黃埔（南京）》第4卷第3期，1935年。

[31] 甘乃光：《中國新政新論》，商務印書館，1943，第247頁。

[32] 陳之邁：《裁并駢枝機關的建議》，《新經濟》第1卷第2期，1938年。

[33] 蘇國夫：《關于機構緊縮與裁員》，《時論分析》第54期，1943年。

[34] 《裁員簡政問題》，沈云龍主編《常燕生：政論與時評》，第674～675頁。

[35] 苑義田：《改革行政機構與民眾組織》，《國訊》第196期，1939年。

[36] 夏孟輝：《改革行政的各種意見》，《時論分析》第35期，1941年。

[37] 管歐：《職權調整與政治建設》，《政治建設》第2卷第5期，1940年。

[38] 劉泳闿：《抗戰兩年之行政》，《政治建設》第1卷第2、3期，1939年。

[39] 周煥：《戰后中國建設問題》，《歐亞文化》第2卷第2期，1940年；周煥：《政治問題論輯》，中國文化服務社陜西分社，1940。

[40] 劉振東：《論政治機構》，《政治建設》第2卷第1、2期，1940年。

[41] 林紀東：《現行中央政制之缺陷及其初步改革》，《新政治》第2卷4期，1939年。

[42] 社評：《地方行政機構改善問題》，重慶《大公報》1939年3月21日。

[43] 趙澍：《論省政府機構改革問題兼及改進地方行政制度應有之原則》，《中央周刊》第1卷第28期，1939年。

[44] 王貽謀：《縣政腐敗的癥結》，《全民抗戰》第102期，1939年。

[45] 羅敏：《抗戰時期的國民黨政權：1937—1945年民國政治史研究述評》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2015年第2期。

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[50] 崔之清：《國民黨政治與社會結構之演變（1905—1949）》，社會科學文獻出版社，2007。

[51] 傅榮校：《南京國民政府前期（1928—1937）行政機制與行政能力研究》，博士學位論文，浙江大學，2004。

[52] 鄧麗蘭：《20世紀30年代南京政府的中央行政體制改革》，《福建論壇》2014年第12期。

[53] 樂嘉慶：《論抗戰時期國民黨政府權力結構的運行》，《學術論壇》1991年第5期。

[54] 黨彥虹：《中國國民黨中央常務委員會研究》，博士學位論文，南開大學，2009。

[55] 陳雷：《國防最高委員會述評》，《安徽教育學院學報》2004年第5期。

[56] 羅敏：《抗戰時期的國民黨政權——1937—1945年民國政治史研究述評》，《南京大學學報》2015年第2期。

[57] 里凡：《國民黨政府軍事委員會委員長侍從室沿革和文檔處理述略》，《軍事歷史研究》2002年第3期。

[58] 趙祖平：《論抗戰時期的政治參與機構——國民參政會》，《江西社會科學》2010年第4期。

[59] 周玉玲：《國民政府十年（1939—1949）基層民意機關建設數量分析》，《江南社會學院學報》2005年第3期。

[60] 何云庵、時廣東：《國民黨抗戰建國綱領評析》，《西南民族學院學報》1995年第5期。

[61] 陳雷：《行政三聯制之考察》，《歷史檔案》2006年第4期。

[62] 陳宏民：《蔣介石推行行政三聯制的原因探析》，《歷史教學》2008年第6期。

[63] 周桂俠：《行政三聯制述略》，《中國行政管理》1994年第11期。

[64] 劉大禹、王球云：《論九一八后行政院的機構調整與改革》，《史學集刊》2011年第5期；劉大禹：《抗戰時期國民政府行政院的機構調整與改革》，《抗日戰爭研究》2009年第3期；劉大禹：《蔣介石與戰時國民政府行政機構改革》，《抗戰史料研究》2014年第2期；劉大禹：《論抗戰時期國民政府經濟行政機構的調整：以翁文灝主持的經濟部調整改革為中心》，《軍事歷史研究》2015年第3期；劉大禹、王球云：《論抗戰時期國民政府社會行政機構改革》，《民國檔案》2016年第1期；劉大禹：《朱家驊與戰時國民黨的黨務整頓》，《民國檔案》2013年第1期；劉大禹：《朱家驊與戰時國民黨湖南省黨部的改組》，《民國檔案》2015年第2期。

[65] 文建輝：《四川省政府的合署辦公制度研究（1935—1949）》，碩士學位論文，四川師范大學，2006。

[66] 張根福：《抗戰時期浙江省行政改革述論》，《民國檔案》2010年第4期。

[67] 王奇生：《戰前中國的區鄉行政：以江蘇省為中心》，《民國檔案》2006年第1期。

[68] 李天亮：《抗戰時期湖北省基層政權建設研究》，碩士學位論文，武漢大學，2005。

[69] 周學勤：《民國時期寧夏省地方行政制度研究（1929—1949）》，博士學位論文，寧夏大學，2014。

[70] 王翼：《三十年代南京國民政府地方行政機構改革研究》，碩士學位論文，湖南師范大學，2009。

[71] 汪巧紅：《民國時期湖北的新縣制研究》，博士學位論文，華中師范大學，2007。

[72] 曾紹東：《南京國民政府地方自治研究——以贛南（1939—1949）為中心的考察》，博士學位論文，西南政法大學，2011。

[73] 曾凡貞：《新桂系縣政改革研究》，博士學位論文，蘇州大學，2011。

[74] 李宗黃：《行政三聯制概論》，臺北：中國地方自治學會印行，1953，“序言”第3頁。

[75] 李宗黃：《李宗黃回憶錄》，臺北：中國地方自治學會印行，1972，第275頁。

[76] 時事問題研究會編《抗戰中的中國政治》，抗戰書店1940年初印，中國現代史資料編輯委員會1957年翻印。

[77] 張竟無編《張季欒集》，臺北：東方出版社，2011，第91～92頁。

[78] 馬啟華：《抗戰時期的政治建設》，臺北：近代中國出版社，1986。

[79] 中國國民黨中央文化工作會主編《中國國民黨與政治建設》，臺北：正中書局，1984。

[80] 劉麗慧：《抗戰時期中國國民黨黨政關系調整之研究》，《復興崗學報》第84期，2005年。

[81] 徐有守：《行政的現代化》，臺北：臺灣商務印書館，1972，第2頁。

[82] 唐伯友、任競：《斯坦福大學胡佛研究所抗戰檔案分類研究——基于斯坦福大學胡佛研究所抗戰檔案典藏現狀的調查》，《西華大學學報》2015年第1期。