第三節(jié) 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的主要因素

在初步描述中部地區(qū)5省地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)性狀況的基礎(chǔ)上，比較不同項(xiàng)目的發(fā)展情況，有利于更深刻地理解地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而探求地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素。

調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)顯示，被訪者認(rèn)為影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素主要是：①是否上升為制度，②項(xiàng)目的績(jī)效，③上級(jí)政府的支持（見表1-8）。

表1-8 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素

一 制度化程度

從根本上來說，地方政府創(chuàng)新是一項(xiàng)制度建構(gòu)過程。一旦這項(xiàng)政府創(chuàng)新成果上升為一項(xiàng)制度，它就會(huì)持續(xù)運(yùn)行下去，甚至成為一個(gè)常態(tài)工作規(guī)范。前述深化發(fā)展型和繼續(xù)存在型地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的最終成果幾乎全部轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐囊豁?xiàng)制度。有的創(chuàng)新成果還被更高層級(jí)政府所采納，并在更大范圍推廣，譬如咸安區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”，被湖北省委省政府采納在全省推廣。這些類型的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目均具有良好的可持續(xù)性。

作為一種制度建構(gòu)的過程，地方政府創(chuàng)新要么內(nèi)生于原有體制機(jī)制，在既有體制內(nèi)發(fā)育、成長起來，要么引入或設(shè)計(jì)一項(xiàng)新的體制機(jī)制，嵌入既有的體制機(jī)制之中，與之相容。前者相對(duì)于后者更容易制度化，并保持較好的可持續(xù)性。此外，對(duì)于內(nèi)生式地方政府創(chuàng)新而言，制度化程度又主要取決于其重組、整合能力；對(duì)于外嵌式地方政府創(chuàng)新而言，制度化程度又主要取決于其嵌入、兼容能力。例如，舒城縣干汊河鎮(zhèn)的“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營化”，是時(shí)任鎮(zhèn)黨委書記曹前長將其在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)到干汊河鎮(zhèn)自來水廠建設(shè)與運(yùn)營、集鎮(zhèn)衛(wèi)生保潔、幼兒園和小學(xué)建設(shè)與運(yùn)營等公益事業(yè)中，具有較好的兼容性。蕪湖市“政府利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府與市民互動(dòng)”、南陵縣“農(nóng)村公共建設(shè)‘三會(huì)四自一平臺(tái)’治理模式創(chuàng)新”具有較高的整合性。

不過，制度的建構(gòu)并不是萬能的，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，還需要強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，形成路徑依賴，保障該項(xiàng)制度不因?yàn)閯?chuàng)新者的調(diào)離而“人走政息”。盡管各個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目都進(jìn)行了不同程度的制度化，但項(xiàng)目的可持續(xù)性卻需要制度執(zhí)行的配合，才能顯示出制度效果，使之被人們所接受、認(rèn)同。如果在項(xiàng)目發(fā)展后期制度執(zhí)行不力，極可能導(dǎo)致該項(xiàng)制度“脫嵌”“懸浮”，那么這項(xiàng)地方政府創(chuàng)新在經(jīng)歷轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”以后，最終也難以避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的命運(yùn)。

二 社會(huì)需求契合度

自改革開放以來，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾不斷凸顯，地方治理呈現(xiàn)日益復(fù)雜化的局面，應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的負(fù)面效應(yīng)成為各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的出現(xiàn)，基本上是為了回應(yīng)特定的社會(huì)問題，具有一定的社會(huì)需求。一般而言，社會(huì)需求愈強(qiáng)烈地方政府創(chuàng)新的緊迫感和面臨的壓力愈大，從而形成社會(huì)問題倒逼地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)象。這類問題倒逼地方政府創(chuàng)新形成的制度，一般具有較高的社會(huì)需求契合度。不過，社會(huì)需求契合度高不代表創(chuàng)新的制度必然會(huì)持續(xù)，一種可能的現(xiàn)象就是有些社會(huì)問題一旦通過地方政府創(chuàng)新加以解決后不再出現(xiàn)，或者不再突出、緊迫，它就可能影響與之相關(guān)的地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。例如，社旗縣“下訪團(tuán)”，雖然解決了一時(shí)突出的社會(huì)矛盾問題，卻也因?yàn)樯鐣?huì)矛盾的緩解而難以持續(xù)。

