二 文獻綜述

圍繞治理能力、政府治理、西部地區(qū)、縣級政府等研究主題，對國內(nèi)外已有文獻進行系統(tǒng)梳理，有助于把握學界對本領域及相關問題的研究現(xiàn)狀，進而確定本書的研究對象、研究重點等。

（一）國外研究

目前，國外與本書主題直接相關的研究比較少，但相似研究比較多。國外學者關于地方（含縣級）政府及其治理的研究，很多成果集中在發(fā)達國家地方政府及其治理理念、治理背景、治理過程、治理差異的原因、治理主體之間的關系、治理的工具、治理的績效、治理的經(jīng)驗（模式或范式）等方面，但對地方政府治理能力的研究較少，特別是對中國西部地區(qū)縣級政府治理能力幾乎沒有研究。可以根據(jù)已有成果中研究對象的國別差異，將其成果分為兩個方面：一是對國外地方（含縣級）政府及其治理的研究，二是對中國地方（含縣級）政府及其治理的研究。就第一個方面而言，代表性的成果有：理查德·B.賓厄姆等的《美國地方政府的管理：實踐中的公共行政》、羅伯特·D.帕特南的《使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》、文森特·奧斯特羅姆等的《美國地方政府》、埃里克·阿爾貝克等的《北歐地方政府：戰(zhàn)后發(fā)展趨勢與改革》、赫爾穆特·沃爾曼的《德國地方政府》、理查德·廷德爾等的《加拿大地方政府》[16]、Ronald J.Oakerson的Governing Local Public Economies：Creating the Civil Metropolis、Robert Agranoff和Michael McGuir的Collaborative Public Mangement：New Strateges Local Governments、布萊恩·多萊里的《重塑澳大利亞地方政府——財政、治理與改革》、戴維·威爾遜和克里斯·蓋姆的《英國地方政府（第三版）》[17]、讓-皮埃爾·戈丹的《何謂治理》、約翰·克萊頓·托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》、B.蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式（中文修訂版）》等。就第二個方面而言，代表性的成果有：Vivienne Shue的The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic、Sidney D.Gamble的Ting Hsien：A North China Rural Community、Blecher Marc和Shue Vivienne的Tethered Deer：Government and Economy in a Chinese County、弗里曼等的《中國鄉(xiāng)村，社會主義國家》、曹詩弟的《文化縣：從山東鄒平的鄉(xiāng)村學校看二十世紀的中國》。

研究政府治理能力，基礎是政府職能，主線是政府、市場和社會關系，核心問題是公共資源配置，關鍵是政府轉(zhuǎn)型，敏感區(qū)域是公共權力。當然，在政府治理的基礎理論研究方面，西方學者似乎一度掌控了話語權。國外關于政府職能或政府作用的研究可以追溯到亞里士多德的《政治學》，隨后不同的學者不斷豐富這一方面的理論。資本主義興起以后，“前治理”理論時代（20世紀80年代以前）關于政府職能研究的基本假設和人性前提有“道德人”“經(jīng)濟人”“守夜人”等，在這個前提下，各種管理理論和制度設計“粉墨登場”。從政府和市場關系的角度看，對政府職能的設定圍繞“管還是不管”和“管多還是管少”等問題，在認識上經(jīng)歷了否定之否定的過程，與此同時形成了兩種對立的代表性主張：“政府干預主義”和“經(jīng)濟自由主義”。在理論上主要經(jīng)歷了重商主義、自由主義、干預主義和公共選擇理論等幾個階段。然而到了20世紀80年代，西方傳統(tǒng)管理或統(tǒng)治面臨前所未有的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了“公共行政合法性危機”，這樣，“新公共行政”“新公共管理”以制度經(jīng)濟學和管理主義為基本的學術支持，主張打造企業(yè)式政府，“政府再造”等理論應運而生。在應對挑戰(zhàn)的過程中，地方治理逐漸取代了傳統(tǒng)政府統(tǒng)治，人類社會迎來了治理時代，政府能力、政府治理開始受到西方政治家和學界的重視。此處列舉一些代表性成果：如詹姆斯·N.羅西瑙的《沒有政府的治理》[18]、讓-皮埃爾·戈丹的《何謂治理》、約翰·克萊頓·托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》、B.蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式（中文修訂版）》等。

