第三節 70年城鎮化發展歷程的基本經驗

一 城鎮化和工業化要協調發展，城鎮化滯后或超前都不利于工業化和經濟發展

工業化是城鎮化的發動機，城鎮化又是工業化的促進器。機器大工業引起了大規模的集中生產，而工業的集聚必然導致人口的集中居住，產生大規模的城市；農村落后、農業收入低形成推力，城市先進、工業收入高形成拉力，推動農民向城市流動遷移，實現非農化、城鎮化。正是產業革命加速了城鎮化的進程，使現代城市成為世界的主宰。城市的根本特點是集中，是市場中心、金融中心、信息中心、服務中心、文化教育中心等，具有多種功能，城鎮化正好適應了工業化的要求，能夠產生集聚效益、規模效益和分工協作效益，形成發達的城市文明，為工業化創造重要的有利條件，極大地推動了工業化和整個社會經濟的發展。因此，城鎮化必須與工業化和經濟發展保持適度同步，超前城鎮化和滯后城鎮化都不利于工業化和經濟發展。發達工業化國家基本上比較成功地做到了城鎮化與工業化的同步發展，城鎮化的發展是適度的、成功的。以巴西、阿根廷、墨西哥為代表的拉美國家的城鎮化發展是超前的，城鎮化率大大超過了工業化率和經濟發展水平，結果造成了嚴重的“城市病”，產生了一系列嚴重的社會經濟問題，反過來又阻礙了工業化進程，損害了經濟發展。自1949年以來，由于城鄉二元制度的阻隔、農村人口的過快增長以及第三產業發展滯后等，中國的城鎮化嚴重滯后于工業化和經濟發展水平，呈現第三種城鎮化模式——滯后城鎮化的現象。長期滯后的城鎮化，存在許多弊端[4]，同樣不利于工業化和經濟發展。例如，城鎮化滯后使市場和工業發展受到限制，不利于工業化的推進；不利于數量龐大的農業剩余勞動力向城鎮轉移，妨礙了農業現代化的實現；嚴重制約了第三產業的發展，極不利于產業結構的現代化和就業問題的解決；不利于市場經濟的發展，限制了市場有效配置資源的作用；不利于投資和消費需求的擴大，嚴重制約了中國經濟的進一步增長；阻礙了城市功能發揮和城市文明普及；使城鎮化在實現可持續發展方面的有利因素不能充分發揮，難以實現可持續發展。

二 城鎮化是一個歷史的演進過程，其動力機制在不同的發展時期有著不同的表現形式

城鎮化的動力機制是隨著生產力的發展水平而不斷變化的，不同時代及不同發展階段的地區具有不同的動力結構。改革開放以來，中國的城鎮化動力逐漸開始以多元替代過去單一的或以“二元”為主的城鎮化動力，表現出新的特征。不同的城鎮化進程促使動力機制不同的演進進程，使得城鎮化的動力呈現不同的力度和空間分布，最后導致了不同的城鎮化水平。

改革開放以前，推動我國城鎮化的動力主要來自國家的政策、宏觀經濟布局、大型項目建設等政府行為，即“自上而下”的一元化動力機制。隨著農村家庭聯產承包責任制的實施，鄉鎮企業迅速發展，成為促進我國小城鎮發展的重要力量，形成了“自上而下”與“自下而上”并存的二元化動力機制。同時，由于我國社會處于經濟轉型之中，經濟轉型影響到社會的方方面面，其對城鎮化的影響也不可避免。之后，我國市場機制逐步完善，在城市建設中企業和居民發揮著越來越大的作用，城鎮化的動力機制逐步由二元轉向多元化。特別是我國參與世界經濟的程度日益提高，許多國際因素也將影響著我國的城鎮化的進程，這些因素主要包括：國際貿易的迅速擴大、國際勞動地域分工的加深、跨國公司的擴展、信息技術與產業的發展、金融業務的擴大、外國直接投資的委托加工貿易的增加、信息經濟一體化。[5]就產業動力的順序而言，一般來說，城鎮化的動力來自三個方面：農業發展是城鎮化的初始動力、工業化是城鎮化的根本動力、第三產業是城鎮化的后續動力，也即城鎮化的動力具有階段性規律。[6]

未來我國城鎮化的動力機制仍將是多元化的，但隨著市場功能的日益強化，企業和個人的作用將進一步加強，政府的作用則相對弱化。隨著知識經濟、信息社會的來臨，第三產業對城鎮化的推動作用將日益突出。同時，隨著我國經濟運行質量的提高，其運行模式由粗放轉為集約，特別是進入21世紀以來，經濟全球化、信息化的特征日益顯現，在現代化的生產過程中，新的科技和管理經驗越來越普及，對勞動力素質的要求越來越高。這就要求在城鎮化過程中注重人口素質的提高，不只是人口戶籍的改變，而人口素質的提高關鍵在于教育，教育對我國21世紀城鎮化的動力效應將日益突出。

