第一章 新農(nóng)保制度可持續(xù)性評估的理論基礎(chǔ)

第一節(jié) 養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展理論

一 社會保障制度可持續(xù)發(fā)展理論

（一）社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

社會保障制度是集人口、經(jīng)濟(jì)與社會于一體的綜合制度，是一個需要長期規(guī)劃與發(fā)展的制度，并通過自身的改革和創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

目前，中國社會保障資源匱乏，還面臨著諸多阻礙因素，如轉(zhuǎn)制成本高、人口老齡化與高齡化以及社會保障發(fā)展層次不平衡等。若不能在社會保障制度發(fā)展的過程中，很好地應(yīng)對這些因素的影響，并保證制度設(shè)計的連續(xù)性與長期有效性，則會影響制度的可持續(xù)發(fā)展（林毓銘，2004）。當(dāng)前階段，中國社會保障制度要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展需重點考慮的是因社會保障政策實施帶來的債務(wù)風(fēng)險。社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)建立在社會保障資源能長期有效供給的基礎(chǔ)上，社會保障制度的實施要能極大地促進(jìn)社會公平、公正，為社會公民提供基本的生活保障，對其保持長久的制度吸引力，故應(yīng)重點從社會保障制度的設(shè)計、社會功能、經(jīng)濟(jì)功能三個方面來衡量社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）社會保障制度的公平性與可持續(xù)發(fā)展

1.社會保障制度公平性的含義

社會保障從非正式制度到正式制度的安排，其追求的目標(biāo)也隨著社會的發(fā)展進(jìn)步而不斷發(fā)展變化。社會保障制度早期主要是維護(hù)統(tǒng)治階級的利益，如今社會保障的目標(biāo)日益融入了人道主義和社會公平的理念。

社會保障的公平性主要表現(xiàn)在：首先是保障范圍具有公平性，它通常不會限制受保障對象的身份，覆蓋全體國民；其次是保障待遇具有公平性，一般只提供基本的生活保障待遇；最后是保障過程具有公平性，社會保障制度為社會成員消除了很多后顧之憂，維護(hù)社會成員參與社會競爭的起點和過程的公平性，同時通過籌集社會保障資金和給付待遇，縮小了社會成員間發(fā)展結(jié)果的不公平。所以，社會保障制度自然地具有追求社會公平的特征。

2.社會保障制度公平性對可持續(xù)發(fā)展的影響

社會保障的公平性特征，并非以不講效率為基礎(chǔ)。從宏觀角度來看，社會保障制度是整個社會結(jié)構(gòu)中的一個子系統(tǒng)，其公平性必須以社會產(chǎn)品按生產(chǎn)要素分配為基礎(chǔ)，不是要取代或損害按勞分配的原則，而是要通過再分配的方式促使收入分配更加合理化；從微觀層面上講，社會保障要實現(xiàn)社會公平，其本身也是要講究效率的，只有使社會保障資源的使用效率達(dá)到最大化，才能更好地實現(xiàn)社會公平，促進(jìn)社會進(jìn)步。

社會保障的公平原則最充分的體現(xiàn)是建立覆蓋全體國民的社會保障制度，使全體國民享受普惠性的社會保障。但是，由于各個社會保障項目都需要以相應(yīng)的資金支持作為基礎(chǔ)，在物質(zhì)財富還沒達(dá)到一個非常豐富的階段時，公平原則僅可循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。在社會保障制度的建設(shè)和發(fā)展過程中，公平原則一般表現(xiàn)為保障項目建設(shè)的日益健全、覆蓋面的不斷擴(kuò)大、保障水平的不斷提高等一些規(guī)律。保障項目的增長能夠促使社會保障體系形成無漏洞的社會安全保護(hù)網(wǎng)，覆蓋面擴(kuò)大最終將使全體國民普遍享受到社會保障。此外，保障水平提高也就意味著國民福利不斷提高，社會公平程度也會進(jìn)一步提高。

當(dāng)一個國家僅有少數(shù)國民有機(jī)會享受到社會保障的時候，社會保障公平性的原則僅在享受者中得到了體現(xiàn)；只有當(dāng)全體國民都享受到社會保障，并且通過社會保障制度使生活水平和質(zhì)量都得到提升時，社會保障制度的公平原則才能夠真正完全實現(xiàn)。

