四 鄉村振興需要處理好的若干重大關系

實施鄉村振興戰略，實質上是對影響農業農村發展的若干重大關系的調整和理順，其中，城與鄉的關系、人與地的關系、統與分的關系、予與活的關系又最為關鍵和重要。

（一）“鄉”與“城”的關系

城鄉關系的調適與發展，是中國社會結構性變遷的重要組成部分，也是我國重大政策調整的主線之一。改革開放以來的經驗表明，城鄉二元體制障礙破除越快，城鄉關系越協調，農業發展農民增收基礎就越穩，整個經濟社會發展大局就越有保障。城鎮化與農業農村現代化相輔相成，城鎮化離不開農業農村現代化的強力支撐，農業農村現代化需要城鎮化的輻射帶動。城鎮化發展不充分，農業農村現代化必然受到影響，反之亦然，沒有農業農村現代化，城鎮化發展質量也將大打折扣。實施鄉村振興戰略，既是對過往城鄉關系調整實踐經驗的繼承，也是新階段統籌城鄉關系的時代拓展。

改革開放以來，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程，城鎮化率從1978年的不足20%提高到2018年的59.58%。然而，我國戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，二者相差16.21個百分點。不論從城鎮化率提升還是從城鎮化質量提升來說，我國城鎮化進程都還遠遠沒有結束。

圖1-7 近年來我國城鎮化率變化

作為一個尚未完成城鎮化進程的大國來說，實施鄉村振興戰略與新型城鎮化建設不應彼此否定、相互割裂，二者應該相輔相成、互促共進。

一方面，城鎮化依然是解決我國農業農村農民問題的重要途徑。我國人均耕地面積僅為世界平均水平的38%，戶均耕地面積僅為5畝左右，經營規模在50畝以上的新型農業經營耕地總面積比重還比較低，在超小規模經營、資源緊張約束條件下推進農業現代化，需要提升城鎮化發展質量，促進農業人口有效轉移，為農業適度規模經營騰出空間，為提高農業生產效率創設條件。同時，推進農村一二三產業融合發展，需要發揮小城鎮生產要素和產業集聚的平臺和紐帶作用。目前我國小城鎮集聚經濟和人口的能力普遍不足，對農村產業融合發展的承載能力不夠，需要優化城鎮結構，推動大中小城市和小城鎮協調發展，輻射帶動農業農村發展。

另一方面，在城鎮化加快推進階段，滿足城鄉居民多層次消費需求、保持經濟社會穩定運行，需要發揮鄉村“壓艙石”和“穩定器”的作用；解決農業轉移人口“半城市化”問題，提高戶籍人口城鎮化率，需要全面深化農村改革，在農村土地制度、集體產權制度改革上盡快取得突破。

實施鄉村振興戰略，是基于我國城鄉關系變化新特征做出的全局性安排，是在城鎮化進程中前瞻性、系統性解決鄉村問題的戰略設計。近年來，隨著戶籍制度、“人地掛鉤”“人錢掛鉤”等重大政策的出臺，我國城鎮化建設的“四梁八柱”主體框架已經形成，逐步步入穩定發展軌道。在這種背景下，實施鄉村振興戰略，將發展的重心向農業農村傾斜，是在兼顧城鄉發展、城鄉利益的基礎上，根據現實需要做出的適當側重，是城鄉融合發展兩點論和重點論的統一，是發展平衡和不平衡的統一。

（二）“人”與“地”的關系

處理好農民和土地的關系，是新形勢下深化農村改革的主線，也是鄉村振興的基礎保障。從歷史上看，人地關系不協調，往往是農村社會矛盾的焦點、各種沖突的源頭。推進鄉村振興，必須處理好“人”與“地”的關系。特別是在城鄉人口流動的背景下，處理人地關系已經超越農村范疇，成為牽動城鄉發展的重大問題。

一方面，城鎮化進程中，大量農業轉移人口進城，部分長期在城鎮定居生活，但農村資產權益處置通道不暢，造成部分地區農地拋荒、宅基地大量閑置，需要盡快探索農村土地權益依法自愿有償退出機制，讓農民“帶資進城、安心落戶”。據《中國農村發展報告（2017）》，當前我國農村居民點空閑和閑置用地面積多達3000萬畝，2000～2011年，全國農村人口減少1.33億人，農村居民點用地面積反而增加了3045萬畝。