（二）國內(nèi)研究

國內(nèi)關于縣級政府治理相關理論研究的專著非常豐富，代表性的有：葉維鈞和潘小娟的《中國縣級政府機構改革》、張春根的《縣域論》、楊雪冬的《市場發(fā)育、社會生長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位》、周慶智的《中國縣級行政結構及其運行——對W縣的社會學考察》、彭國甫和顏佳華的《縣級政府管理模式創(chuàng)新研究》、王圣誦的《縣級政府管理模式創(chuàng)新探討》、胡偉的《制度變遷中的縣級政府行為》、閻剛平的《縣域科學發(fā)展方法論》、武磊的《縣區(qū)級地方服務型政府建設研究——以河南焦作市解放區(qū)為個案》、劉福剛的《縣域統(tǒng)籌與統(tǒng)籌縣域：中國縣域經(jīng)濟十年發(fā)展報告》、吳金群的《省管縣體制改革現(xiàn)狀評估及推進策略》、范逢春的《縣級政府社會治理質(zhì)量測度標準研究》等。以上研究，就主題而言，主要圍繞現(xiàn)階段縣域治理中的重大現(xiàn)實問題，如縣域科學發(fā)展、縣域政府結構及運行、縣級政府管理、縣級政府行為、縣級政府機構改革、縣域經(jīng)濟、“省管縣”體制改革、服務型政府、縣級政府社會治理等。就研究視角而言，從服務型政府、現(xiàn)代國家建構[19]、制度變遷、法理學、縣域經(jīng)濟、政治社會學等不同視角進行[20]。就研究方法而言，個案研究法、比較研究法、系統(tǒng)分析法以及規(guī)范研究、實證研究等多學科方法得以采用[21]。

研究縣級政府治理，離不開對鄉(xiāng)村治理的研究，這方面的代表性著作有：費孝通的《鄉(xiāng)土中國》和《鄉(xiāng)土重建》、徐勇的《中國農(nóng)村村民自治》、金太軍和施從美的《鄉(xiāng)村關系與村民自治》、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》、賀雪峰的《鄉(xiāng)村治理的社會基礎》、吳理財?shù)摹稄摹肮苤巍钡健胺铡编l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究》、趙樹凱的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》、鄧正來的《當代中國基層制度個案研究》、雷志宇的《中國縣鄉(xiāng)政府間關系研究——以J縣為個案》、劉超的《縣級政府決策力生成場域研究》、于建嶸的《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷》、朱新山的《基層政治與地方治理》等。

國內(nèi)直接研究地方或縣級政府治理能力的論文日益增加。根據(jù)與本書主題的相關性，筆者于2019年2月27日對甘肅政法學院圖書館購置的中國知網(wǎng)（CNKI）的全部文獻通過對“篇名”中可能涉及的關鍵詞從兩個層面進行了跨庫檢索（包括期刊、特色期刊、博士、碩士、國內(nèi)會議、國際會議、報紙、學術輯刊、商業(yè)評論九個庫）。其中，第一個層面涉及的關鍵詞主要是“縣政”、“縣級政府”和“縣域治理”（檢索了2009～2018年的文獻）；第二個層面涉及的關鍵詞主要是“西部地區(qū)”、“政府”和“治理”（檢索了全部文獻）。兩個層面的檢索結果分別見表0-2和表0-3。

檢索發(fā)現(xiàn)，“政府”和“治理”的研究成果豐碩，“國家治理”和“政府治理”的研究較多，而“縣”以及具體的某個領域的治理，如“經(jīng)濟治理”“政治治理”“文化治理”“社會治理”“生態(tài)治理”的研究較少，具體主體特別是縣級政府“治理能力”的研究則更少。中國學界對治理相關問題的研究始于20世紀80年代末90年代初，這與治理理論興起以及流行的時間是吻合的。而中國學界對治理相關問題的研究在2007～2011年（中國共產(chǎn)黨十七大前后至十八大召開前）達到一個小高潮，據(jù)筆者判斷，這是學術研究與中國共產(chǎn)黨政策走向以及社會關注的熱點相互作用的結果。換句話說，這也是中國現(xiàn)代治理的一種典型表現(xiàn)形態(tài)（政界、學界、社會各界互動）。而在2013年黨的十八屆三中全會決定提出全面深化改革的目標后，無論是與本書主題相關的宏觀領域還是微觀領域，也無論是基礎理論研究方面還是應用研究方面，成果數(shù)量都開始大幅增加。在國內(nèi)各級各類項目、課題的資助中，相關研究的比例大幅度提升。以2015年國家社科基金項目為例，當年立項中，題目中關鍵詞涉及“治理”的達到185項，占當年立項總量的6.7%。在政界，中央全面深化改革領導小組（委員會）召開的會議已經(jīng)有45次（截至2018年底）。治理領域研究的知名專家對此問題一直樂此不疲，很多高質(zhì)量的碩博論文也漸次出現(xiàn)。這說明，本書的研究內(nèi)容已經(jīng)有較好的基礎理論。但根據(jù)黨的十八屆三中全會決定提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的目標，專門對西部地區(qū)縣級政府治理能力進行實證性研究的博士學位論文只有陸喜元撰寫的《中國西部縣級政府治理能力現(xiàn)代化研究》，這意味著本書的研究是可行的。