（三）社會保障制度的效率與可持續(xù)發(fā)展

尼古拉斯·巴爾提出：效率是在人們的偏好與當(dāng)前的技術(shù)條件下，充分利用有限的資源。（巴爾，2003：106）一個關(guān)鍵性的概念就是資源的稀缺性，如果資源被用于某一目標(biāo)，那么它們便不能被用于另外的目標(biāo)，正因為這些資源是有限的，它不能滿足每一個人的需求，所以政府應(yīng)該尋求方法來盡可能地滿足人們的需求，也就是說盡可能有效地利用有限的資源。

效率與公平有時不可兼得，在追求公平的同時，不可避免地會損失部分效率。一方面，政府選擇公平，也就是選擇了稅收和轉(zhuǎn)移支付，在稅收和轉(zhuǎn)移支付過程中的不當(dāng)行為會損失效率，當(dāng)稅收過高以至于損害資本和勞動的供給時，配置效率就會受損失；當(dāng)稅收和轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計是反再分配（窮人負(fù)擔(dān)較重的稅負(fù)獲得較小的轉(zhuǎn)移支付而富人的情況相反）時，則既損害公平又損失效率；當(dāng)轉(zhuǎn)移支付制度不能激勵人們努力工作時，既損失效率對納稅人也不公平。但是，另一方面，市場失靈導(dǎo)致其結(jié)果具有不公平性，社會保障制度正是通過修正市場失靈及其結(jié)果，發(fā)揮公平與效率的作用。在許多情況下，公平和效率是一致的或者公平可以轉(zhuǎn)化為效率：當(dāng)糾正市場分配失靈，向窮人提供受教育的機(jī)會、基本的生活條件及基本的健康時，保證機(jī)會的公平，既是公平的也是有效率的；糾正保險市場的失靈，提供醫(yī)療保險、失業(yè)保險等道理也是相通的；當(dāng)收入和財富差距過大，以至于影響有效需求時，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付提高有效需求，既是公平的也是有效率的；當(dāng)收入和財富差距拉大，與社會公平偏好發(fā)生強(qiáng)烈沖突時，通過稅收與轉(zhuǎn)移支付縮小貧富差距，也是既有利于公平也有利于效率提高的。

（四）人口老齡化與社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展

人口老齡化指的是由于年輕人口數(shù)量的減少和老年人口數(shù)量的增加，總?cè)丝谥欣夏耆丝诒壤鄳?yīng)增長的動態(tài)。人口老齡化會對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生諸多影響，主要體現(xiàn)在人口老齡化使得撫養(yǎng)比和老年負(fù)擔(dān)系數(shù)上升，增加適齡人口的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，整個社會的養(yǎng)老金及社會保障費(fèi)用支出不斷增加。撫養(yǎng)比是指非勞動年齡人口與勞動年齡人口之比，老年負(fù)擔(dān)系數(shù)是指總?cè)丝谥欣夏耆丝谂c勞動年齡人口之比。從人口撫養(yǎng)比來看，該比值增加意味著相同數(shù)量的勞動人口將要支持更多的老年人，而分?jǐn)偨o各老年人的養(yǎng)老金數(shù)額將不斷減少。另外，隨著人口的年齡結(jié)構(gòu)由年輕型轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷停藗兊乃枷胗^念也逐漸趨于保守，在一定程度上使得人口總體的科技創(chuàng)新能力下降。勞動力是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉與動力，人口老齡化將不僅直接降低就業(yè)人口比重，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而且將導(dǎo)致一國的技術(shù)創(chuàng)造力降低，科技是第一生產(chǎn)力，科技水平的停滯不前將最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家人口老齡化事實經(jīng)驗證明，人口老齡化的確已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了阻礙。而一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會保障基金重要的來源保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平降低將導(dǎo)致社會保障基金的供給減少。

現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險組成。其中，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式被認(rèn)為是現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制過渡的一種有效模式。但問題是政府尚未對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的歷史債務(wù)建立補(bǔ)償機(jī)制，目前主要以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌部分來支付“轉(zhuǎn)制成本”，但因為社會統(tǒng)籌基金同舊制度的隱性債務(wù)間存在很大的差額，這勢必造成通過透支在職職工的個人賬戶基金，來支付退休人的養(yǎng)老金，造成個人賬戶“空賬”運(yùn)行，人口老齡化會擴(kuò)大社會統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金缺口，增加轉(zhuǎn)制成本，給名義上部分積累實際上現(xiàn)收現(xiàn)付的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度帶來巨大挑戰(zhàn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度從2014年10月1日起開始建立，與企業(yè)相比，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的老年人口撫養(yǎng)比更高，達(dá)到1∶2，同時機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險在并軌的過程中同樣存在轉(zhuǎn)制成本，但政府同樣沒有明確轉(zhuǎn)制成本的化解辦法，而是采取制度內(nèi)化解的方法，在人口老齡化的背景下會加劇社會統(tǒng)籌基金的收不抵支。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，個人賬戶養(yǎng)老金實行完全積累制，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財政支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分同樣也是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制，人口老齡化的加劇將會增加財政補(bǔ)貼的壓力，給制度的可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

