三 戰(zhàn)略新導(dǎo)向：堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是總方針。在我國城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整和發(fā)展過程中，我們曾實行過重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，配套的統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社，以及戶籍制度的實施，造成了城鄉(xiāng)二元分割格局。由此有人擔心，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是否會造成新的發(fā)展不平衡，特別是在城鎮(zhèn)化進程尚未完成的條件下，城鎮(zhèn)化會不會受此影響。當前堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是在兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)實需要做出的適當側(cè)重，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩點論和重點論的統(tǒng)一。

（一）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是必然選擇

其一，國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，也是關(guān)系現(xiàn)代化全局的重大問題。習近平總書記強調(diào)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。黨的十九大對新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出戰(zhàn)略安排，明確了實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的時間表和路線圖。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能缺位，農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村，農(nóng)民絕不能成為現(xiàn)代化的旁觀者。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，盡管我國農(nóng)業(yè)比重持續(xù)下降、農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位依然不可替代，大量人口生活在農(nóng)村的基本國情沒有改變。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，推動鄉(xiāng)村振興，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。

其二，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略安排。城鄉(xiāng)關(guān)系是我國經(jīng)濟社會關(guān)系中最重要的一對關(guān)系，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)關(guān)系一直是國家重大政策調(diào)整的主線。正確處理好工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，幾乎是每個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化都要破解的難題。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系歷經(jīng)階段性變化，特別是黨的十八大以來，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的系列重要思想、重要論斷、重大戰(zhàn)略的貫徹和落實，推進工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系逐步進入和諧發(fā)展軌道，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系框架基本形成。但不容否認的是，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有根本破除，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置尚未真正實現(xiàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。只有堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、政策體系來保障和落實，才能真正理順工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，從根本上縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

其三，解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實需要。改革開放特別是21世紀以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得的成就舉世矚目，糧食生產(chǎn)能力持續(xù)上臺階，農(nóng)民收入實現(xiàn)歷史性連增，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定，但農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，高成本、高消耗農(nóng)業(yè)可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生短板突出，自我發(fā)展能力亟待提高；農(nóng)民增收后勁不足，城鄉(xiāng)收入差距尚未根本縮小?？傮w看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然是“四化”最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村依然是全面建成小康社會的突出短板。只有堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，創(chuàng)新支持方式，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，才能盡快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板短腿，從而為整個國家的現(xiàn)代化提供堅強有力的支撐。

（二）以新發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不能延續(xù)傳統(tǒng)發(fā)展模式，不是簡單做政策累加、搞補貼刺激和投入加碼，應(yīng)秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)更加平衡、更加充分的優(yōu)先發(fā)展。

1.優(yōu)先發(fā)展要以創(chuàng)新為動力

當前有效應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各類重要挑戰(zhàn)、抵御重要風險、克服重要阻力、解決重要矛盾，必須依靠創(chuàng)新，根本出路也在創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的創(chuàng)新動力，主要是科技創(chuàng)新和體制機制革新。要將創(chuàng)新置于鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先地位，貫穿于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)的方方面面，依靠科技創(chuàng)新延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價值鏈，拓展農(nóng)業(yè)多重功能，培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺；依靠深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新體制機制，推進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動和優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效益，培育農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動能。

2.優(yōu)先發(fā)展要以協(xié)調(diào)為標尺

習近平總書記指出，“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標，同時還是評價發(fā)展的標準和尺度”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的協(xié)調(diào)標尺，就是正確處理好發(fā)展中的一些重大關(guān)系。要堅持補齊短板與拓展空間并舉，處理好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，促進二者相互支撐、相得益彰；處理好推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；處理好維護家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和發(fā)展集體經(jīng)濟的關(guān)系，充分釋放統(tǒng)分結(jié)合的制度潛力；處理好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺與社會有效治理之間的關(guān)系，不斷增強發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性。

3.優(yōu)先發(fā)展要以綠色為底色

綠色是農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展的必要條件，是農(nóng)村生態(tài)宜居的內(nèi)在要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不能以犧牲環(huán)境、透支資源為代價。要順應(yīng)人民群眾對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優(yōu)美環(huán)境的強烈要求，將山、水、林、田、湖、草作為一個生命共同體統(tǒng)籌謀劃，加強生態(tài)環(huán)境保護，搞好人居環(huán)境整治，守住“看得見山、望得見水”的自然生態(tài)；加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，構(gòu)建健康文明的生活方式，提供更多生態(tài)產(chǎn)品，推進人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民群眾在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，讓綠色消費、綠色生活成為農(nóng)民新時尚。

