序

從中國走向現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，民國時期是承先啟后的重要階段。這個階段的許多東西都是國人在學(xué)習(xí)、摸索與實驗，包括國家的各種制度設(shè)計、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與功能發(fā)揮。中國有著悠久的歷史文化與傳統(tǒng)、幅員遼闊、人口眾多，內(nèi)部本身就很復(fù)雜，近代面對外部世界的逼迫擠壓，變革刻不容緩，但內(nèi)外環(huán)境提供的變革時間與空間十分苛刻，新舊雜陳、內(nèi)外交困增加了變革的難度與復(fù)雜性。

秦始皇統(tǒng)一中國后，中央集權(quán)成為國家的基本特征。毛澤東說過，革命的根本問題是政權(quán)問題。政權(quán)的得失與鞏固是解讀中國歷史的鑰匙。隨著內(nèi)外環(huán)境的變化，中央政府行政機(jī)構(gòu)的變革成為常態(tài)，歷朝歷代均會依據(jù)前朝的經(jīng)驗教訓(xùn)，對行政機(jī)構(gòu)適時做些變革，有些朝代甚至?xí)煌５刈晕腋镄拢ㄍǔ１环Q為“變法”或“新政”）。大致上說，中央政府機(jī)構(gòu)的變革要有頂層設(shè)計，有改革理念，有預(yù)期目標(biāo)，有整體計劃與分步實施，有改革推動力與改革基礎(chǔ)等。任何變革都會涉及政治權(quán)力與利益的分配，都會有阻力。中國歷史上有的變革很成功，不僅走出了當(dāng)時的困境，且富有遠(yuǎn)見，為后代所沿用；有的變革淺嘗輒止，半途而廢。有些朝代更因變革引起種種不當(dāng)，反而失去政權(quán)。革命不是請客吃飯，變革同樣不是請客吃飯，當(dāng)局未必一定要追求時尚而變革，尤其是欲得其名而無其實的變革，或者沒有誠意虛應(yīng)故事的變革可能會惹火燒身，更是政權(quán)穩(wěn)定之大忌。如清末“新政”所主張的君主立憲制，相對于傳統(tǒng)的君主制似乎是一個巨大的進(jìn)步，但此方案出臺后，清廷言行不一，變革的社會基礎(chǔ)、財政基礎(chǔ)又弱，中央政權(quán)權(quán)威已失，使原對此寄予厚望的立憲派大失所望，從而背棄朝廷，加速了清朝的覆亡。危機(jī)時代，如何通過變革轉(zhuǎn)危為安，的確是一個棘手的難題。

作為當(dāng)局者，完成一場成功的行政機(jī)構(gòu)變革并非易事，時間上或曠日持久，指望畢其功于一役并不現(xiàn)實；空間上涉及從中央到地方的行政層面，涉及資源分配與利益調(diào)整，受到政治環(huán)境等多方因素的制約。歷史與現(xiàn)實表明，變革能否成功，要看變革有沒有基礎(chǔ)，主導(dǎo)變革的當(dāng)事者有沒有統(tǒng)籌全局的能力，有沒有全面的變革戰(zhàn)略與策略，有沒有堅定的責(zé)任感和使命感，能不能把握合適的時機(jī)等。

國民黨成為全國性執(zhí)政黨后，依據(jù)孫中山“五權(quán)憲法”的理論與設(shè)計，建立了一套獨特的“五院制”中央機(jī)構(gòu)。它既不同于中國傳統(tǒng)的中央政權(quán)設(shè)計，也不同于西方的“三權(quán)分立”。按孫中山的解釋，“五權(quán)憲法”是吸收了中國古代與西方所長，而避免其各自的流弊。這是一套前無古人的政權(quán)設(shè)計與實踐，估計也后無來者了。

本世紀(jì)初，南京大學(xué)中華民國史研究中心承擔(dān)了教育部重大攻關(guān)課題“中華民國史研究”，我與劉大禹等幾位青年朋友承擔(dān)了子課題“南京國民政府五院制度研究”，對1927～1937年國民政府的中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面研究。劉大禹自告奮勇，選擇其中資料與頭緒最繁多的行政院研究。以此為起點，他學(xué)術(shù)上勤奮耕耘，迄今為止不斷深化國民政府行政院制度與變革的研究，連續(xù)承擔(dān)了三個國家社科基金課題，成為此領(lǐng)域成績卓著的學(xué)者。

