摘要

21世紀以來，中國的城鎮化進入高速增長階段，2000～2017年，中國城鎮化率從36.22%提高到58.52%，年均提高1.3個百分點，新增城鎮人口3.54億人。到2030年，我國城鎮化率將達到70%左右，我國將進入以城市為主導的社會形態，這將對我國經濟社會結構產生極其深遠的影響。一方面，未來預計新增的近2億城鎮人口仍然需要足夠的城市空間來承載；另一方面，城鎮化質量的提升必將對城鎮建設、土地開發利用方式等帶來新的影響。

中國過去三十多年的經濟增長和城鎮化水平提升，土地管理制度發揮著非常重要的作用。特別是，中國的土地公有制在耕地保護和保障農民權益的同時，對大規模基礎設施建設、城鎮工業發展等也形成強大的保障。按照20世紀80年代出臺的《土地管理法》，城鎮政府基于土地征收制度擁有城市主導開發權，通過農村集體土地被低價征用完成了工業化積累和城鎮基礎設施供給的過程。在土地征用過程中，還采用由城鎮政府一次性征收土地出讓金的辦法來平衡開發主體和政府的收益。這種土地征收制度形成了中國特色的城鎮化進程最重要的特征。

從歷史來看，中國城鎮化高速增長的源頭始于農村，始于20世紀80年代初發端的鄉鎮企業。當時，連續多年的糧食增收釋放了大量的農村剩余勞動力，城市更靈活的環境為農村的發展提供了寬松的土壤，與此同時，農村地區大量的集體土地，以及寬松的土地政策，也成為當年農村工業化和小城鎮發展過程中極其重要的、不可或缺的支撐條件。農村集體組織利用集體建設用地開辦鄉鎮企業，沒有征地成本，也不需要補償，成本非常低。正是這種低成本的發展模式推動了20世紀80、90年代鄉鎮企業的騰飛，鄉鎮企業增加值一度占到全國的1/4、占農村的60%，以鄉鎮企業為主要力量的縣域經濟曾占全國經濟總量的半壁江山。鄉鎮企業的發展帶動了更多的農民向小城鎮集中，并開辟了農村城鎮化的先河。可以說，當時，中國農村的改革、城市的發展，都與土地制度變革有著相當密切的關系。

從20世紀90年代后期開始，土地管理制度開始從有利于農村和鄉鎮企業逐步向城市傾斜，農村集體經營性土地的開發和利用開始受到限制，農地轉用審批權的上收導致工業發展權從鄉鎮轉到縣以上，鄉鎮地區的發展動力逐步減弱，集中表現在：一是對農村用地的管制加強，特別是關閉鄉鎮以下的工業園區，全國8000多個各類開發區中的6000多個縣以下開發區被關閉，堵死了鄉鎮企業進一步擴張的用地大門；二是實行土地征用的指標計劃分配制度，國家根據每年的用地計劃，向各省下達用地指標，由省一級政府和有關部門向各級地方政府進行分配。這個時期的土地管理制度的變化，基本上明確了未來中國城鎮化的基本格局：小城鎮和鄉鎮企業發展的道路在這個時期已經在某種程度上被終結，中國的城鎮化空間的分布逐漸向有利于縣級市以上城市的方向變化，中國的城鎮化進程也開始逐漸形成向高等級城市集中要素和資源的格局。

在高速城鎮化進程，中國特有的土地管理制度發揮了重要作用，主要表現在：一是低成本的土地是快速工業化和城鎮化的基礎。20世紀80年代，鄉鎮企業的土地成本幾乎為零，90年代以后，隨著工業園區發展的成熟和工業化水平的提升，工業用地征收成本經歷了從低到高的過程，但是城市政府可以通過抬高房地產出讓收入的方式來繼續保持相對較低的工業用地征收成本。二是土地財政對城鎮化的發展也發揮著重要的積極作用。1999～2015年，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。土地出讓合同價款在2010年和2013年曾一度占全國財政收入的1/3左右。地方政府依靠現行土地征收制度帶來的紅利，顯著地改善了城鎮各類基礎設施和公共服務水平，從城市之間的高鐵、公路到小學、醫院等各類社會資本得以迅速積累，增強了城鎮綜合承載能力。三是保持了城鄉格局的穩定，避免了大規模的貧民窟的出現。

