第一章 新農保制度可持續性評估的理論基礎

第一節 養老保險制度可持續發展理論

一 社會保障制度可持續發展理論

（一）社會保障制度可持續發展的內涵

社會保障制度是集人口、經濟與社會于一體的綜合制度，是一個需要長期規劃與發展的制度，并通過自身的改革和創新實現可持續發展。

目前，中國社會保障資源匱乏，還面臨著諸多阻礙因素，如轉制成本高、人口老齡化與高齡化以及社會保障發展層次不平衡等。若不能在社會保障制度發展的過程中，很好地應對這些因素的影響，并保證制度設計的連續性與長期有效性，則會影響制度的可持續發展（林毓銘，2004）。當前階段，中國社會保障制度要實現可持續發展需重點考慮的是因社會保障政策實施帶來的債務風險。社會保障制度的可持續發展應建立在社會保障資源能長期有效供給的基礎上，社會保障制度的實施要能極大地促進社會公平、公正，為社會公民提供基本的生活保障，對其保持長久的制度吸引力，故應重點從社會保障制度的設計、社會功能、經濟功能三個方面來衡量社會保障制度的可持續發展。

（二）社會保障制度的公平性與可持續發展

1.社會保障制度公平性的含義

社會保障從非正式制度到正式制度的安排，其追求的目標也隨著社會的發展進步而不斷發展變化。社會保障制度早期主要是維護統治階級的利益，如今社會保障的目標日益融入了人道主義和社會公平的理念。

社會保障的公平性主要表現在：首先是保障范圍具有公平性，它通常不會限制受保障對象的身份，覆蓋全體國民；其次是保障待遇具有公平性，一般只提供基本的生活保障待遇；最后是保障過程具有公平性，社會保障制度為社會成員消除了很多后顧之憂，維護社會成員參與社會競爭的起點和過程的公平性，同時通過籌集社會保障資金和給付待遇，縮小了社會成員間發展結果的不公平。所以，社會保障制度自然地具有追求社會公平的特征。

2.社會保障制度公平性對可持續發展的影響

社會保障的公平性特征，并非以不講效率為基礎。從宏觀角度來看，社會保障制度是整個社會結構中的一個子系統，其公平性必須以社會產品按生產要素分配為基礎，不是要取代或損害按勞分配的原則，而是要通過再分配的方式促使收入分配更加合理化；從微觀層面上講，社會保障要實現社會公平，其本身也是要講究效率的，只有使社會保障資源的使用效率達到最大化，才能更好地實現社會公平，促進社會進步。

社會保障的公平原則最充分的體現是建立覆蓋全體國民的社會保障制度，使全體國民享受普惠性的社會保障。但是，由于各個社會保障項目都需要以相應的資金支持作為基礎，在物質財富還沒達到一個非常豐富的階段時，公平原則僅可循序漸進地加以推進。在社會保障制度的建設和發展過程中，公平原則一般表現為保障項目建設的日益健全、覆蓋面的不斷擴大、保障水平的不斷提高等一些規律。保障項目的增長能夠促使社會保障體系形成無漏洞的社會安全保護網，覆蓋面擴大最終將使全體國民普遍享受到社會保障。此外，保障水平提高也就意味著國民福利不斷提高，社會公平程度也會進一步提高。

當一個國家僅有少數國民有機會享受到社會保障的時候，社會保障公平性的原則僅在享受者中得到了體現；只有當全體國民都享受到社會保障，并且通過社會保障制度使生活水平和質量都得到提升時，社會保障制度的公平原則才能夠真正完全實現。

（三）社會保障制度的效率與可持續發展

尼古拉斯·巴爾提出：效率是在人們的偏好與當前的技術條件下，充分利用有限的資源。（巴爾，2003：106）一個關鍵性的概念就是資源的稀缺性，如果資源被用于某一目標，那么它們便不能被用于另外的目標，正因為這些資源是有限的，它不能滿足每一個人的需求，所以政府應該尋求方法來盡可能地滿足人們的需求，也就是說盡可能有效地利用有限的資源。

