一 研究緣起

研究縣級政府治理能力現(xiàn)代化，是理論和實踐兩個層面對縣級政府提出的新要求。理論層面，縣級政府在國家治理框架下居何位？有何能？如何理解其治理能力？實踐層面，西部地區(qū)縣級政府如何執(zhí)行國家政策？如何治理縣域社會？如何轉(zhuǎn)變自身職能？如何提高治理能力？

（一）治理之要

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標包括如下內(nèi)涵：中國特色社會主義制度是國家治理現(xiàn)代化的前提，國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重點，政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

1.中國特色社會主義制度是國家治理現(xiàn)代化的前提

黨的十八大把中國特色社會主義制度定位為黨和人民九十多年奮斗、創(chuàng)造、積累的三大根本成就之一，并指出這個制度包括根本制度、基本制度和具體制度等層次和體系。正是在這個基本前提下，黨的十八屆三中全會決定提出了通過推進國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化來完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。國家治理體系和治理能力集中體現(xiàn)國家制度和制度執(zhí)行能力，因此，推進國家治理現(xiàn)代化，既要從完善國家治理體系入手，也要提高國家治理能力。由此可見，中國特色社會主義制度是國家治理現(xiàn)代化的前提。那么，國家治理現(xiàn)代化的重點究竟是什么？

2.國家治理現(xiàn)代化的重點是國家治理能力現(xiàn)代化

“近幾年來，越來越多的人開始談?wù)搰抑卫砟芰Φ脑掝}，國家建構(gòu)、國家能力等概念成為官學兩界普遍關(guān)注的一些概念”[1]，40多年的治理變革，“展示了一幅從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從封閉到公開、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主的清晰路線圖”[2]。但隨著改革的逐漸深入，中國國家治理體系和治理能力面臨諸多挑戰(zhàn)和危機，有學者判斷，“我國的落后……是治理體系和治理能力的落后”[3]，更有學者指出，“我們確實存在明顯的局部性治理危機”[4]，“與國家治理體系現(xiàn)代化相比，我們在提高治理能力上需要下更大氣力”[5]。因此，國家治理現(xiàn)代化的重點是國家治理能力現(xiàn)代化。那么，國家治理能力現(xiàn)代化的阻滯因素有哪些？破解這些阻滯因素的關(guān)鍵是什么？

3.政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

盡管“國家治理主要表現(xiàn)為政府治理但又不能完全等同于政府治理”[6]，但很多研究者堅定地認為，政府在國家治理中扮演“元治理”的角色，在社會管理網(wǎng)絡(luò)中被視為“同輩中的長者”。有學者特別指出，“善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達到善治，首先必須實現(xiàn)善政”[7]。可見，政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。那么，不同區(qū)域（或不同地區(qū)）、不同層級的政府如何推進其治理能力現(xiàn)代化？

（二）西部之困

由于地域、經(jīng)濟形態(tài)、文化觀念等的差異，中國東中西部之間具有典型的歷史性、地域性差異；經(jīng)濟改革戰(zhàn)略的非均衡性特點，一定程度上擴大了地區(qū)性差異；由于層級、規(guī)模等的差異，中國政府間能力也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性差異。

1.“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略與西部地區(qū)治理成就

自實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)多方面的建設(shè)取得了很大成就。據(jù)統(tǒng)計，2014年和2000年相比，西部地區(qū)GDP增長8.3倍，地區(qū)財政支出增長14.9倍，固定資產(chǎn)投資增長21.1倍，社會消費品零售總額增長8.3倍。[8]“十二五”期間，西部地區(qū)除寧夏外，其他省、自治區(qū)、直轄市的GDP平均增速都在10%以上，其中重慶和貴州的GDP平均增速分別達12.83%和12.51%。

2.西部地區(qū)治理仍然是國家治理現(xiàn)代化的短板

與全國比較，西部地區(qū)治理仍然是國家治理現(xiàn)代化的短板。

就經(jīng)濟治理而言，盡管西部地區(qū)的經(jīng)濟治理水平有較大幅度的提升，但沒有改變總體落后的局面。以2014年為例，西部地區(qū)GDP為東部地區(qū)的39.44%，為全國的21.70%，GDP健康度差異顯著[9]。從整體情況看，西部地區(qū)經(jīng)濟治理指數(shù)不僅低于國家平均水平，而且總體上落后于中部地區(qū)，和東部地區(qū)差距更大（見圖0-1）。

圖0-1 全國及四大區(qū)域經(jīng)濟治理指數(shù)

資料來源：田發(fā)、周武星《經(jīng)濟治理能力指標體系的構(gòu)建及測算——基于公共財政的視角》，《西安財經(jīng)學院學報》2016年第3期。

西部地區(qū)在社會治理方面與全國有較大差距。據(jù)測算，在中國四大區(qū)域的社會治理能力方面，西部地區(qū)社會治理能力明顯低于全國平均水平（見圖0-2）。

圖0-2 全國及四大區(qū)域社會治理能力指數(shù)

資料來源：周武星、田發(fā)《公共財政視角下的社會治理能力評估》，《重慶社會科學》2015年第4期。

西部地區(qū)省際差距也有拉大的趨勢。研究顯示，在西部地區(qū)生態(tài)治理方面，內(nèi)蒙古、新疆、四川生態(tài)環(huán)境綜合排名居前三，青海、甘肅、寧夏生態(tài)稟賦欠佳，云南、西藏、廣西的生態(tài)稟賦良好，陜西、重慶、貴州綜合排名靠后。[10]

