第二節 政策評估理論

論及政策評估，必然涉及這樣幾個基礎性問題，即什么是政策評估，政策評估是否能解決政策分析所面臨的問題，政策評估的效果怎么樣，政策評估的有效性條件是什么，等等。本節將主要討論這些基本問題。

一 政策評估的定義

政策評估是公共政策系統的重要環節。公共政策被當代政策科學定義為包括政策制定、執行、評估和調整在內的系統。公共政策重視研究含有政策評估在內的政策科學所有環節。雖然有些學者使用“政策評價”一詞而非“政策評估”，但是根據字典中評價和評估的概念，“評價：（1）議論價格；還價。如市物不評價，市人知而不欺。（2）衡量評定人或事物的價值，也指評定的價值。如正確評價人物的歷史功過；眾人給予他很高的評價。評估：評價和估量。估量：估計，即根據一些情況，對事物的數量、性質、變化等做出大概的推斷”，評價和評估都是結論性的判斷，但評估還包含如何做出判斷的過程。因此，本研究使用“政策評估”一詞。

對于政策評估的含義，不同的學者看法不同，主要有四種觀點：（1）政策評估主要是評估政策效果；（2）政策評估主要是評估政策方案；（3）政策評估是評估政策的全過程，包括評估政策方案及其結果；（4）政策評估是找到錯誤、修正錯誤。盡管這些定義各有千秋，但從本質上講，公共政策評估是通過一系列科學的評估活動來衡量政策的價值，決定政策的延續、革新或終結，并從對政策過程各階段進行的評估中總結經驗，為以后的政策實踐提供借鑒。

二 政策評估的作用

政策評估是政策運行鏈條中十分重要的一環，贠杰（2003）認為其作用主要有以下方面。（1）是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑。實施了一項政策之后，如果沒有人繼續進行有關的評估與反饋工作，那它的效果怎么樣我們就無從知曉。因此，我們可以通過政策評估了解其運行是否實現了預期目標，出現了哪些非預期效果。（2）是決定政策去向的重要依據。政策去向主要有三種情況。一是政策繼續，即通過科學的評估活動，發現該政策指向的問題沒有得到有效解決，而政策實施的環境也沒有發生明顯變化。面對這種情況，既有政策能夠繼續指導解決這個問題。二是政策調整，或稱政策創新。若一項政策在實施過程中，出現了新情況、新變化，原有政策已經明顯不能適應新的政策形勢，那么就必須根據新變化進行調整或革新，確保實現政策目標。三是政策終結。政策終結有兩種情況：一種情況是政策目標已經實現，無繼續存在的意義，政策自然終結；另一種情況是政策環境或問題本身發生了巨變，原政策已應對無力，甚至可能使問題惡化，并且即便調整也無法應對，這就需要出臺新政策。為了避免因為終結舊政策而帶來的混亂，終結舊政策最好能與新政策同時出臺。因此，不管是政策的延續、調整還是終結，都以系統、科學、全面的政策評估為基礎。（3）是合理配置資源的有效手段。通常情況下，政府需要同時執行多種政策，比如經濟、政治、教育、環境政策等。所以，每項政策究竟應當投放多少資源，即政策資源如何實現合理配置？這就需要通過政策評估來衡量每項政策的價值，使整體資源配置效果達到最佳。（4）是公共決策科學化、民主化的必由之路。政府通過政策來調整、組織社會生產和生活已經成為國家管理活動中重要的一環。隨著時代的發展，各種新情況與新變化層出不窮，單純依靠原有的經驗已無法解決愈加復雜的決策問題，經驗決策應向科學決策轉變，政策評估正是推進這一轉變的有效舉措。

