三 研究對(duì)象和基本概念

本書(shū)的選題是“西部地區(qū)縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化——以H縣為例”，旨在既關(guān)注中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的國(guó)家治理實(shí)踐，又著力于西部地區(qū)個(gè)案縣政府治理能力提升（或推進(jìn)其治理能力現(xiàn)代化）的內(nèi)在邏輯探索。

（一）研究對(duì)象

本書(shū)的研究對(duì)象為西部地區(qū)的一個(gè)貧困縣的縣級(jí)政府，基于學(xué)術(shù)研究的規(guī)范性，將其命名為H縣。H縣隸屬于西部地區(qū)S省Y市，位于S省中部，Y市南端，總面積為6439平方公里，轄4鄉(xiāng)、24鎮(zhèn)，總?cè)丝跒?7.61萬(wàn)人（2018年初），境內(nèi)有漢族、回族、撒拉族、東鄉(xiāng)族等7個(gè)民族。H縣是一個(gè)比較典型的“國(guó)扶貧困縣”，干旱缺水和貧困是H縣的兩個(gè)基本情況。改革開(kāi)放以來(lái)，H縣在貧困治理方面取得了一定的成績(jī)，其教育扶貧和勞務(wù)輸出在西部地區(qū)具有一定的影響力和代表性，但仍然存在水的制約因素大、貧困面大且程度深、現(xiàn)代化進(jìn)程慢等問(wèn)題。因此，選擇H縣作為本書(shū)的研究對(duì)象，對(duì)于研究西部地區(qū)治理而言具有較好的代表性。

在政府治理方面，H縣是國(guó)家、相關(guān)部委和S省很多改革工作的試點(diǎn)縣，如第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)、國(guó)家科技富民強(qiáng)縣專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃試點(diǎn)縣、國(guó)家坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)縣、國(guó)務(wù)院扶貧辦“雨露計(jì)劃”改革試點(diǎn)縣、中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣、衛(wèi)生部—聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)綜合試點(diǎn)縣和財(cái)政省直管縣、S省首批退耕還林示范縣、新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣等。因此，選擇H縣政府，可以更好地觀測(cè)其在各項(xiàng)試點(diǎn)工作中的治理能力。另外，近年來(lái)筆者集中于對(duì)H縣政府治理能力的觀察和研究，掌握了比較多的關(guān)于H縣政府治理方面的資料，為研究其現(xiàn)代化進(jìn)程做了較好的前期準(zhǔn)備。

（二）基本概念

根據(jù)學(xué)術(shù)研究的規(guī)范性要求，結(jié)合研究選題和研究對(duì)象，本書(shū)使用的基本概念是西部地區(qū)、縣級(jí)政府、縣級(jí)政府治理能力等。

1.西部地區(qū)

西部地區(qū)首先是一個(gè)行政區(qū)劃概念。根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家行政區(qū)劃，中國(guó)西部地區(qū)是在中華人民共和國(guó)版圖上的一個(gè)行政區(qū)劃集合（又可以劃分為西北地區(qū)和西南地區(qū)等構(gòu)件），其土地面積為681萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總面積的71%；人口約為3.5億人（2017年），占全國(guó)總?cè)丝诘?8%；包括12個(gè)省級(jí)行政建制，130個(gè)市級(jí)行政建制，1085個(gè)縣級(jí)行政建制，15848個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政建制（見(jiàn)表0-4）。西部地區(qū)還是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念，就現(xiàn)階段而言，西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上大體處于欠發(fā)達(dá)水平，總體上和中國(guó)東部、中部和東北地區(qū)有一定差距，但又與其他幾個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性很強(qiáng)，進(jìn)而構(gòu)成了統(tǒng)一的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體。從國(guó)家治理角度看，西部地區(qū)是“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議實(shí)施的特殊區(qū)域，是國(guó)家治理的重點(diǎn)區(qū)域之一。和其他區(qū)域相比，西部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)都很明顯：一是地域遼闊但地形、氣候條件差異大，二是接壤國(guó)家多、大陸邊境線和海岸線長(zhǎng)且治理難度大，三是人口密度小但少數(shù)民族人口、貧困人口最集中，四是自然資源豐富但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，五是傳統(tǒng)文化深厚但現(xiàn)代性有待提升。