表0-2 第一個層面的檢索結果

表0-3 第二個層面的檢索結果

續(xù)表

關于縣級政府治理能力，就研究的視角而言，有從純理論視角進行的，也有從治理現(xiàn)代化、“省管縣”體制改革、社會治理體制改革等現(xiàn)實視角進行的，如丁志剛和陸喜元的《論縣級政府治理能力現(xiàn)代化》以及丁志剛等的《論民族自治縣政府治理能力現(xiàn)代化建設》、唐天偉等的《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測度指標體系》、范逢春的《縣級政府社會治理質(zhì)量價值取向及其測評指標構建——基于社會質(zhì)量理論的視角》、陳伍文的《省管縣體制下縣級政府治理模式的研究》、羅曉敏的《擴權強縣視域下縣級政府治理模式研究》等。不過，據(jù)統(tǒng)計，大多數(shù)研究者盡管研究的側(cè)重點不盡相同，但更加注重實證性研究，有從財政角度進行研究的，如王敬堯的《財政與庶政：縣級政府治理能力研究》；有專門研究縣級政府某一方面能力的，如禹華松的《試論縣級政府綜合環(huán)境治理的能力——從綏寧縣創(chuàng)優(yōu)經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境說起》、劉程利的《我國縣級政府鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力探析》、李林倬的《基層政府的文件治理——以縣級政府為例》、張鳴的《服務理念、治理績效抑或行政過程？——治理轉(zhuǎn)型背景下縣級政府公信力影響因素研究》、劉毅的博士學位論文《整體性治理視角下的縣級政府社會管理體制創(chuàng)新研究》、陶勇的《縣級政府提供基本公共服務的困境——基于地方政府治理結構的視角》；有預測性或理想化研究的，如周根才的《走向軟治理：基層政府治理能力建構的路向》；有對策性研究的，如賈俊雪等的《財政分權、政府治理結構與縣級財政解困》等。另外還有綜合性研究的，如王艷紅的碩士學位論文《縣級政府治理的探討——以右玉縣為例》、何政的碩士學位論文《縣域治理與縣級政府職能調(diào)整研究》等。

關于政府治理現(xiàn)代化的研究，大多是在中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會后，其成果多以論文的形式出現(xiàn)，如楊光斌的《用“國家治理”引領時代的話語權——“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的世界政治意義》、婁成武的《淺議國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》、何增科的《政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革》、嚴書翰的《以改革總目標為指引 實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》、辛向陽的《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三大路徑》和《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個基本問題》、杜飛進的《中國現(xiàn)代化的一個全新維度——論國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》、鐘哲明的《用科學理論引領國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》等。

關于縣級政府治理或政府治理能力的測評，影響較大的有國家統(tǒng)計局的“百強縣”評比（2007年以前）、中郡所的“百強縣”名單、工信部中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院的“縣域經(jīng)濟100強”排名，人民論壇測評中心的“中國縣域科學發(fā)展評價指標體系”調(diào)研，以及該中心的中國縣市治理能力測評體系。另外，周平的《縣級政府能力的構成和評估》、唐天偉等構建的地方政府治理現(xiàn)代化測度指標體系[22]，在理念上比較符合國家治理現(xiàn)代化視角下研究地方政府治理能力的要求。宋潔的博士學位論文《縣級政府能力及其評價體系研究》及其專著《當代中國縣級政府能力及其評估的實證研究》中設計出了一套兼具效度和指導度的縣級政府能力評價體系[23]。甘肅省社會科學院的“甘肅藍皮書”系列也涉及相關研究。