三 正確處理政府與市場在城鎮化中的作用

幾乎所有研究城鎮化進程中政府行為的學者都認為，在我國的城鎮化過程中，政府起著決定性的作用，我國的城鎮化就是在政府強有力的推動下一步一步向前發展的。陳甬軍等認為，無論是原先限制城市發展，還是現在推動城鎮化進程，中國城鎮化的進程中政府的作用都是重要因素。在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量，政府在城鎮化中的作用只能建立在充分尊重和發揮市場作用的基礎上。[7]周加來、黎永生認為，在目前城鎮化快速發展階段，政府的干預、指導與調控仍是推動我國城鎮化進程的重要手段。[8]張永亮、劉峰認為，在我國的城鎮化過程中，政府起著決定性的作用，我國的城鎮化就是在政府強有力的推動下一步一步向前發展的。[9]而幾乎所有研究城鎮化進程中市場行為的學者都認為，應該把中國經濟增長的重心放在城市市場化的推進上，市場化是城鎮化的第一推動力，這個原則在任何時候都不能動搖。劉福坦認為，在正常的城鎮化進程中，要讓市場去選擇，要充分發揮市場機制的作用。[10]

對于究竟應該怎樣發揮政府和市場在城鎮化中的作用的問題，實際上國內外城鎮化實踐已經給出了答案。中國過去曾經走過由政府包辦、排斥市場作用、忽視民間力量的城鎮化道路，存在嚴重弊端，造成城鎮化滯后；而西方發達國家在實現城鎮化的過程中，主要依靠民間力量，基本上由市場機制推進，也曾經出現過許多嚴重的社會經濟問題；部分發展中國家的完全由市場推動的城鎮化道路，導致過度城鎮化，產生嚴重的“城市病”。

改革開放以后，中國逐漸形成了政府主導、市場推動的城鎮化道路，推動了城鎮化的快速發展。但是，從目前的城鎮化發展情況來看，市場化推動下的城鎮化遇到的最大障礙，不是簡單的城市建設規模的擴展問題，而是城市的市場化發展程度不夠的問題。[11]在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量，政府在城鎮化中的作用只能建立在充分尊重和發揮市場作用的基礎上。因此，今后還需進一步研究和擺正政府和市場的關系，以及各自作用的領域。政府需從市場能發揮好作用的領域中退出，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置的自主權交給企業。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；凡是通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決。政府應當解決和彌補市場失靈問題，在城鎮化進程中提供公共物品，制定市場規則，提高行政效率和服務質量，在城市布局和規劃、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務和宏觀調控能力。

四 改革是城鎮化的推動力，通過改革推進城鎮化進程

如前所述，中國的城鎮化進程經歷了兩個階段，這兩個階段也是城鎮化的兩次改革和探索的階段。在第一階段，面對一窮二白的國內環境和以美國為首的西方陣營的經濟封鎖，中國選擇了以計劃經濟為基礎，以國家為主導，以工業化推進和農業發展為前提，以重點建設為突破口的具有中國特色的城鎮化道路。[12]這是一條不同于舊中國和西方發達國家的以市場為主導、政府無為而治的新型城鎮化道路。這是對中國城鎮化道路的第一次改革和創新。

應該說，這是一條能夠在短期內集中全國資源、調動一切積極因素、獨立自主、自力更生的城鎮化道路。從20世紀50年代中國城鎮化的發展成就來看，這條城鎮化道路是合乎國情和時代特征的。但是，隨著社會需求的增加，經濟總量的擴大，產業結構的分化，這種動力和運行機制單一的城鎮化道路，出現了動力不足、計劃失靈、信息滯后失真、缺乏競爭和效率的嚴重不足，加上政治運動的影響，這種沒有與時俱進、不斷創新的城鎮化道路使中國城鎮化進程遭遇了嚴重的挫折，在長達近20年的時期內徘徊不前，錯失了發展良機。

改革開放后，中國城鎮化進入第二階段。在這一階段，經歷了三次重要的改革歷程，即農村經濟體制改革，城市經濟體制改革和1992年明確提出的堅持和推進市場經濟體制改革。伴隨著每一次改革歷程，中國城鎮化進程都大大向前推進了一步（見表1-3）。例如，1978年的城鎮化率為17.92%，比改革的前一年提高了0.37個百分點，而1966～1978年年均僅提高0.05個百分點，前者是后者的7.4倍。1984年的城鎮化率比1983年提高了1.39個百分點，是1979～1984年年均提高0.85個百分點的1.6倍。而同樣是改革年的1992年，城鎮化率比1991年提高了1.26個百分點，是1985～1992年年均提高0.48個百分點的2.6倍。雖然1984年和1992年城鎮人口統計口徑的改變對該年城鎮化率的提高產生了重要的影響，但這也從另一個側面反映了改革對城鎮化進程和對社會對待城鎮化的態度的重大影響。因此，改革對中國城鎮化的推動作用是相當明顯的。

表1-3 重要改革年份的城鎮化水平的變化情況

綜觀中國改革歷程和城鎮化進程，完全可以得出一條結論：中國的城鎮化進程是和改革歷程密切相關的，改革是中國城鎮化的巨大推動力，城鎮化的每一次提速和快速發展，都離不開改革的推動。通過改革推進城鎮化進程，也是中國城鎮化歷程的成功經驗。