三 政策評估的局限性和影響因素

贠杰（2003）曾對中國政策評估存在的缺陷與不足進行了歸納，本研究認為對新農保制度的可持續性進行評估也同樣存在類似的局限性，并會影響最終的政策評估效力。

（一）評估體制與機制的限制

從中國政策實踐的歷程來看，政策評估的制度和機制的不完善已經成為制約政府公共政策質量與水平繼續提高的關鍵因素。如今，科學規范的政策評估體制還沒有完全建立，現存的政策評估往往根據政府部門、行政首腦和行政層級的不同而千差萬別。一般而言，中央政府對政策評估比地方政府更為重視，專業化行政首長比非專業化行政首長更為重視。而某些部門或地方政府，從未設置過政策評估組織，更不用說系統的評估公共政策。這些都是導致一些公共政策質量和水平低下的重要原因，從根本上說，還是由于一些決策者不重視政策評估。此外，因制度不完善導致無法保障評估的經費及人員，評估機制也無從建立，從而使很多必要的評估工作難以開展，影響了政策評估效力的發揮。

（二）價值觀分歧的局限

教育背景、文化傳統、意識形態、利益以及立場等因素的不同決定了價值觀的不同，這使得不同的組織、不同的群體、不同的個體間一定存在一些價值觀上的差異甚至沖突。另外，由于科技發展水平的限制，人類對客觀世界認識的廣度與深度也都受到了不同程度的限制，所以人們對于事物的理解存在差異，并由此造成了世界觀與價值觀的差異，這也是很自然、很正常的事情。同理，在對政策進行評估時，人們在評判標準、認識角度等方面出現不同的現象也就容易理解了。但是，一致性是確定政策評估的目的以及標準的基本要求。若不存在一致性，那政策評估就失去了本身存在的價值與意義。因此，對一致性產生決定性影響的價值觀的相對統一，一直是影響政策評估效果的關鍵因素，有時候甚至是決定性因素。在政策實踐中，因為價值觀的不同常導致在許多情況下無法達成一致的政策評估結果，這往往導致政策評估的效力受到質疑。事實上，因價值觀因素所引起的政策評估的分歧一般是最難消除的。

（三）政策不確定性的局限

政策評估的不確定性可以體現在許多方面。第一，可體現為政策目標的不確定。因為許多政策目標不能被量化或者具有多重目標，而且有些目標間還可能有沖突，有些政策目標在政策的實施過程中還可能會發生變更或修正；有時，政策制定者與執行者還會有意用含糊的不確定的方式來表達及說明政策目標，增加了政策執行的靈活性。這些情況都給衡量和評估政策目標帶來較大的困難。第二，體現為政策的因果關系不確定。因果關系是公共政策實施過程中的一種基本關系形態，同時也是政策評估的主要對象和內容。不過在政策實施的過程中，人們可能無法直接確定政策的原因和結果間的相關性程度。而且，在所有的因素中，到底是哪個因素發揮了主導性作用，而哪些因素只發揮了一般性的作用，以及各種作用的程度究竟如何，這些都是政策評估面對的困難。第三，這種不確定性也體現在政策效果的多樣性與廣泛性方面。一般來說，政策效果既有長期效果，也有短期效果；既有預期效果，也有非預期效果；既有主要效果，也有次要效果；既有明示效果，也有潛存效果；等等。由于政策效果存在這些多樣性，加之公共政策本身所具有的影響范圍的廣泛性特點，一般性的政策評估無法全面、準確地完成分析任務，也限制了政策評估的效力水平。

（四）方法和技術的局限

方法和技術的局限，包括學科自身方法、技術的局限以及專業人員方法、技術的局限兩方面。就學科而言，現行的方法和技術并不能解決政策評價面臨的所有問題，特別是那些需要量化分析解決的問題更是如此。一方面，本學科的方法、技術需要政策分析人員不斷地總結、提煉，而這往往需要一個較長的過程；另一方面，政策評估方法、技術會受到現有的科學技術總體發展水平的制約，在短期內難以有重大突破。這兩方面決定了政策評估方法、技術的進步和完善是一個長期的過程，因此，政策評估在特定時期內必然存在一定的局限性。另外，即使現有的方法和技術，也會因評估人員掌握程度和運用水平的不同，而難以充分發揮作用。所以，方法和技術的局限性也被看作現階段政策評估面臨的重要問題。