表0-4 西部地區(qū)各級(jí)行政區(qū)劃數(shù)統(tǒng)計(jì)

2.縣級(jí)政府

本書(shū)所講的縣級(jí)政府，指中國(guó)現(xiàn)階段的縣級(jí)政府。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，廣義縣級(jí)政府可理解為包括縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)市、市轄區(qū)）的黨委、人大、司法、政府、政協(xié)、監(jiān)委等在內(nèi)的縣域國(guó)家機(jī)關(guān)體系。狹義縣級(jí)政府是行政級(jí)別上相當(dāng)于縣一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，主要包括縣、自治縣（旗）、不設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)市、市轄區(qū)的人民政府（本書(shū)用狹義概念）。最狹義的縣級(jí)政府是由縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)（市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)）和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等組成的行政班子。縣級(jí)政府是在中國(guó)政權(quán)組織形式、國(guó)家行政區(qū)劃和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中設(shè)定的、級(jí)別上居于“縣級(jí)”和管轄空間輻射到“縣域”的國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“縣級(jí)”強(qiáng)調(diào)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的層次級(jí)別或管轄可能，其上級(jí)一般包括市級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)三個(gè)層次，其下級(jí)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)。“縣域”強(qiáng)調(diào)政權(quán)輻射的空間范圍或地理區(qū)域，一般是在歷史上形成又經(jīng)過(guò)國(guó)家行政區(qū)劃（行政建制）確認(rèn)，有正式合法名稱，有一定人口、資源等客觀條件的區(qū)域。縣級(jí)政府中縣政的核心是“農(nóng)政”，縣政的綜合性強(qiáng)、獨(dú)立性突出，不是基層卻接近基層[33]，具有“準(zhǔn)基層”特點(diǎn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2014年，中國(guó)有2854個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，其中包括897個(gè)市轄區(qū)，361個(gè)縣級(jí)市，1425個(gè)縣，117個(gè)自治縣。其中，縣占全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃的49.9%。自治縣占民族自治地方縣級(jí)區(qū)劃的16.6%，占全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃的4.1%（見(jiàn)表0-5）。

表0-5 中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)（2010～2014年）

3.縣級(jí)政府治理能力

周平指出，“縣級(jí)政府能力是縣級(jí)政府的一種功能性力量，是指縣級(jí)政府運(yùn)用權(quán)力、履行職能，應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，解決面臨問(wèn)題的能力，概括地說(shuō)，就是縣級(jí)政府治理縣域社會(huì)的治理能力。”[34]其包括規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共物品的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)控制能力。但是，縣級(jí)政府治理能力不能等同于縣級(jí)政府能力。因此，有必要重新界定縣級(jí)政府治理能力。

縣級(jí)政府治理能力是縣級(jí)政府在行政權(quán)主導(dǎo)下滿足縣域公共物品需求的能力集合。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，應(yīng)當(dāng)從處理“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—自然”關(guān)系、“政府自身”建設(shè)或制度化、規(guī)范化、程序化及職能現(xiàn)代化等角度來(lái)認(rèn)識(shí)縣級(jí)政府治理能力及其現(xiàn)代化。縣級(jí)政府治理能力的內(nèi)涵主要為履行職能的能力，是縣級(jí)政府為完成憲法和法律賦予的職能而對(duì)應(yīng)的行政主導(dǎo)能力，包括：經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)治理能力。縣級(jí)政府只有具備履行法定職能的能力，在法理上才具有合法性，也才能為轉(zhuǎn)變職能準(zhǔn)備條件。縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化就是縣級(jí)政府順應(yīng)現(xiàn)代化特別是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，按照現(xiàn)代治理理念，實(shí)現(xiàn)政府重塑和“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系重構(gòu)的能力。以上諸能力構(gòu)成了縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)在要素。