第四節(jié) “創(chuàng)新生態(tài)”影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性

可持續(xù)性是地方政府創(chuàng)新成功的重要表征。一項地方政府創(chuàng)新項目要取得成功，需要具備哪些條件呢？這是一個值得探索的問題。

對于這個問題，此次調查問卷專門設計了一道開放性問題。在216份回收的問卷中，有86位被訪者對這個問題作答，我們對回答逐一進行了整理、分類。從初步統(tǒng)計來看，被訪者關于地方政府創(chuàng)新的成功條件的回答非常多元，多達40余個（見表1-11）。

表1-11 被訪者認為地方政府創(chuàng)新成功應具備的條件

表1-11 被訪者認為地方政府創(chuàng)新成功應具備的條件-續(xù)表

對這些條件進行因子分析，所提取的解釋因子也有22個（解釋方差量為73.50%）。即便忽略表1-11中頻數(shù)小于3的條件進行因子分析，提取的解釋因子仍然有13個（解釋方差量為65.13%）（見表1-12）。

盡管被訪者所給出的成功條件多種多樣，但稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，其中絕大多數(shù)是外在條件，例如，“領導重視、支持”“民眾支持、認可”“政府支持”“經(jīng)費支持”“客觀需要、民眾需求”“制度保障”“政策支持、配套”等。這些外在條件，構成了地方政府創(chuàng)新及其持續(xù)運行的生態(tài)環(huán)境，我們稱之為“創(chuàng)新生態(tài)”。一般地，具有良好創(chuàng)新生態(tài)的地方政府創(chuàng)新，往往可以獲得成功，并能持續(xù)運轉下去。相反，創(chuàng)新生態(tài)不穩(wěn)定甚至惡化，很容易導致一項地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)甚至夭折。

表1-12 旋轉后的因子矩陣

表1-12 旋轉后的因子矩陣-續(xù)表

其中，上級領導重視或上級政府支持（包括政策支持、配套，經(jīng)費支持）是影響地方政府創(chuàng)新成功及可持續(xù)性的關鍵性變量，是地方政府創(chuàng)新生態(tài)的“決定要素”。在現(xiàn)行的壓力型體制下，體制庇護是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展的重要外在支撐條件，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性及合法性主要取決于獲得體制內的認可和支持，上級政府對下級政府的態(tài)度會直接影響地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。

民眾的支持與認可（包括黨員參與、認可，干部支持、理解、共識）也是影響地方政府創(chuàng)新成功（特別是其可持續(xù)性）的重要變量，許多地方政府創(chuàng)新主要是回應民眾的訴求、增進民眾的福祉。如果一項創(chuàng)新得不到民眾的支持和認可，其命運可想而知。

而滿足客觀需要或民眾需求，與得到民眾的支持與認可可謂一致。如果一項地方政府創(chuàng)新，罔顧民眾需求、脫離客觀需要，僅為追求主政者的政績或者一味迎合上級領導喜好，打著“創(chuàng)新”的旗號進行“偽創(chuàng)新”[1]，便不可能持續(xù)下去。

總之，兼具合法性與地方利益契合度較高的政府創(chuàng)新項目可持續(xù)性越強，而當政府創(chuàng)新項目與地方利益契合度不高時，便很可能陷入停滯的局面。

通過仔細對比中部地區(qū)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性較好的項目發(fā)現(xiàn)，新技術的引入及應用，也是影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的不可忽視的變量。例如，安徽省蕪湖市政府“利用網(wǎng)絡實行政府與市民互動”、長沙市委“市縣鄉(xiāng)政務公開”及江西省司法廳“創(chuàng)新安置幫教‘無縫對接’工作機制”等，現(xiàn)代信息技術的引入為項目創(chuàng)新提供了一個政府和社會互動的平臺，技術化的創(chuàng)新機制也為項目創(chuàng)新降低了執(zhí)行成本。即使在后期社會環(huán)境變化的背景下，這類項目的創(chuàng)新動力也較為充足。