效率與公平有時不可兼得，在追求公平的同時，不可避免地會損失部分效率。一方面，政府選擇公平，也就是選擇了稅收和轉移支付，在稅收和轉移支付過程中的不當行為會損失效率，當稅收過高以至于損害資本和勞動的供給時，配置效率就會受損失；當稅收和轉移支付的制度設計是反再分配（窮人負擔較重的稅負獲得較小的轉移支付而富人的情況相反）時，則既損害公平又損失效率；當轉移支付制度不能激勵人們努力工作時，既損失效率對納稅人也不公平。但是，另一方面，市場失靈導致其結果具有不公平性，社會保障制度正是通過修正市場失靈及其結果，發揮公平與效率的作用。在許多情況下，公平和效率是一致的或者公平可以轉化為效率：當糾正市場分配失靈，向窮人提供受教育的機會、基本的生活條件及基本的健康時，保證機會的公平，既是公平的也是有效率的；糾正保險市場的失靈，提供醫療保險、失業保險等道理也是相通的；當收入和財富差距過大，以至于影響有效需求時，通過稅收和轉移支付提高有效需求，既是公平的也是有效率的；當收入和財富差距拉大，與社會公平偏好發生強烈沖突時，通過稅收與轉移支付縮小貧富差距，也是既有利于公平也有利于效率提高的。

（四）人口老齡化與社會保障制度的可持續發展

人口老齡化指的是由于年輕人口數量的減少和老年人口數量的增加，總人口中老年人口比例相應增長的動態。人口老齡化會對經濟和社會發展產生諸多影響，主要體現在人口老齡化使得撫養比和老年負擔系數上升，增加適齡人口的贍養負擔，整個社會的養老金及社會保障費用支出不斷增加。撫養比是指非勞動年齡人口與勞動年齡人口之比，老年負擔系數是指總人口中老年人口與勞動年齡人口之比。從人口撫養比來看，該比值增加意味著相同數量的勞動人口將要支持更多的老年人，而分攤給各老年人的養老金數額將不斷減少。另外，隨著人口的年齡結構由年輕型轉變為老年型，人們的思想觀念也逐漸趨于保守，在一定程度上使得人口總體的科技創新能力下降。勞動力是一國經濟發展的源泉與動力，人口老齡化將不僅直接降低就業人口比重，降低經濟發展速度，而且將導致一國的技術創造力降低，科技是第一生產力，科技水平的停滯不前將最終影響經濟發展。發達國家人口老齡化事實經驗證明，人口老齡化的確已經給經濟發展帶來了阻礙。而一國的經濟發展水平是社會保障基金重要的來源保障，經濟發展水平降低將導致社會保障基金的供給減少。

現行的社會養老保險制度由城鎮職工基本養老保險、機關事業單位基本養老保險與城鄉居民基本養老保險組成。其中，城鎮職工的基本養老金由統籌賬戶養老金和個人賬戶養老金組成，“統賬結合”模式被認為是現收現付制向完全積累制過渡的一種有效模式。但問題是政府尚未對城鎮職工基本養老保險的歷史債務建立補償機制，目前主要以企業繳納的社會統籌部分來支付“轉制成本”，但因為社會統籌基金同舊制度的隱性債務間存在很大的差額，這勢必造成通過透支在職職工的個人賬戶基金，來支付退休人的養老金，造成個人賬戶“空賬”運行，人口老齡化會擴大社會統籌賬戶的養老金缺口，增加轉制成本，給名義上部分積累實際上現收現付的城鎮職工基本養老保險制度帶來巨大挑戰。機關事業單位養老保險制度從2014年10月1日起開始建立，與企業相比，機關事業單位的老年人口撫養比更高，達到1∶2，同時機關事業單位養老保險在并軌的過程中同樣存在轉制成本，但政府同樣沒有明確轉制成本的化解辦法，而是采取制度內化解的方法，在人口老齡化的背景下會加劇社會統籌基金的收不抵支。城鄉居民基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，個人賬戶養老金實行完全積累制，基礎養老金由財政支付，基礎養老金部分同樣也是一種現收現付制，人口老齡化的加劇將會增加財政補貼的壓力，給制度的可持續發展帶來挑戰。

（五）城鎮化與社會保障制度的可持續發展

城鎮化指的是農村居民向城鎮居民轉變的過程。隨著城鎮化進程的加快，大量農村居民遷移到城市中，傳統的家庭保障、土地保障等功能正逐漸減弱或喪失，同時，這些遷移居民大都面臨著各種風險，如養老、醫療、工傷、失業等。若這些問題得不到很好的解決，不僅影響城鎮化的進程，還會產生社會危機，影響社會安定，故城鎮化對社會保障制度提出了高要求，要求解決好進城務工人員的社會保障問題，促進城鎮化的順利實施。雖然中國社會保障制度自建立以來一直在完善，但仍存在很嚴重的制度割裂現象，具體表現在城鄉分割、區域分割、行業分割等方面。其中城鄉分割是城鎮化進程中社會保障制度面臨的最大問題，中國城鎮社會保障制度建立的時間要遠遠早于農村，并且城鎮社會保障待遇水平也普遍高于農村，這一現狀既不利于城鎮化的推進，也會因為太多的民眾詬病影響到社會保障制度自身的可持續發展。