（五）城鎮(zhèn)化與社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展

城鎮(zhèn)化指的是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的過程。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村居民遷移到城市中，傳統(tǒng)的家庭保障、土地保障等功能正逐漸減弱或喪失，同時，這些遷移居民大都面臨著各種風(fēng)險，如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等。若這些問題得不到很好的解決，不僅影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，還會產(chǎn)生社會危機(jī)，影響社會安定，故城鎮(zhèn)化對社會保障制度提出了高要求，要求解決好進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的順利實施。雖然中國社會保障制度自建立以來一直在完善，但仍存在很嚴(yán)重的制度割裂現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、行業(yè)分割等方面。其中城鄉(xiāng)分割是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會保障制度面臨的最大問題，中國城鎮(zhèn)社會保障制度建立的時間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于農(nóng)村，并且城鎮(zhèn)社會保障待遇水平也普遍高于農(nóng)村，這一現(xiàn)狀既不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，也會因為太多的民眾詬病影響到社會保障制度自身的可持續(xù)發(fā)展。

受城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的影響，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工人員還遠(yuǎn)沒有融入城市社會保障制度中。雖然國家已出臺城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度的銜接辦法，但是相較于農(nóng)民工群體極高的流動性，銜接還顯不暢，且農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保障制度的成本高昂，2010年1月《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實施以前，很多農(nóng)民工選擇退保或不參加養(yǎng)老保險。與此同時，傳統(tǒng)的家庭保障、土地保障的功能在不斷減弱，農(nóng)村居民及進(jìn)城農(nóng)民工對享受更高層次社會保障的訴求卻不斷增強(qiáng)。被征地農(nóng)民群體更是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中喪失了最后的土地保障，在失業(yè)失地的現(xiàn)實中成為弱勢群體，當(dāng)他們遇到年老、疾病等問題陷入困境后，容易自暴自棄，甚至報復(fù)社會，若不能很好地解決這部分人群的社會保障問題，將不利于社會的穩(wěn)定，這就要求中國社會保障制度能妥善地解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相關(guān)人員的社會保障訴求問題，以保證制度的可持續(xù)性。

（六）制度創(chuàng)新與社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展

社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的含義指的是在有限的資源條件下，在充分保證當(dāng)代人享受應(yīng)有的福利權(quán)益的同時，又不損害后代人的福利權(quán)益，從而發(fā)揮社會保障制度在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中基本的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能。而中國社會保障制度目前還存在很多不足之處，這是限制社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要因素。所以，制度創(chuàng)新被認(rèn)為是中國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的根本需要和保障。創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，也是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力。社會保障制度的創(chuàng)新，既需要借鑒國外先進(jìn)的社會保障理念和制度模式，又需要結(jié)合具體的中國國情，以解決社會保障制度在可持續(xù)發(fā)展過程中面臨的各種問題，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

制度創(chuàng)新需要解決基金短期和長期的平衡問題，這也是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的核心問題，如果社會保障制度不能持續(xù)地使基金的收入與支出及管理成本相平衡，則制度很難長期合理地維持下去。制度創(chuàng)新要求社會保障制度更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，起到社會“安全網(wǎng)”和“減震閥”的作用。制度創(chuàng)新還要求社會保障部門在科技迅猛發(fā)展的今天不斷運(yùn)用新技術(shù)，提高工作效率和管理水平，促進(jìn)社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