四 政策評估有效性的條件分析

（一）評估對象的相對穩定和成熟

對于任何評估來說，評估對象直接影響評估活動能否正常進行以及評估結果是否有效。并非所有的政策都能成為評估的對象。如果評估對象經常變化，具有很大的不確定性，那么短期內對其的評估是沒有意義的，因為可能評估還趕不上政策的變化快。另外，如果政策很不穩定、經常變化，那么政策效果在短時期內也很難體現出來，對其的相關統計也將是缺乏的，這樣不利于對該項政策進行評估，因為無法搜集到政策效果因素的相關統計數據。

（二）要有獨立、專業的政策評估組織

若要使政策評估有效，確保政策評估的結論客觀、公正，還必須有相對獨立的政策評估組織，這也是政策評估體系走向成熟的標志之一。在政策評估開展相對較好的西方國家，都有比較完善的評估組織體系。雖然各個國家特點不同，如英國、加拿大、日本比較重視政府組織內部的評估組織建設，美國的非政府獨立政策評估機構則很發達，韓國注重于兩方面的結合。這些國家都有一些共同的特點，即評估組織體系完善、工作的相對獨立性強，并且還存在大批以此作為職業的專業的政策評估人員。

（三）選取科學合理的評估方法

首先根據評估的目的制定科學合理的評估標準，在確定了評估標準之后，選取合適的評估方法就成為核心問題。常用的有主成分分析法、層次分析法、數據包絡分析法、對比分析法、統計抽樣分析法、成本效益分析法、定性分析法，還有問卷調查、電話采訪、同行評估、當面訪談以及案例研究等。每種分析方法都有各自的優缺點，每種不同方法之間也存在互補性，所以，在不同的場合需要使用不同的評估方法，若僅選取一種方法進行評估，得出的結論可能不準確。評估者在實踐中應根據具體情況選取某種主要的分析方法，并結合其他方法的分析結果得到最后的結論。

（四）建立政策信息系統

如果缺乏充分的、高質量的信息，便無法進行科學的評估與決策。因為政策資源的豐富性、政策的重疊性與政策影響的廣泛性，全面搜集政策的相關信息可能是一件復雜且困難的事情。所以，應該重視建設政策信息系統，更加注重對政策信息的收集、加工、交流與使用，以便于完善和改進評估系統，使評估活動能夠更加科學有效。建立政策信息系統的關鍵任務是要系統地收集有關政策問題、政策投入產出以及外部環境的變化等方面的信息。政策信息系統具體包括以下幾個方面：政策問題與目標、某項政策的資源投入及其分配情況、政策的執行情況、政策實施所造成的社會與經濟變化、政策實施對目標群體產生的影響、社會公眾對政策的反應等。信息系統中的資料要求客觀且全面。此外，還要在信息系統的現代化建設方面做出努力，利用電子計算機與現代通信技術，使政策信息的傳播網絡化。

（五）須具備一些宏觀的社會條件

首先，政府部門要認識到政策評估的重要性，重視政策評估。如上文所述，政策評估的意義重大，政府在思想上重視并采取相應的行動，可以幫助政府部門了解政策的優缺點與成效，監督政策的執行，進一步補充和完善政策。其次，明確政策評估的目的，認識到政策評估是要找到問題并解決問題，以提高政府決策的質量。最后，加強政策評估的制度化建設。建立政策評估的制度法規，以提高其規范性。要使政策評估程序化，各項政策在運行過程中都要進行不同程度的評估；建立起政策評估基金，以更好地保障政策評估工作的開展；及時反饋評估信息、消化與吸收評估結論，使得政策評估能夠真正促進決策科學化與合理化。