（三）簡要評價

就國外研究而言，學界在治理的基礎理論研究方面總體處于領先地位，他們對政府治理的一般理論有比較系統(tǒng)和深入的研究。政府治理能力的依據(jù)、要素、評估、提升多方面的理論和實證研究成果都比較豐富。但國外學者對中國尤其是中國西北地區(qū)的研究較少，幾乎沒有對西部地方政府的研究。國外對地方政府（含縣級）治理的研究，就研究視角而言，有的從集體行動和社會資本的視角切入[24]，有的從多元化的視角分析[25]，有的從府際關系或府際合作的視角論證[26]，有的從治理過程差異性的視角比較[27]，有的從政府與市場合作的視角探討[28]，還有的從國家建構和政治實踐的視角進行立論[29]；就研究的具體方法而言，制度分析法[30]、歷史分析法[31]、系統(tǒng)分析法、結構—功能法、國家—社會二分法、綜合分析和多學科交叉法等被不同的學者使用[32]。因此，這些成果中，一般性理論對我們研究治理問題具有一定參考價值，應用型的研究大多基于發(fā)達國家，具有典型的國別特色和強烈的時代特點，故不能直接搬用。

就國內(nèi)研究而言，在治理的基礎理論研究方面，可以黨的十八屆三中全會為界，分為兩個時段：20世紀80年代以來至黨的十八屆三中全會前，學界比較注重對國外治理理論的譯介，同時對治理的價值和原則、村民自治等問題進行了比較系統(tǒng)的研究，出現(xiàn)了一大批相關成果。當然在這一時期，學界也注重對中國傳統(tǒng)政治文化和歷史實踐中的治理因素進行挖掘。黨的十八屆三中全會后，由于“國家治理”和“治理現(xiàn)代化”由學界正式走入政界，隨后逐漸形成了學界和政界互動關注治理問題的“井噴”格局，全球治理、國家治理、政府治理、社會治理、基層治理一致成為學界和政界共同關注的焦點。這種學界和政界的互動，本身就是中國現(xiàn)代治理的一種最好注解。國內(nèi)關于政府能力的研究，就研究領域而言，最初在公共經(jīng)濟學領域，后來逐漸拓展到政治學、行政管理學、社會學等領域。而且往往是最初研究政府具體某方面的能力，后來逐漸豐富到政府體系，涉及多種具體能力。就研究方法而言，首先是對治理理論的介紹，后結合中國國情及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，結合中國政府對治理模式的探究，再從實踐層面進一步對政府治理能力理論加以闡述或豐富。就研究對象而言，宏觀上多在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的背景下研究國家和中央政府治理轉(zhuǎn)型，微觀上從治理理論出發(fā)，結合地方治理等，針對地方政府面臨的治理環(huán)境進行相關分析。在縣級政府研究方面，黨的十八屆三中全會前，學界比較重視對縣級政府行為、管理模式、管理績效、科學發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展能力等問題的研究，并一度出現(xiàn)了“政府績效評價”和“縣域經(jīng)濟”研究熱。黨的十八屆三中全會以來，學界對縣級政府的研究隨著“國家”或“中央”權力下移（如“放管服”改革）而特別關注縣級政權建設和治理能力提升，也出現(xiàn)了學界和政界兩者在“縣域治理”上較強互動的局面。“縣政”“鄉(xiāng)治”“基層”“地方”等成為縣級政府研究的幾個重要維度，“經(jīng)濟治理”“社會治理”“生態(tài)治理”成為學界對縣級政府治理研究的重點。

綜上所述，國內(nèi)外已有的研究成果為本書的寫作提供了豐富的基礎理論，多樣的研究視角和多學科、多層次的研究方法。但筆者發(fā)現(xiàn)，一是在基礎理論研究方面，學者們在界定治理的概念時各抒己見，特別在治理概念的“出場”、治理實踐的“出場”、治理和現(xiàn)代化的關系、治理的價值取向和效果、治理過程中要不要政府、治理研究的路徑或途徑等方面分歧較多。二是在治理體系和治理能力的研究中，重體系輕能力、重國家治理現(xiàn)代化輕中國特色社會主義、重宏觀輕微觀、重高層輕基層、重工具輕價值、重技術輕過程、重廣義政府輕狹義政府等現(xiàn)象比較普遍。三是在縣級政府治理的理論研究中，重模仿西方輕本土創(chuàng)新、重部分領域治理輕整體治理（如重經(jīng)濟、社會，輕政治、法治、文化、生態(tài)）、重一般研究輕區(qū)域和個案研究的情況較多。四是在縣級政府治理能力的實證研究中，重中東部發(fā)達（或較發(fā)達）地區(qū)輕西部貧困地區(qū)，指標體系的設計中重客觀輕主觀，研究過程重量化輕質(zhì)化、重政府（精英）輕民眾，重排名比較輕政府治理能力的系統(tǒng)提升、重橫向比較輕縱深挖掘、重體制改革輕公務員素質(zhì)能力建設和人的現(xiàn)代化等問題在一定程度上存在。