二 新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵及特征

（一）新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

借鑒可持續(xù)發(fā)展相關(guān)理論，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具備可持續(xù)性意味著它既可以滿足當(dāng)代農(nóng)村居民的需求，又不損害后代人的發(fā)展。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展指的是使當(dāng)代農(nóng)民的養(yǎng)老福利增多的同時，確保不使后代農(nóng)民的養(yǎng)老福利有所減少。新農(nóng)保制度的可持續(xù)性是各方面因素長期、動態(tài)作用的綜合結(jié)果。在人口老齡化、城鎮(zhèn)化等背景下，新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展需要在有限的資源供給條件下，較好地應(yīng)對外部環(huán)境風(fēng)險，為農(nóng)村居民提供基本的養(yǎng)老保障，維護(hù)社會穩(wěn)定，發(fā)揮制度應(yīng)有的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

具體來講，新農(nóng)保制度具備可持續(xù)性指的是新農(nóng)保制度能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提供科學(xué)有效的農(nóng)村養(yǎng)老保險服務(wù)，同時制度自身的主要參數(shù)能夠及時、適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)整，并同其他社會保障制度逐步銜接與融合，最終成為農(nóng)民能夠長期信任和依賴的養(yǎng)老保險制度。

新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的核心是財務(wù)的可持續(xù)性，所以新農(nóng)保基金的籌集應(yīng)該兼顧中央財政、地方財政、農(nóng)民個人三方的承受能力，新農(nóng)保制度也應(yīng)該根據(jù)中國實際的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定出合適的待遇水平，不僅要保證農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平能夠適時提高，同時又不能“寅吃卯糧”，透支養(yǎng)老金未來支付能力。新農(nóng)保制度的可持續(xù)性是受諸多因素影響的，也可以用一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系來評估。

（二）新農(nóng)保制度具備可持續(xù)性的特征

1.新農(nóng)保制度的財務(wù)是可持續(xù)的

財務(wù)的可持續(xù)對于整個新農(nóng)保制度的可持續(xù)性而言至關(guān)重要，若財務(wù)無法在一段時間內(nèi)保持收支平衡而導(dǎo)致制度無法運(yùn)行下去，則其他的一切都是空談。新農(nóng)保制度財務(wù)具備可持續(xù)性是指新農(nóng)保在保證農(nóng)村老年居民基本生活水平的前提下，可以實現(xiàn)基金收支的短期和長期平衡。新農(nóng)保的基金收入與整個社會對新農(nóng)保養(yǎng)老資源供給有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)，不超出經(jīng)濟(jì)參與體的承受能力。新農(nóng)保的支出取決于老年人的數(shù)量及合理的養(yǎng)老金水平，合理的新農(nóng)保待遇水平既要滿足參保農(nóng)民的養(yǎng)老需求，又要實現(xiàn)資源供給與需求之間的平衡。

當(dāng)然，基金的短期和長期收支平衡又是由制度設(shè)計、基金的籌集、基金的投資管理以及基金的發(fā)放這幾個階段決定的。在制度設(shè)計階段，需要通過精算技術(shù)，在充分考慮物價水平變動、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變動、利率變動、人口變動等因素的影響下，合理地設(shè)計個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)及保障水平，使得新農(nóng)保制度既能保障老年人的基本生活，又能實現(xiàn)精算平衡。在基金的籌集階段，農(nóng)民個人的繳費(fèi)應(yīng)設(shè)置多個檔次，不同檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著農(nóng)村居民收入的變化而變化，不同經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民可以選擇不同的繳費(fèi)檔次；對于地方財政和中央財政而言，也需要對新農(nóng)保的補(bǔ)助數(shù)額做長期的財政保障能力預(yù)測，要確保地方財政和中央財政有足夠的新農(nóng)保資金投入能力。在基金的投資管理方面，目前《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（國發(fā)〔2015〕48 號）已經(jīng)出臺，相應(yīng)的管理部門應(yīng)在政策允許范圍內(nèi)，積極進(jìn)行養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營，確保基金的不貶值，且不能因管理失誤被侵蝕。在基金的發(fā)放階段，經(jīng)辦管理人員需要定期核對養(yǎng)老金領(lǐng)取者的信息，防止養(yǎng)老金被冒領(lǐng)；同時根據(jù)物價上漲和經(jīng)濟(jì)增長情況制定新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老基金正常調(diào)整機(jī)制，確保農(nóng)村老年居民的基本生活不因物價上漲而降低，同時讓農(nóng)村老年居民分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

總之，新農(nóng)保制度的財務(wù)可持續(xù)受眾多因素影響，并涉及制度的每一個環(huán)節(jié)。新農(nóng)保基金收支平衡的可持續(xù)需要政策制定者和管理執(zhí)行者利用精算技術(shù)，隨時監(jiān)控預(yù)測財務(wù)的平衡趨勢，并隨著形勢的變化適時對新農(nóng)保制度參數(shù)做出調(diào)整。