也有的地方政府創(chuàng)新，因?yàn)椴粩嗟鼗貞?yīng)社會(huì)需求而保持良好的可持續(xù)性。隨著社會(huì)進(jìn)步，人們的某些社會(huì)需求往往不斷升級(jí)，從而倒逼與之相應(yīng)的政府創(chuàng)新隨之提質(zhì)增效。以長沙市“市縣鄉(xiāng)政務(wù)公開”這一創(chuàng)新項(xiàng)目為例，20世紀(jì)90年代長沙市就積極探索政務(wù)公開，在2001年獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。由于時(shí)間較久，這一項(xiàng)目的實(shí)施者已經(jīng)退休，以致課題組在長沙市調(diào)研時(shí)，長沙市政務(wù)中心現(xiàn)任負(fù)責(zé)人才知道曾獲得此獎(jiǎng)項(xiàng)。政務(wù)公開作為我國服務(wù)型政府構(gòu)建的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)各界十分關(guān)注的問題，在國家政策推動(dòng)及湖南省委省政府的大力支持下，長沙市持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新，目前已引入第三方評(píng)估機(jī)制來推動(dòng)各級(jí)政府及其部門的政務(wù)公開工作，目前這一項(xiàng)目已經(jīng)從“被動(dòng)性創(chuàng)新”轉(zhuǎn)向“自主性創(chuàng)新”。

有的地方政府創(chuàng)新并非直接回應(yīng)當(dāng)?shù)氐模ňo迫）社會(huì)需求，主要是響應(yīng)上一級(jí)政府的工作（試點(diǎn)）要求。這一類地方政府創(chuàng)新，由于缺乏本地需求的迫切性壓力，更容易“人走政息”，甚至“翻盤”（盡管創(chuàng)新之時(shí)成效突出），萬載縣“農(nóng)村社會(huì)工作本土化”就是代表。這類地方政府創(chuàng)新，往往帶有個(gè)人主觀性、自上而下推動(dòng)、運(yùn)動(dòng)式、動(dòng)員性等典型特點(diǎn)。總之，具有較好可持續(xù)性的地方政府創(chuàng)新，均能有效回應(yīng)或?qū)拥胤叫陨鐣?huì)需求。

三 上級(jí)政府的支持

自改革開放以來，在國家與社會(huì)關(guān)系適度分離的背景下，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了新的社會(huì)治理問題的出現(xiàn)，為回應(yīng)社會(huì)治理的新問題，中央政府通過有選擇性地向地方政府賦權(quán)來引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新治理手段，地方政府獲得了一定的創(chuàng)新空間。但在這一結(jié)構(gòu)化的空間之中，不同層級(jí)的地方政府，創(chuàng)新的動(dòng)力及可持續(xù)性呈現(xiàn)不同的面向。

從創(chuàng)新層級(jí)來看，省級(jí)3個(gè)、市級(jí)5個(gè)、縣級(jí)9個(gè)、鄉(xiāng)級(jí)1個(gè)，市縣級(jí)政府作為地方政府創(chuàng)新的主力，呈現(xiàn)明顯的橄欖型的態(tài)勢(shì)。從創(chuàng)新的層級(jí)分布來說，省級(jí)政府及鄉(xiāng)級(jí)政府創(chuàng)新的主動(dòng)性比市縣級(jí)低。這是由于省級(jí)政府盡管行政自主性較強(qiáng)，但由于其轄域面積較廣，政策創(chuàng)新的各種成本均較高，所以創(chuàng)新數(shù)量相對(duì)較少；而鄉(xiāng)級(jí)政府作為我國行政體系的末端，一是組織不夠完備，二是缺乏行政力，三是掌握的資源少，在實(shí)際的運(yùn)作中，鄉(xiāng)級(jí)政府更像是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，因此它的創(chuàng)新自主性最弱。相對(duì)于省級(jí)政府，市縣兩級(jí)政府無論是公共政策的執(zhí)行還是公共服務(wù)的落地，均發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。也正因?yàn)槿绱?，它們?duì)政策執(zhí)行和提供公共服務(wù)中存在的突出問題更加敏感。與此同時(shí)，（在現(xiàn)有壓力型體制下）它們又必須直面這些突出的社會(huì)問題，導(dǎo)致其回應(yīng)性更強(qiáng)。相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府，市縣兩級(jí)政府掌握一定的資源和行政權(quán)力，具備較強(qiáng)的創(chuàng)新行動(dòng)能力。此外，市縣兩級(jí)政府的創(chuàng)新成本相對(duì)省級(jí)政府低了很多，尤其是其社會(huì)、政治成本更低，即便創(chuàng)新失敗也不至于引起大的社會(huì)震蕩。