同時，土地管理制度對城鎮化的負面作用也不斷顯現和擴大，具體表現為：一是征地制度引發的城鄉社會矛盾發生變化。隨著城市經濟的發展和基礎設施建設水平的提高，征地矛盾從過去的征地補償標準過低轉變為在征地補償談判中標準的嚴重不統一。二是土地指標的分配方式改變了我國城鎮化的格局。在土地指標計劃分配方式下，我國城鎮發展呈現高等級城市獨大、中小城市發展動力不足的特征，主要原因在于，土地指標的分配基本集中在省會城市以上，造成大城市越來越大，中小城市數量相對于其他國家則嚴重不足。三是政府低價征地導致用地模式粗放。2016年全國人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限，同時，土地閑置和低效用地的問題在全國普遍存在。四是土地出讓模式影響了城市功能的發揮。在傳統的大規模土地出讓方式下，城市的包容性越來越差，對外來人口的門檻不斷提高，并且限制了城市服務業的發展空間和城市交通。五是在政府和市場的雙輪利益驅動下，房地產成為城市的主導產業，嚴重遏制了實體經濟的發展，給經濟穩定增長和結構調整帶來壓力。六是征地賣地的經營模式讓城市建設發展對土地的依賴不斷增強，導致地方政府的負債越來越重，金融風險加大。

在過去20年的城鎮化高速發展過程中，在現有土地管理制度下，以土地財政為基礎和出發點的中國城市發展形成了獨特的經營城市理念，即在面對增加稅收、基礎設施改善、保GDP和政績、復制城市發展模式的慣性思維等各種城市政府利益導向下，中國各級城市在發展中普遍都是通過征地來發展工業進而獲得政府的財政收入，通過賣地來發展房地產業獲得高額的土地出讓金進而維持政府的基礎設施建設。這種征地賣地的城市經營方式不同于其他國家的發展經驗，確實在短時間內極大地提升了城市的基礎設施水平，也避免了類似拉美國家的“城市病”。但是，忽視運營效率的缺陷也為城市日后的可持續發展埋下了隱患，導致城市空間的無限粗放型擴張，城市債務的不斷延續和加劇。但是，擊鼓傳花總是有終點的，這種中國式征地賣地的城市經營模式也總會走到盡頭。

傳統的土地管理制度已經滯后于經濟社會發展的需要和城鎮化的發展，必須要進行相應的調整和改革，進而再次釋放城鎮化作為經濟增長動力源的潛力。中央有關文件已經對涉及城鎮化的土地管理制度改革提出了重要的指導方向。十九大報告提出深化農村土地管理制度改革，2018年一號文件提出探索宅基地“三權分置”和增減掛鉤結余指標跨省調劑等新的改革內容。當前，土地管理制度改革的時機已經成熟，而最關鍵的是如何破解當前土地管理制度改革的制度困境，從“保護”的思維定式轉向“激活”的發展觀。在傳統低成本的時代已經走到盡頭的形勢下，如何更好地盤活空間資源，通過制度內部的潛力挖掘去創造新的低成本空間是改革的目標和方向。在土地改革過程中，應該通過讓農民更好地分享城鎮化的成果來保護農民的利益，而不是維持現行體制不動。這是大勢所趨。

按照這一原則，推進城鎮化進程中土地管理制度改革需要從以下幾個方面入手：一是繼續貫徹落實新型城鎮化試點指導方案，加快集體建設用地與城鎮建設用地同權，推進宅基地流轉改革，繼續推進土地增減掛鉤和低效用地試點改革，鼓勵農地流轉和適度規模經營；二是改革建設用地指標規劃管理制度，按照城市發展活力而不是等級來分配用地指標，加強用地的規劃管理而不是指標管理，通過指標分配約束房地產開發；三是改革傳統的用地模式，探索小塊土地開發模式，根據產業與城市發展規律來尋求多元化的產業空間發展路徑，降低產業發展成本；四是建立城鄉統一的土地利用稅收機制，從增量收入進行房地產稅制改革，探索對集體建設用地的征稅機制；五是建立促進城鄉土地要素流轉的金融機制，設立從事集體建設用地流轉和農地流轉的政策性金融機構，允許各地探索集體土地流轉的不同形式；六是建立專設機構推進土地管理制度改革。