全面抗戰(zhàn)時期，國民政府的機(jī)構(gòu)既有變革的必要性，也有變革成功的可能性。20世紀(jì)是一個民主化的世紀(jì)，是一個崇尚改變的世紀(jì)。1930年代起，各國政府為應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)無不加緊推行變革，以構(gòu)建高效的社會動員模式，成為國民政府當(dāng)局的借鑒。如蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行工作競賽即為國民政府應(yīng)用于行政領(lǐng)域。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國共兩黨建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，是進(jìn)一步加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一并實施改革的好時機(jī)。毛澤東在抗戰(zhàn)初期就呼吁實行全國總動員，改革政治機(jī)構(gòu)等主張。如何迅速提高行政效率，最大限度實施社會動員，使行政服從于軍事，成為國民政府的重要考量。“抗戰(zhàn)建國”成了國民政府朝野的共識，國民黨高層希望實現(xiàn)抗戰(zhàn)勝利時，推進(jìn)政治與行政現(xiàn)代化，完成“建國”任務(wù)。在抗戰(zhàn)相當(dāng)艱險的政治環(huán)境中，國民政府應(yīng)對強(qiáng)大的改革輿論呼聲，盡量開放政權(quán)，成立民意機(jī)構(gòu)，推進(jìn)基于民主化和制度化的一系列變革，出臺了不少圍繞事權(quán)厘定、機(jī)構(gòu)精簡、人員裁減等方面的舉措。以上問題，正是劉大禹這本書的切入點，書中做了相當(dāng)詳盡的闡釋。

應(yīng)該說，國民政府當(dāng)局于戰(zhàn)時推行的行政機(jī)構(gòu)變革并非倉促之舉，而是經(jīng)過了嘗試并深入推進(jìn)，成立了高層設(shè)計機(jī)構(gòu)，有計劃、有執(zhí)行、有考核等。尤其是蔣介石對這些變革舉措可謂不遺余力，日記、手令中多次提醒將要實施或正在實施的改革任務(wù)，歷次國民黨的全會都有大量的改革建議、改革共識與改革檢討。然而，發(fā)起變革的中央政府具有多大的推動力？官僚體系具有多大的執(zhí)行力？人民群眾具有多大的支持力？是否充分考慮了社會的承受能力？是否顧及了社會的穩(wěn)定等。譬如，精簡機(jī)構(gòu)與裁汰冗員是一般政府行政機(jī)構(gòu)改革通用的招數(shù)，但在戰(zhàn)時大量失業(yè)、通貨膨脹、物資極度缺乏之際，普通公務(wù)人員生活困頓，裁減人員安置是否到位，以避免引起社會動蕩。諸如此類的問題值得重新審視，劉大禹在書中也提供了不少的思考。

劉大禹通過細(xì)致的研究，對全面抗戰(zhàn)時期國民政府的行政機(jī)構(gòu)改革得出了如下的認(rèn)識：一系列的改革舉措取得了一定成效，體現(xiàn)了行政領(lǐng)域的制度化與現(xiàn)代化傾向，體現(xiàn)了國民黨權(quán)威人物對改革的強(qiáng)烈愿望。改革是抗戰(zhàn)時代所需，改革理念不可謂不新，“行政三聯(lián)制”“工作競賽運(yùn)動”“計劃政治”等皆符國際潮流，運(yùn)用得當(dāng)自可提高行政效率；改革內(nèi)容不可謂不全，從中央到地方，從中央的部會到基層的保甲制度，全方位推行改革；改革程序不可謂不周，通過試點、調(diào)研與全面鋪開，有年度計劃、工作檢討；改革路徑不可謂不符，有上層權(quán)威人物的推動，有媒體的集體發(fā)聲。從改革程序而言，戰(zhàn)時行政機(jī)構(gòu)改革的路徑也并非一無是處。遺憾的是，抗戰(zhàn)后期的豫湘桂大潰敗中斷了改革的進(jìn)程，國民政府只得將諸多改革留到戰(zhàn)后。而戰(zhàn)后的形勢發(fā)展，更是出乎了國民政府的意料。在一定程度上，抗戰(zhàn)的進(jìn)程與結(jié)果，既取決于中國人民抗戰(zhàn)的意志與力量，也取決于日本侵華的策略，國民政府行政改革的績效要放在抗戰(zhàn)進(jìn)程與結(jié)果中去衡量。如果“抗戰(zhàn)建國”的進(jìn)程一切均在國民政府的意料之中，以這樣的改革措施與力度，最終的“建國”理想能否如約完成呢？歷史沒有假設(shè)，讀者高明，自有結(jié)論。