西部地區(qū)的差距集中體現(xiàn)在縣域。據(jù)統(tǒng)計，至2014年1月29日，中國共有592個貧困區(qū)縣，其中，西部有375個，占全部貧困區(qū)縣的63.34%[11]。在西部，貧困區(qū)縣較多的是西藏（全境74個區(qū)縣均為貧困區(qū)縣）和云南（73個），最少的是寧夏（8個），貴州、陜西、甘肅三省貧困區(qū)縣數(shù)量均超過40個（見表0-1）。由此可見，全面建成小康社會的難點在西部地區(qū)貧困區(qū)縣，國家治理現(xiàn)代化的短板也在西部地區(qū)貧困區(qū)縣。

表0-1 西部地區(qū)貧困區(qū)縣分布情況

3.“一帶一路”倡議與西部發(fā)展的新機遇

《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》在分析中國各地開放態(tài)勢時客觀分析了西部地區(qū)各省份的優(yōu)勢，并提出了其在“一帶一路”倡議框架下的發(fā)展思路和戰(zhàn)略定位，如把新疆打造為“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”，在陜甘寧青形成“面向中亞、南亞、西亞國家的通道、商貿(mào)物流樞紐、重要產(chǎn)業(yè)和人文交流基地”，把云南“建設(shè)成為面向南亞、東南亞的輻射中心”等[12]。由此可見，西部地區(qū)在“一帶一路”倡議框架下具有新的政策機遇和發(fā)展優(yōu)勢。

盡管西部大開發(fā)取得了非常大的成就，但與全國其他地區(qū)相比，西部地區(qū)治理仍然是國家治理現(xiàn)代化的短板。因此，如何更好實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，如何借助“一帶一路”倡議新機遇，如何發(fā)揮自身優(yōu)勢，是西部地區(qū)各級政府必須面對的重大課題，而縣級政府及其治理能力現(xiàn)代化顯得尤為重要。

（三）縣治之重

客觀地看，推進國家治理現(xiàn)代化，政府治理能力現(xiàn)代化是關(guān)鍵，而西部地區(qū)縣級政府治理能力現(xiàn)代化則是重中之重。

1.縣治是國治之基[13]

在中國國家治理結(jié)構(gòu)中，縣級政府居于非常重要的位置，扮演著不可替代的角色。從歷史角度看，“上有千條線，下有一根針”，郡縣是中國歷史上最穩(wěn)定和最重要的地方政府，是溝通國家與社會的關(guān)鍵層級，有“郡縣治，天下安”之說。從現(xiàn)實角度看，縣級政府數(shù)量多、覆蓋面廣、服務(wù)對象多，是工農(nóng)、城鄉(xiāng)、中央與地方、宏觀與微觀、間接與直接、中心與邊緣、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的“接點”[14]，是落實中央政策、加強行政管理的“前沿”，具有承上啟下、連接城鄉(xiāng)、溝通條塊、上下結(jié)合的作用。與此同時，縣級政府與縣級黨委、縣級人大、縣級政協(xié)、縣級監(jiān)委構(gòu)成了縣域政權(quán)的“五大家”[15]，是縣域政權(quán)體系的核心部門。可見，縣治是國家治理的重要抓手和國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

2.縣級政府治理現(xiàn)代化是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵

縣級政府既“接天線”又“接地氣”。壯大縣域經(jīng)濟、維護縣域穩(wěn)定、實現(xiàn)縣域和諧、繁榮縣域文化、保護縣域生態(tài)，是全面建成小康社會對縣級政府的要求。發(fā)展縣域經(jīng)濟、推動縣域改革，核心是處理好縣級政府和縣域市場的關(guān)系，縣級政府經(jīng)濟治理現(xiàn)代化要求市場在縣域資源配置中起決定性作用，以更好發(fā)揮縣級政府在縣域經(jīng)濟中的宏觀調(diào)控作用。建設(shè)法治中國關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府，建設(shè)法治政府關(guān)鍵在于深入推進依法行政，縣級政府是依法行政的前沿陣地，縣級政府政治治理現(xiàn)代化程度，關(guān)系縣級政權(quán)的合法性、權(quán)威性、公信力和執(zhí)行力，關(guān)系全面依法治國戰(zhàn)略的落實。全面從嚴治黨要求政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)推進各項工作，縣級政府要協(xié)調(diào)好黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)之間的關(guān)系。因此，縣級政府治理現(xiàn)代化是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵。

3.縣級政府治理能力現(xiàn)代化有助于構(gòu)建良好的縣域治理格局

縣級政府治理能力現(xiàn)代化包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)治理能力現(xiàn)代化。縣級政府經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是縣級政府協(xié)調(diào)好“有形之手”和“無形之手”的關(guān)系，進而發(fā)展縣域經(jīng)濟的能力；縣級政府政治治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是構(gòu)建合理的縣級政府與上級政府、縣級政府和縣域其他政治主體權(quán)能關(guān)系，進而維護政府公信力和權(quán)威性的能力。縣級政府文化治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是縣級政府發(fā)展縣域文化事業(yè)和縣域文化產(chǎn)業(yè)，進而推動用社會主義先進文化引領(lǐng)縣域文化發(fā)展方向的能力。縣級政府社會治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是縣級政府充分調(diào)動縣域社會積極性，進而構(gòu)建和諧的縣域社會關(guān)系的能力。縣級政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是縣級政府開發(fā)縣域自然資源、保護縣域生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)縣域人口資源環(huán)境關(guān)系，進而實現(xiàn)縣域可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，縣級政府治理能力現(xiàn)代化有助于構(gòu)建良好的縣域治理格局。