受城鄉分割、區域分割的影響，當前進城務工人員還遠沒有融入城市社會保障制度中。雖然國家已出臺城鄉養老保險、醫療保險制度的銜接辦法，但是相較于農民工群體極高的流動性，銜接還顯不暢，且農民工參加城鎮社會保障制度的成本高昂，2010年1月《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》實施以前，很多農民工選擇退保或不參加養老保險。與此同時，傳統的家庭保障、土地保障的功能在不斷減弱，農村居民及進城農民工對享受更高層次社會保障的訴求卻不斷增強。被征地農民群體更是在城鎮化進程中喪失了最后的土地保障，在失業失地的現實中成為弱勢群體，當他們遇到年老、疾病等問題陷入困境后，容易自暴自棄，甚至報復社會，若不能很好地解決這部分人群的社會保障問題，將不利于社會的穩定，這就要求中國社會保障制度能妥善地解決城鎮化進程中相關人員的社會保障訴求問題，以保證制度的可持續性。

（六）制度創新與社會保障制度的可持續發展

社會保障制度可持續發展的含義指的是在有限的資源條件下，在充分保證當代人享受應有的福利權益的同時，又不損害后代人的福利權益，從而發揮社會保障制度在社會經濟發展中基本的經濟功能和社會功能。而中國社會保障制度目前還存在很多不足之處，這是限制社會保障制度可持續發展的重要因素。所以，制度創新被認為是中國社會保障制度可持續發展的根本需要和保障。創新是一個民族進步的靈魂，也是一個國家興旺發達的不竭動力。社會保障制度的創新，既需要借鑒國外先進的社會保障理念和制度模式，又需要結合具體的中國國情，以解決社會保障制度在可持續發展過程中面臨的各種問題，從而促進社會經濟的可持續發展。

制度創新需要解決基金短期和長期的平衡問題，這也是社會保障制度可持續發展的核心問題，如果社會保障制度不能持續地使基金的收入與支出及管理成本相平衡，則制度很難長期合理地維持下去。制度創新要求社會保障制度更好地發揮經濟效益和社會效益，起到社會“安全網”和“減震閥”的作用。制度創新還要求社會保障部門在科技迅猛發展的今天不斷運用新技術，提高工作效率和管理水平，促進社會保障制度的可持續發展。

二 新農保制度可持續發展的內涵及特征

（一）新農保制度可持續發展的內涵

借鑒可持續發展相關理論，新型農村養老保險制度具備可持續性意味著它既可以滿足當代農村居民的需求，又不損害后代人的發展。從福利經濟學的角度來看，新農保制度的可持續發展指的是使當代農民的養老福利增多的同時，確保不使后代農民的養老福利有所減少。新農保制度的可持續性是各方面因素長期、動態作用的綜合結果。在人口老齡化、城鎮化等背景下，新農保制度的可持續發展需要在有限的資源供給條件下，較好地應對外部環境風險，為農村居民提供基本的養老保障，維護社會穩定，發揮制度應有的社會經濟效應。

具體來講，新農保制度具備可持續性指的是新農保制度能夠適應經濟社會發展，提供科學有效的農村養老保險服務，同時制度自身的主要參數能夠及時、適當地進行調整，并同其他社會保障制度逐步銜接與融合，最終成為農民能夠長期信任和依賴的養老保險制度。

新農保制度可持續發展的核心是財務的可持續性，所以新農保基金的籌集應該兼顧中央財政、地方財政、農民個人三方的承受能力，新農保制度也應該根據中國實際的社會經濟發展狀況制定出合適的待遇水平，不僅要保證農民的養老保障水平能夠適時提高，同時又不能“寅吃卯糧”，透支養老金未來支付能力。新農保制度的可持續性是受諸多因素影響的，也可以用一套科學合理的指標體系來評估。