在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中，市縣兩級(jí)政府創(chuàng)新的活躍度相對(duì)較高，但是這并不表示市縣級(jí)政府創(chuàng)新的可持續(xù)性水平也較高。從調(diào)查來看，地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性水平相對(duì)較弱的恰恰是市縣級(jí)政府。我國行政體系是一種垂直覆蓋式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，縣市兩級(jí)政府直接受制于中央和省級(jí)政府的政策或人事影響。例如，湖北省秭歸縣“楊林橋鎮(zhèn)‘撤組建社’村民自治新模式”、江西省“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”這2個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目，之所以會(huì)另起爐灶，主要是受到國家政策變動(dòng)、人事變化的影響。河南省安陽市政協(xié)“思辯堂”、社旗縣委“下訪團(tuán)”和江西省萬載縣“農(nóng)村社會(huì)工作本土化”3個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目之所以不可持續(xù)，更主要是因?yàn)槿耸伦儎?dòng)（見表1-9）。

表1-9 受人事/政策影響的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目

問卷調(diào)查顯示，對(duì)于地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目被終止，22.22%的被訪者將之歸因于創(chuàng)新項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)，20%的被訪者認(rèn)為是上級(jí)政府叫停項(xiàng)目，只有15.56%的被訪者認(rèn)同自行終止（見表1-10）。由此可見，市縣級(jí)政府的創(chuàng)新是否得到上級(jí)政府的支持（或直接或間接）將會(huì)直接決定其可持續(xù)性。

表1-10 被訪者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新終止的主要原因

進(jìn)而言之，決定市縣級(jí)政府創(chuàng)新項(xiàng)目命運(yùn)及其可持續(xù)性的主要是省級(jí)政府，因?yàn)樗鼈冎苯訉?duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)。并且，市縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人的人事也主要由省級(jí)黨委政府決定。問卷分析亦表明，地方政府創(chuàng)新可持續(xù)水平與其所在省份具有較高相關(guān)性（Pearson相關(guān)系數(shù)達(dá)-0.629，且其顯著水平p≤0.01）。

從調(diào)查來看，地方政府創(chuàng)新的層級(jí)越高，創(chuàng)新的可持續(xù)性也越強(qiáng)。在中國政治結(jié)構(gòu)的影響下，層級(jí)高的政府（特別是省級(jí)政府）掌握的治理資源較多，在政治體系中的自主性較強(qiáng)。特別是以省級(jí)政府為單位的創(chuàng)新項(xiàng)目，可持續(xù)性的強(qiáng)度明顯高于市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，其制度化程度也較高，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人調(diào)離或者退休以后，創(chuàng)新項(xiàng)目一般不會(huì)出現(xiàn)“人走政息”的困境，較低層級(jí)政府的創(chuàng)新被較高層級(jí)政府肯定及采納以后，其創(chuàng)新的可持續(xù)性也明顯增強(qiáng)。從中部地區(qū)3個(gè)省級(jí)創(chuàng)新項(xiàng)目來看，湖南省婦聯(lián)“農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理”、江西省民政廳“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”及江西省司法廳“創(chuàng)新安置幫教‘無縫對(duì)接’工作機(jī)制”都運(yùn)轉(zhuǎn)較好，并且在制度化及可持續(xù)性創(chuàng)新等層面都具有代表意義。

四 政策或體制合法性

在現(xiàn)有體制下，與國家政策或體制的契合度也是影響地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的一個(gè)主要變量。也就是說，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性竅門是“合法性承載”，具體可分為政治合法性、政策合法性和法律合法性，合法性承載越高，越能獲得上級(jí)政府的支持（包括政治上、資源上的支持），或者獲得更高層級(jí)政府的采納、推行，且更容易（上升為高一級(jí)政府的政策）被制度化。如咸安區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”通過探索“以錢養(yǎng)事”為核心的農(nóng)村治理新機(jī)制，取得相對(duì)較好的成功經(jīng)驗(yàn)以后，得到湖北省委省政府的認(rèn)可，隨后在全省推廣實(shí)施。而在任何一個(gè)層面的合法性不足或者存在缺陷都會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新項(xiàng)目的停止。