4.優(yōu)先發(fā)展要以開放為手段

農(nóng)業(yè)是開放系統(tǒng)，農(nóng)村是開放空間。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不能唯農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村談農(nóng)村，必須在開放中注入發(fā)展活力，拓展發(fā)展空間。要順應(yīng)國家開放發(fā)展的大趨勢，在維護國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的前提下，進一步擴大農(nóng)業(yè)對外開放，統(tǒng)籌利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，著力塑造農(nóng)業(yè)對外開放新優(yōu)勢，以高水平開放促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；要積極引入和充分利用城市人才、技術(shù)、資金等要素，提高資源要素配置效率，增強發(fā)展后勁。

5.優(yōu)先發(fā)展要以共享為宗旨

中國要富，農(nóng)民必須富。我們追求的農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，必然是惠及廣大農(nóng)民的發(fā)展，是讓億萬農(nóng)民過上更加富裕體面有尊嚴生活的發(fā)展。要順應(yīng)廣大農(nóng)民群眾對美好生活的新期待，千方百計增加農(nóng)民收入，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標準逐步統(tǒng)一，加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高公共服務(wù)水平，全面提升農(nóng)民生活質(zhì)量，全方位縮小城鄉(xiāng)差距，讓廣大農(nóng)民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，過上幸福美滿的好日子。

（三）落實優(yōu)先發(fā)展總方針

在市場發(fā)揮資源配置決定性作用的條件下，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不能單純依賴行政手段配置資源，需要發(fā)揮政府“有形之手”和市場“無形之手”的合力，優(yōu)先考慮“三農(nóng)”干部配備，優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)，形成發(fā)展長效動能。

1.發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先編制

我國目前大約有260萬個自然村，相比城鎮(zhèn)而言，相當一部分鄉(xiāng)村無規(guī)劃或規(guī)劃不實用，造成鄉(xiāng)村無序建設(shè)和資源浪費。隨著以城市為中心的建設(shè)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，推進鄉(xiāng)村振興，需要充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，優(yōu)先規(guī)劃好、建設(shè)好廣大農(nóng)村。要將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入縣（市）域規(guī)劃體系，加快縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編工作，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃編制既要兼顧彌補現(xiàn)有短板，更要著眼未來發(fā)展，立足城鄉(xiāng)人口流動，前瞻性地統(tǒng)籌安排重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目；要遵循問題導(dǎo)向，著眼農(nóng)村人居環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮村民的主體作用，引導(dǎo)村民積極參與村莊規(guī)劃編制，明確建設(shè)重點和時序，提高規(guī)劃的實用性。

2.財政支出優(yōu)先保障

支持保護制度是現(xiàn)代化國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的核心，也是我國推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求。近年來我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村條件不斷改善，財政的強有力支持功不可沒。目前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，農(nóng)村發(fā)展的短板還很突出，要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村繼續(xù)作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，形成投入穩(wěn)定增長機制，確保對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度不減弱、總量有增加。要著眼彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短腿短板，進一步完善財政支農(nóng)投入機制，優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換資金投入方式，提高財政支農(nóng)效能。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，采用政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作等多種方式，引導(dǎo)更多的金融資本和社會資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域。

3.改革收益優(yōu)先分配

長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，造成城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間要素不平等交換，農(nóng)業(yè)農(nóng)村利益被侵蝕。增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，需要在深化改革過程中，建立起更加平等的要素交換關(guān)系，讓利益更多地留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。要深化農(nóng)村土地制度改革，建立兼顧國家、集體和個人的土地收益分配機制，合理提高農(nóng)民分配比例，讓農(nóng)民分享更多土地增值收益。完善糧食收儲制度和農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格作用，保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理水平，讓農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠獲得合理收益。創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合利益聯(lián)結(jié)機制，支持農(nóng)民與其他新型經(jīng)營主體構(gòu)建更加緊密的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

4.公共產(chǎn)品優(yōu)先供給

公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的突出短板。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多，公共服務(wù)水平不高，與農(nóng)村居民對美好生活的需求不相匹配。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，著力提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平。加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點在創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施加快向農(nóng)村延伸，打通農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”，提升互聯(lián)互通、共建共享水平；增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，重點要推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村深度覆蓋，實現(xiàn)從制度并軌向標準統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。