（二）新農保制度具備可持續性的特征

1.新農保制度的財務是可持續的

財務的可持續對于整個新農保制度的可持續性而言至關重要，若財務無法在一段時間內保持收支平衡而導致制度無法運行下去，則其他的一切都是空談。新農保制度財務具備可持續性是指新農保在保證農村老年居民基本生活水平的前提下，可以實現基金收支的短期和長期平衡。新農保的基金收入與整個社會對新農保養老資源供給有關，與經濟增長相協調，不超出經濟參與體的承受能力。新農保的支出取決于老年人的數量及合理的養老金水平，合理的新農保待遇水平既要滿足參保農民的養老需求，又要實現資源供給與需求之間的平衡。

當然，基金的短期和長期收支平衡又是由制度設計、基金的籌集、基金的投資管理以及基金的發放這幾個階段決定的。在制度設計階段，需要通過精算技術，在充分考慮物價水平變動、經濟發展水平變動、利率變動、人口變動等因素的影響下，合理地設計個人賬戶養老金計發月數及保障水平，使得新農保制度既能保障老年人的基本生活，又能實現精算平衡。在基金的籌集階段，農民個人的繳費應設置多個檔次，不同檔次的繳費標準應隨著農村居民收入的變化而變化，不同經濟能力的農民可以選擇不同的繳費檔次；對于地方財政和中央財政而言，也需要對新農保的補助數額做長期的財政保障能力預測，要確保地方財政和中央財政有足夠的新農保資金投入能力。在基金的投資管理方面，目前《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發〔2015〕48 號）已經出臺，相應的管理部門應在政策允許范圍內，積極進行養老基金的投資運營，確保基金的不貶值，且不能因管理失誤被侵蝕。在基金的發放階段，經辦管理人員需要定期核對養老金領取者的信息，防止養老金被冒領；同時根據物價上漲和經濟增長情況制定新農保基礎養老基金正常調整機制，確保農村老年居民的基本生活不因物價上漲而降低，同時讓農村老年居民分享到經濟發展成果。

總之，新農保制度的財務可持續受眾多因素影響，并涉及制度的每一個環節。新農保基金收支平衡的可持續需要政策制定者和管理執行者利用精算技術，隨時監控預測財務的平衡趨勢，并隨著形勢的變化適時對新農保制度參數做出調整。

2.新農保制度經辦服務和基金運營管理是可持續的

除財務可持續外，新農保制度的可持續還主要表現在制度的運行上。新農保制度的運行主要包括經辦服務和基金運營管理。

新農保制度經辦服務的可持續，是指新農保的經辦機構能夠持續地依照法律授權籌集養老保險費，管理好養老保險基金，為參保農民提供優質高效的養老保險事務辦理和養老保險服務。這要求新農保經辦機構一方面能做到勤政廉政，另一方面要注意行政效率的提高。“勤政廉政”要求新農保經辦機構工作人員不貪污腐敗、按照法律規定管理好養老保險基金，并保證養老金的按時足額發放。“提高行政效率”要求經辦機構工作人員愛崗敬業，運用現代科學管理手段積極高效地完成工作，減少工作過程中的失誤，杜絕養老金的冒領、錯領狀況，保證參保人員都能享受到優質的養老保險經辦服務。新農保的經辦服務績效越好，農民的參保積極性越高，越有利于制度的可持續性發展。

新農保基金運營管理的可持續意味著一方面要有一個合理的基金統籌層次，合理的統籌層次不僅有利于新農保基金的安全完整，還有利于養老保險關系的轉移續接；另一方面要對基金進行良好的投資運營，良好的投資運營使得基金能保值增值，有利于提高個人賬戶的給付能力，新農保制度的可持續性也就越強。

3.新農保制度的功能是可持續的

新農保制度功能的可持續包括制度的社會功能和經濟功能的可持續。新農保制度只有在確保財務可持續的前提下，方能持續地發揮制度的社會經濟功能。作為一項社會制度，新農保的社會功能是其重要功能之一，主要包括通過收入再分配的方式，縮小收入差距，更好地促進社會公平；通過實現與其他保障制度的銜接更好地促進人口流動，從而更好地應對城鎮化，更好地促進城鄉社會保障的一體化。

新農保制度經濟功能的可持續，是指新農保制度能可持續地發揮保障農民基本生活需要的作用，從而減少農村老年貧困人口；而農民在領取了養老金之后會增加生活消費，從而拉動內需，促進整個社會的經濟發展；政府的財政資金也起到了蓄水池的作用，在經濟過熱的時候，政府可以增加稅收、減少養老金投入，在經濟不景氣時，減少稅收，加大對養老金的投入，刺激內需，拉動經濟。新農保制度只要能保證穩定的養老金水平，發揮其應有的養老功能，則可以持續地實現制度的社會經濟功能。另外，新農保個人賬戶能很好地應對人口老齡化，降低未來農村的養老壓力，個人賬戶的基金若能很好地進行投資運營，還能對經濟發展起到促進作用。