2.新農(nóng)保制度經(jīng)辦服務(wù)和基金運(yùn)營管理是可持續(xù)的

除財務(wù)可持續(xù)外，新農(nóng)保制度的可持續(xù)還主要表現(xiàn)在制度的運(yùn)行上。新農(nóng)保制度的運(yùn)行主要包括經(jīng)辦服務(wù)和基金運(yùn)營管理。

新農(nóng)保制度經(jīng)辦服務(wù)的可持續(xù)，是指新農(nóng)保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)地依照法律授權(quán)籌集養(yǎng)老保險費(fèi)，管理好養(yǎng)老保險基金，為參保農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老保險事務(wù)辦理和養(yǎng)老保險服務(wù)。這要求新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一方面能做到勤政廉政，另一方面要注意行政效率的提高。“勤政廉政”要求新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員不貪污腐敗、按照法律規(guī)定管理好養(yǎng)老保險基金，并保證養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。“提高行政效率”要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員愛崗敬業(yè)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)管理手段積極高效地完成工作，減少工作過程中的失誤，杜絕養(yǎng)老金的冒領(lǐng)、錯領(lǐng)狀況，保證參保人員都能享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)。新農(nóng)保的經(jīng)辦服務(wù)績效越好，農(nóng)民的參保積極性越高，越有利于制度的可持續(xù)性發(fā)展。

新農(nóng)保基金運(yùn)營管理的可持續(xù)意味著一方面要有一個合理的基金統(tǒng)籌層次，合理的統(tǒng)籌層次不僅有利于新農(nóng)保基金的安全完整，還有利于養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移續(xù)接；另一方面要對基金進(jìn)行良好的投資運(yùn)營，良好的投資運(yùn)營使得基金能保值增值，有利于提高個人賬戶的給付能力，新農(nóng)保制度的可持續(xù)性也就越強(qiáng)。

3.新農(nóng)保制度的功能是可持續(xù)的

新農(nóng)保制度功能的可持續(xù)包括制度的社會功能和經(jīng)濟(jì)功能的可持續(xù)。新農(nóng)保制度只有在確保財務(wù)可持續(xù)的前提下，方能持續(xù)地發(fā)揮制度的社會經(jīng)濟(jì)功能。作為一項社會制度，新農(nóng)保的社會功能是其重要功能之一，主要包括通過收入再分配的方式，縮小收入差距，更好地促進(jìn)社會公平；通過實現(xiàn)與其他保障制度的銜接更好地促進(jìn)人口流動，從而更好地應(yīng)對城鎮(zhèn)化，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化。

新農(nóng)保制度經(jīng)濟(jì)功能的可持續(xù)，是指新農(nóng)保制度能可持續(xù)地發(fā)揮保障農(nóng)民基本生活需要的作用，從而減少農(nóng)村老年貧困人口；而農(nóng)民在領(lǐng)取了養(yǎng)老金之后會增加生活消費(fèi)，從而拉動內(nèi)需，促進(jìn)整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政府的財政資金也起到了蓄水池的作用，在經(jīng)濟(jì)過熱的時候，政府可以增加稅收、減少養(yǎng)老金投入，在經(jīng)濟(jì)不景氣時，減少稅收，加大對養(yǎng)老金的投入，刺激內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)。新農(nóng)保制度只要能保證穩(wěn)定的養(yǎng)老金水平，發(fā)揮其應(yīng)有的養(yǎng)老功能，則可以持續(xù)地實現(xiàn)制度的社會經(jīng)濟(jì)功能。另外，新農(nóng)保個人賬戶能很好地應(yīng)對人口老齡化，降低未來農(nóng)村的養(yǎng)老壓力，個人賬戶的基金若能很好地進(jìn)行投資運(yùn)營，還能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。

4.新農(nóng)保制度獲得的社會支持可持續(xù)