圖1-8 我國鄉村人口數與農村居民點用地面積

資料來源：鄉村人口數來源于《中國統計年鑒2018》、農村居民點用地面積數來源于自然資源部土地調查成果共享應用服務平臺。

另一方面，社會資本、城市人口下鄉趨勢明顯，對農村土地的需求越來越強。如何在穩定土地承包關系的前提下，合理保障這部分群體的土地權益，讓有意愿、有能力長期在農村從事生產或定居的“新農人”逐步享有與農民同等的權益，是未來改革不可回避的問題，唯有如此，才能讓新農人“歸心農村、融入農村”。

圖1-9 2013～2016年工商資本流入土地面積

資料來源：《農村經營管理》歷年有關“農村家庭承包耕地流轉情況”的報告。

（三）“統”與“分”的關系

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，無疑是改革開放最為重要的制度創新之一。這一基本經營制度延續至今并展現出廣泛的適應性和強大的生命力，帶來農村生產力的歷史性飛躍和發展面貌的巨大變化。然而，或基于強制合作化的歷史恐慌記憶，或基于對集體經濟內涵和功能的認識偏差，實踐中家庭經營和集體經營事實上“一條腿長、一條腿短”，重“分”輕“統”、“統”少“分”多，統分結合的制度潛能并沒有得到充分釋放，“集體無用”“集體過時”論調不絕于耳。

集體經營陷入困境，根本在于集體產權制度沒有充分放活。我國目前有58萬個村級集體經濟組織，擁有土地等資源性資產66.9億畝，2017年各類賬面資產3.44萬億元，大體上全國平均每個村610.3萬元。然而，此前由于缺乏法人地位，農村集體經濟組織不能在工商部門登記取得經營資格，不能從金融部門獲得貸款，自主經營活動受到限制，大量資產無法得到有效盤活，成為沉睡的“死資產”，無法轉變為農民收入的來源。

推進鄉村振興，優化配置農業生產要素，拓寬農民增收渠道，既要鞏固和完善家庭經營在我國農業經營制度安排中的基礎地位，這是由農業自身特性所決定的，也要加快探索新型農村集體經濟的有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，發展壯大集體經濟，充分體現集體優越性，強化共同富裕的基礎保證。

令人振奮的是，2017年3月15日十二屆全國人民代表大會第五次會議表決通過了《民法總則》，賦予農村集體經濟組織特殊法人地位。2018年11月，農業農村部首次向北京市海淀區溫泉鎮股份經濟合作聯合社、山西省太原市杏花嶺區窯頭村股份經濟合作社、上海市閔行區虹橋經濟聯合社、湖南省長沙市雨花區井塘股份經濟合作社、西藏自治區曲水縣才納村經濟合作聯合社、江蘇省南京市江寧區章村社區股份經濟合作社、安徽省鳳陽縣小崗村股份經濟合作社、內蒙古自治區蘇尼特左旗賽罕塔拉嘎查股份經濟合作社、河南省范縣東張村股份經濟合作社、新疆維吾爾自治區沙灣縣城郊東村股份經濟合作社等來自全國10個新成立的農村集體經濟組織頒發了登記證書。領取了合法“身份證”的農村集體經濟組織，不僅具有法人地位，還可以開設銀行賬戶、從事經營管理活動，發展活力有望得到釋放。

圖1-10 安徽省鳳陽縣小崗村股份經濟合作社登記證書

資料來源：央視新聞客戶端。

（四）“予”與“活”的關系

21世紀以來，國家高度重視“三農”發展，以農業稅取消和一系列強農、惠農、富農政策持續出臺為標志，國家與農民之間的利益關系實現由“取”向“予”的根本轉變。中央一號文件連續16年聚焦“三農”，凸顯了“三農”重中之重的地位。政策穩、政策好、政策實，是農業穩定發展、農民穩步增收的重要保障。

表1-3 21世紀以來16個中央一號文件主題

續表

不容否認，目前我國農業基礎還不穩固，農村發展短板還很突出，推進鄉村振興，“予”的力度不僅不能減少，而且應繼續增加。2017年，國家財政用于農、林、水的各項支出達到17.8萬億元，較2010年增加9847.4億元。但是，受限于國際規則、國家財力增長壓力，“予”的空間會有所縮窄，實現鄉村振興，既要保持“予”的連續性，更要注重發揮“活”的積極作用。

圖1-11 國家財政用于農林水各項支出

資料來源：《中國農村統計年鑒2018》。

所謂“活”，就是要通過農村體制機制的進一步放“活”，改善城鄉資源要素不平等交換關系，讓農村“沉睡”資源要素流動“活”起來，讓農村農民享受更多資產增值收益，讓鄉村“活”起來，形成鄉村振興的內生動力。