4.新農保制度獲得的社會支持可持續

新農保制度要獲得可持續發展，除了要得到政府的可持續性資金支持外，還需要來自社會的可持續性支持。新農保的可持續發展需要社會對其的認可與支持。新農保的可持續發展要堅持以法為據、以人為本。首先，廣大農民享受養老保障的權利應該受到法律的保護，法律必須保障制度的穩定性、可靠性與可持續性；其次，新農保制度的出發點與歸宿必須是真心實意為農民服務。要求新農保管理工作重視制度宣傳和立法保障，最大范圍、最牢固地保障所有農民的養老權益。此外，社會支持可持續還需加大對新農保制度的宣傳，使農民的“養兒防老”依靠家庭養老的觀念發生改變，依靠社會養老保險養老的意識加強，使新農保制度深入民心，真正成為農民心中可以信賴的制度，這樣農民的參保意愿才會保持長久。

5.制度自身能不斷適應外部環境的變化

新農保制度具備可持續性要求新農保制度設計合理，政策具有延續性，可以長期運行下去，這就要求新農保制度在運行過程中，能及時對一些外部環境的變化做出應對。如隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農村居民移居到城鎮，新農保制度應妥善解決與城鎮職工基本養老保險的銜接及異地轉移問題；又如，被征地農民的數量也越來越多，新農保政策應考慮被征地農民的權益，針對這部分特殊人群，設計不同的繳費及待遇給付辦法；再如，《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發〔2015〕48 號）出臺后，地方要大膽地進行新農保基金的投資運營，以提高基金的收益率。

（三）新農保制度可持續發展的重要意義

1.新農保制度可持續發展可以促進社會公平

在過去很長一段時間內，中國農村社會養老保險制度是缺失的，農村居民未能享受到與城鎮居民同等的養老保障權益。新農保制度的建立使得農村居民也能享受到養老保險權益，這極大地促進了社會公平。但是新農保制度不能重蹈老農保的覆轍，新農保只有實現可持續發展，才能更好地發揮其社會功能，即促進城鄉公平和社會公平。

2.新農保制度可持續發展可以有效地應對農村人口老齡化

在未建立新農保制度之前，農村老年人主要依賴于家庭養老和土地保障，隨著人口老齡化的加劇，農村老年人數量越來越多，而在城鎮化的背景下，大多數農村青年涌入城市，只剩下老年人留在農村，指望家庭養老越來越不現實，而新農保制度的建立有效地解決了農村老年人的養老問題。新農保制度設計主要采取“基礎養老金+個人賬戶”的模式，繳費由個人、村集體和財政三方負擔，當農民達到領取養老金的年齡時，可以每月按時足額領取養老金，這對保障農村老年人的基本生活發揮了重要的作用，而新農保制度的可持續發展可以保證該功能的持續性，從而有效地應對人口老齡化。

3.新農保制度可持續發展有利于加快城鎮化的進程

在城鎮化進程中，大批農村居民長期流連于農村與多個城市之間，一方面，新農保制度的建立讓其沒有養老后顧之憂，可以安心地放下農村的農活從而投身于城市的建設中。另一方面，農民工在地區間流動時，其身份會在農村居民與城鎮居民之間互換，其養老保險關系也需要在農村與城鎮以及多個城市地區之間轉移，這就對新農保制度與其他制度的銜接以及在地區間的轉移接續提出了較高的要求，新農保制度在可持續發展過程中，若能很好地解決新農保制度與其他制度的轉移接續問題，就能很好地促進勞動力的自由流動，從而加速城鎮化的進程。

4.新農保制度可持續發展有利于社會保障城鄉統籌的實現

新農保制度的建立是建立城鄉統一的養老保險制度的重要步驟，目前，國家已經提出將新農保與城居保合并實施，統稱為城鄉居民基本養老保險，不久的將來，城鄉居民基本養老保險還會進一步與城鎮職工基本養老保險合并實施，進一步地縮小城鄉居民與城鎮職工之間的養老金差距，從而實現養老保險制度的城鄉統籌。而養老保險制度的城鄉統籌經驗將會對醫療保險、最低生活保障制度等其他社會保障制度的城鄉統籌提供重要的經驗。