這本書正文有七章，涉及戰(zhàn)時行政機(jī)構(gòu)變革的主要方面，專題研究不可謂不精細(xì)。這是抗戰(zhàn)史研究和中華民國政治制度史研究的最新成果，相信它的出版會推動相關(guān)研究的深入。細(xì)讀之下，覺得抗戰(zhàn)時期國民政府行政機(jī)構(gòu)的變革這一課題，仍有不少尚待深化的空間。如1937～1945年全面抗戰(zhàn)期間，國民政府的內(nèi)外處境與對未來的判斷是在不斷變化中，這種變化與行政機(jī)構(gòu)變革的階段性有著密切關(guān)系，在整體研究中要體現(xiàn)出來。再如，戰(zhàn)時國民政府行政機(jī)構(gòu)變革的主要目的應(yīng)該是兩個：一是行政現(xiàn)代化，二是應(yīng)因抗戰(zhàn)需要。這兩個目的多數(shù)是重合的，但有時也有相互抵牾之處。行政現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是決策民主，執(zhí)行過程透明，而戰(zhàn)時行政強(qiáng)調(diào)事權(quán)集中，追求決策與執(zhí)行的效率。國民政府戰(zhàn)時行政機(jī)構(gòu)變革時，是如何處理這些矛盾的？哪些舉措是出于行政現(xiàn)代化的考慮，哪些是因應(yīng)戰(zhàn)時急需？希望劉大禹未來能關(guān)注這些問題。

《戰(zhàn)時國民政府行政機(jī)構(gòu)改革（1937～1945）》書名中用了“改革”二字，我想有兩個原因：一是國家社科基金項目下達(dá)時用的是這個名稱，結(jié)項成果自然要一致；二是查閱國民政府行政機(jī)構(gòu)變革的檔案文件，大多冠以“改革”。而我更傾向于用“變革”。我以為，“改革”與“變革”部分含義相同，但兩者在程度上有挺大的區(qū)別。“改革”主要用于國家制度與體制的層面，是指把國家發(fā)展中舊的不合理的制度或體制進(jìn)行局部或根本性變革，而“變革”則可以用于各個層面，包括了政策、措施、人事等。就抗戰(zhàn)時期國民政府行政變革來說，它既是在國民政府五院制度框架下進(jìn)行，之前的行政格局也基本維持，只是進(jìn)行多方面的調(diào)整。從研究者的角度，我認(rèn)為用“變革”更符合實際。當(dāng)然，學(xué)者對同一名詞的理解可能不同，這一點供劉大禹參考。

大禹是我在南京大學(xué)時指導(dǎo)的博士生，后來我調(diào)到浙江大學(xué)工作，他又來做博士后研究，這些年一直從事中華民國政治制度史的研究，尤其是對國民政府行政院的學(xué)術(shù)研究。他用功努力，勤于思考與寫作，成長較快，是同輩中的佼佼者。本書是他的第二個國家社科基金項目結(jié)項成果，第三個項目也順利進(jìn)行中，我為他的成長感到欣慰，也期望他戒驕戒躁，百尺竿頭，更上層樓，取得更大的學(xué)術(shù)成就。

是為序。

浙江大學(xué)蔣介石與近代中國研究中心主任

浙江大學(xué)求是特聘教授

陳紅民

2020年4月14日星期二