新農(nóng)保制度要獲得可持續(xù)發(fā)展，除了要得到政府的可持續(xù)性資金支持外，還需要來自社會的可持續(xù)性支持。新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展需要社會對其的認(rèn)可與支持。新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展要堅持以法為據(jù)、以人為本。首先，廣大農(nóng)民享受養(yǎng)老保障的權(quán)利應(yīng)該受到法律的保護(hù)，法律必須保障制度的穩(wěn)定性、可靠性與可持續(xù)性；其次，新農(nóng)保制度的出發(fā)點與歸宿必須是真心實意為農(nóng)民服務(wù)。要求新農(nóng)保管理工作重視制度宣傳和立法保障，最大范圍、最牢固地保障所有農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益。此外，社會支持可持續(xù)還需加大對新農(nóng)保制度的宣傳，使農(nóng)民的“養(yǎng)兒防老”依靠家庭養(yǎng)老的觀念發(fā)生改變，依靠社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老的意識加強(qiáng)，使新農(nóng)保制度深入民心，真正成為農(nóng)民心中可以信賴的制度，這樣農(nóng)民的參保意愿才會保持長久。

5.制度自身能不斷適應(yīng)外部環(huán)境的變化

新農(nóng)保制度具備可持續(xù)性要求新農(nóng)保制度設(shè)計合理，政策具有延續(xù)性，可以長期運(yùn)行下去，這就要求新農(nóng)保制度在運(yùn)行過程中，能及時對一些外部環(huán)境的變化做出應(yīng)對。如隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村居民移居到城鎮(zhèn)，新農(nóng)保制度應(yīng)妥善解決與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的銜接及異地轉(zhuǎn)移問題；又如，被征地農(nóng)民的數(shù)量也越來越多，新農(nóng)保政策應(yīng)考慮被征地農(nóng)民的權(quán)益，針對這部分特殊人群，設(shè)計不同的繳費(fèi)及待遇給付辦法；再如，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（國發(fā)〔2015〕48 號）出臺后，地方要大膽地進(jìn)行新農(nóng)保基金的投資運(yùn)營，以提高基金的收益率。

（三）新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的重要意義

1.新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展可以促進(jìn)社會公平

在過去很長一段時間內(nèi)，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是缺失的，農(nóng)村居民未能享受到與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老保障權(quán)益。新農(nóng)保制度的建立使得農(nóng)村居民也能享受到養(yǎng)老保險權(quán)益，這極大地促進(jìn)了社會公平。但是新農(nóng)保制度不能重蹈老農(nóng)保的覆轍，新農(nóng)保只有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才能更好地發(fā)揮其社會功能，即促進(jìn)城鄉(xiāng)公平和社會公平。

2.新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展可以有效地應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化

在未建立新農(nóng)保制度之前，農(nóng)村老年人主要依賴于家庭養(yǎng)老和土地保障，隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村老年人數(shù)量越來越多，而在城鎮(zhèn)化的背景下，大多數(shù)農(nóng)村青年涌入城市，只剩下老年人留在農(nóng)村，指望家庭養(yǎng)老越來越不現(xiàn)實，而新農(nóng)保制度的建立有效地解決了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題。新農(nóng)保制度設(shè)計主要采取“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”的模式，繳費(fèi)由個人、村集體和財政三方負(fù)擔(dān)，當(dāng)農(nóng)民達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時，可以每月按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，這對保障農(nóng)村老年人的基本生活發(fā)揮了重要的作用，而新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展可以保證該功能的持續(xù)性，從而有效地應(yīng)對人口老齡化。

3.新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展有利于加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大批農(nóng)村居民長期流連于農(nóng)村與多個城市之間，一方面，新農(nóng)保制度的建立讓其沒有養(yǎng)老后顧之憂，可以安心地放下農(nóng)村的農(nóng)活從而投身于城市的建設(shè)中。另一方面，農(nóng)民工在地區(qū)間流動時，其身份會在農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間互換，其養(yǎng)老保險關(guān)系也需要在農(nóng)村與城鎮(zhèn)以及多個城市地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，這就對新農(nóng)保制度與其他制度的銜接以及在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了較高的要求，新農(nóng)保制度在可持續(xù)發(fā)展過程中，若能很好地解決新農(nóng)保制度與其他制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，就能很好地促進(jìn)勞動力的自由流動，從而加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

4.新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展有利于社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)

新農(nóng)保制度的建立是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的重要步驟，目前，國家已經(jīng)提出將新農(nóng)保與城居保合并實施，統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，不久的將來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險還會進(jìn)一步與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險合并實施，進(jìn)一步地縮小城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工之間的養(yǎng)老金差距，從而實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。而養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗將會對醫(yī)療保險、最低生活保障制度等其他社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供重要的經(jīng)驗。