相較于技術化的創(chuàng)新，制度類創(chuàng)新的項目在后期明顯動力不足，這也從另一方面說明，我國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性缺乏穩(wěn)定的政治生態(tài)環(huán)境支持，特別是在項目主要負責人仕途變化及上級政府政策態(tài)度等因素的影響下，創(chuàng)新的可持續(xù)性充滿了不確定性。

在現(xiàn)有的體制下，黨政“一把手”仍然具有很大的權力自主空間，所以項目負責人對地方政府創(chuàng)新的影響十分明顯。通過調研發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)地方政府創(chuàng)新項目的出現(xiàn)，和項目推動者的個人經(jīng)歷及其執(zhí)政理念密切相關，表現(xiàn)出較高的“個性”特色。一旦這個創(chuàng)新者本人的職務或政治命運發(fā)生變化，其所主導的這項創(chuàng)新也隨之變動從而影響這項創(chuàng)新的可持續(xù)性。地方政府創(chuàng)新很容易因此呈現(xiàn)短期“繁榮”之后隨即衰敗的景像，特別是較低層級的地方政府創(chuàng)新在經(jīng)歷轟轟烈烈的“運動”以后很容易走到“人走政息”的怪圈之中。目前運轉出現(xiàn)困境的5個創(chuàng)新項目，都由于項目負責人的調離或者仕途終止而陷入困境。以萬載縣“農(nóng)村社會工作本土化”及安陽市政協(xié)“思辯堂”創(chuàng)新項目為例，這2個創(chuàng)新項目的產(chǎn)生與領導者的力推密切相關，但隨著相關領導職務變動，這2個項目在當?shù)亍懊鎸嵧觥保聦嵣弦呀?jīng)終止了。

“在當下的中國社會，同時存在著兩種悖論：一方面，上級政府試圖通過建立基于考核和獎懲的行政壓力保持政令的貫通，而在現(xiàn)實中上級政府又不得不通過行政壓力來確保公共政策的執(zhí)行；同時，下級政府面對上級政府的考核壓力往往具有一定自主性，有選擇性地將治理資源投入到那些有利實現(xiàn)本級政府利益的領域，而相對忽視那些與自我利益關系不大及上級政府不很關注的領域。”[2]壓力型體制及政治錦標賽體制的相互糾葛，構成地方政府選擇性治理的制度基礎，同時也塑造了地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)實政治生態(tài)環(huán)境。

從中部地區(qū)地方政府創(chuàng)新項目的后續(xù)發(fā)展來看，盡管大部分創(chuàng)新項目仍然在持續(xù)探索之中，但地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展面臨結構性的困境：地方政府創(chuàng)新缺乏相應的政治生態(tài)環(huán)境的支撐，地方政府創(chuàng)新的動力主要依托于領導者的個人意愿，而缺乏制度化、彈性化的創(chuàng)新環(huán)境。地方政府創(chuàng)新作為國家治理運作的場域，是制度建構與規(guī)則再生產(chǎn)的過程，而地方政府作為社會系統(tǒng)再生產(chǎn)的行動者，既需要服從于社會結構的制度安排，同時又在這一場域中保持相對自主性。地方政府依托國家政策的試點，在獲取政策及項目推動的合法性以后，往往會以“運動式治理”的面貌呈現(xiàn)。在現(xiàn)行的政治生態(tài)環(huán)境的影響下，地方政府創(chuàng)新的再生產(chǎn)路徑中，創(chuàng)新不再是走“從群眾中來，到群眾中去”群眾路線，而是地方政府基于國家政策的框架，根據(jù)自我考量而建立的制度體系。[3]如何防止地方政府創(chuàng)新與社會需求相脫節(jié)，防止創(chuàng)新項目成為政府形象工程，杜絕地方政府創(chuàng)新“人走政息”的困境或者獲獎即消亡的局面，這些問題都是值得反思的。