五 城鎮化和農村城鎮化并舉，是中國特色城鎮化的重要內容，也是城鎮化快速發展的重要因素

城鎮化指人口向城市的集中過程，農村城鎮化指農村人口向縣域范圍內城鎮集中的過程。與當時自上而下的產業和人口向城市集中不同，中國農村城鎮化基本上是農村社區、鄉鎮企業、農民家庭或個人等民間力量發動的一種由市場力量誘導的自下而上的誘致性制度變遷模式。農村城鎮化是在城市門檻過高、進城務工受到限制的背景下，由農業剩余的壓力（數量龐大的勞動力剩余及資本和農產品剩余）和農民追求收益最大化的動力綜合作用的結果。在市場機制作用下，農村城鎮化的過程主要由農村經濟利益主體在響應產業非農化獲利機會時自發倡導、組織促成的。因此，農村城鎮化一般都是從鄉村工業（或鄉鎮企業）開始，通過發展鄉村工業，讓農民直接享受到工業、非農化的利益，進而逐步實現城鎮化。在這一過程中，市場化始終是農村城鎮化的內在推動力。在1984年以前，農村城鎮化經歷了多次曲折和反復，發展十分緩慢。1984年，小城鎮發展問題第一次受到中央政策的肯定與支持，其標志是該年1月的《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》和10月的《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，與鄉鎮企業發展相匹配的城鎮化戰略開始浮現。農村城鎮化的發展有過兩個高峰時期：一是從1984～1986年的“撤社建鄉”，修改建制鎮標準時期，3年增加7750個；二是從1992～1994年的鄉鎮“撤、擴、并”時期，3年增加4247個。這6年里建制鎮共增加11997個，平均每年增加1998個，相當于1979～1999年凈增加數的71%。[13]1998年10月，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》進一步明確提出了“小城鎮、大戰略”。2000年6月，“小城鎮、大戰略”被《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》進一步具體化，中國的城鎮化邁入一個新的發展階段。無論是后來頒布實施的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，還是《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，都明確了小城鎮在城鄉統籌發展和城鄉融合發展中的重要地位。

在中國，農村城鎮化不僅是中國城鎮化的重要內容，也是城鎮化快速發展的重要因素。首先，農村城鎮化有利于緩解城鎮化進程中城市的壓力，保證城鎮化平穩發展。城鎮化進程不可避免地導致舊的農業體系的轉變和鄉城社會的變遷，不僅對農民造成了巨大的經濟和心理壓力，而且對城市造成了巨大的就業壓力和社會負擔。通過農村城鎮化的實施，在農村和城市架起了一座橋梁，可以有效地使占中國人口大多數的農業人口在經濟上和心理上做好準備，從而有效地緩解城鎮化進程中社會對抗的激烈程度。而且農村城鎮化可以有效地發揮農村地區的市場中心、貨物中心、信息中心和社會公共服務中心的作用，有效地承擔起城鎮化前現有農村地區可能轉移到城市的社會負擔，從而有利于緩解城市已有的壓力，為城鎮化的進一步發展創造寬松有利的環境。其次，在發展大中小城市的同時發展農村城鎮化，等于拓寬了城鎮化的途徑，保證了整個城鎮化水平的快速提高。

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[1] 高佩義：《中國城市化的特點和趨勢》，《中國農村觀察》1991年第2期。

[2] 三大地區是指東部、中部和西部，其中東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南12個省份，中部地區包括山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9個省份，西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆10個省份。下同。

[3] 汪冬梅：《中國城市化問題研究》，山東農業大學博士學位論文，農業經濟管理專業，2003。

[4] 簡新華主編《發展經濟學研究（第四輯）：中國工業化和城鎮化專題》，經濟科學出版社，2007，第107～108頁。

[5] 顧朝林、張勤、蔡建明等：《經濟全球化與中國城市發展——跨世紀中國城市發展戰略研究》，商務印書館，1999，第35～41頁。

[6] 孫超英：《發展中國家城市化道路及其借鑒》，《四川行政學院學報》2002年第5期。

[7] 陳甬軍等：《政府在城市化進程中的作用分析》，《福建論壇》（經濟社會版）2001年第9期。

[8] 周加來、黎永生：《我國城市化進程中的政策取向》，《中國宏觀經濟》1998年第8期。

[9] 張永亮、劉峰：《論政府在城市化中的職能轉變》，《湖南社會科學》2005年第1期。

[10] 劉福坦：《加速城市化：政府該做些啥》，《今日浙江》2001年第5期。

[11] 張孝德、錢書法：《中國城市化過程中的“政府悖論”》，《國家行政學院學報》2002年第5期。

[12] 王茂林主編《新中國城市經濟50年》，經濟管理出版社，2000，第44～45頁。

[13] 朱守銀：《中國農村城鎮化進程中的改革問題研究》，《經濟研究參考》2001年第6期。