二 立法程序

歐盟的立法動議不是自下而上地產生于代表民意的議會，而是自上而下地產生于行政當局。參與立法程序的行政當局有歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會。其他一些機構也在一定程度上參與了立法過程，如歐洲經社理事會和歐洲地區委員會，甚至是歐洲法院，不過參與度較低。歐盟立法的原則和程序都以歐盟的相關條約為基礎。每一個新的立法建議都基于每一個特定的條約條款，以確定采取哪一種立法程序。歐盟的立法有以下三種程序。

（一）咨詢程序

咨詢程序（consultation）的立法參與機構主要是歐盟委員會和理事會。歐盟委員會的立法提案先提交歐盟理事會。理事會如對提案不持異議，便征求歐洲議會的意見［某些領域的提案還必須征求歐洲經濟與社會委員會（European Economic and Social Committee，EESC）、地區委員會（Committee of the Regions，CoR）的意見］。歐洲議會可以批準歐盟委員會的立法建議，也可以拒絕歐盟委員會的立法建議，還可以要求修改建議。如果歐洲議會要求修改提案，歐盟委員會必須考慮歐洲議會提出的全部修改意見，并對根據歐洲議會的部分或全部意見對提案進行修改，然后將修改后的提案文本提交給理事會。理事會將這個提案交給與提案有關的工作班子以及常設代表委員會（COREPER，即由成員國駐歐盟的大使組成的委員會）。在與常設代表委員會討論結束后，這個建議返給理事會。理事會最后決定對這個法律建議是否采納，也就是說可能采納，也可能不予采納，最后決定權在理事會。如果采納，這個建議便成為歐盟的正式法律。在這個程序中，歐洲議會的作用純粹是咨詢性的。

（二）贊同程序

贊同程序（Assent）是指立法需要獲得歐洲議會的贊同（見《歐盟運行條約》第189C款）。在有關統一大市場、社會與經濟凝聚、研究與技術開發政策上，《歐洲單一文件》對進入立法程序的立法建議規定了議會二讀的程序。此后，歐盟的大多數立法是按照這個程序進行的。某些特別有爭議的議案，如增值稅問題等議案，就不走這個程序。《歐盟運行條約》將這個程序延伸到許多議題（見《歐盟運行條約》第189C款）。

如果歐洲議會建議進行修改，歐盟委員會可以在一個月內附上自己的意見后將再次提交理事會審議。如果歐盟委員會同意歐洲議會的修改意見并建議提交理事會審議，理事會便以有效多數票表決方式決定是否采納這個法案。如果歐盟委員會拒絕歐洲議會的修改意見，理事會只能夠在全票通過的情況下采納或修改該建議。如果理事會在收到建議后的三個月里沒有任何回應，這個法案便被視為沒有被采納。贊同程序大大提高了歐洲議會的作用，但歐洲議會的參與也只是參考性的。這種參與并不表明歐洲議會擁有與理事會共同決策的權力。

歐洲議會在贊同程序中所起的作用見圖1-2。

圖1-2 歐盟贊同程序的立法流程

資料來源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.104。

（三）普通立法程序

普通立法程序（ordinary legislative procedure）原來叫作共同決策程序 （co-decision），《里斯本條約》將這個程序更名為普通立法程序。它最初只適用于十幾個領域的決策，《里斯本條約》生效后，它適用的領域增加到85個。據統計，《里斯本條約》生效以來，歐盟95%的立法采用了這個程序，因此普通立法程序成為歐盟最重要的立法程序之一。

普通立法程序賦予歐洲議會拒絕采納某項立法的權力（見《歐盟運行條約》第189B款），但前提是議會絕對多數議員在二讀時對該項議案投反對票，將該議案退回，是為“不贊成”權（negative assent）。由于有共同決策程序，理事會必須認真對待歐洲議會的意見。共同決策程序的意義是某些立法的最后文本在理事會批準之前還必須得到歐洲議會的批準。這使歐洲議會和理事會在某種程度上分享了立法權，雖然是在不平等的基礎上的分享。在這個程序下，歐盟委員會的立法建議經歐洲議會轉給理事會后，理事會以有效多數形成共同立場（除需要一致通過的領域），然后提交歐洲議會二讀。歐洲議會對理事會的共同立場可以在3個月內做出決定，或接受，或修改，或否決，或不采取行動。如果歐盟委員會和理事會（后者以有效多數票）批準了歐洲議會建議的修正案，這項建議便成為法律。如果歐盟委員會對歐洲議會的修正案持否定態度，歐洲議會修正案要想成為法律，就必須在理事會全票通過。

歐洲議會可以否決理事會的共同立場，但必須在表決中獲得絕對多數票。如果發生這種情況，歐洲議會議長和理事會主席須共同主持一個“協調委員會”（The Conciliation Committee）來簽署一個協議。這個委員會包括來自兩個機構的數量相等的成員。歐盟委員會也參與其中，尋求妥協方案。這個委員會有6周時間達成一個大家都認同的文本。如果協調委員會能夠達成協議，在6周內理事會就必須以有效多數表決方式，歐洲議會必須以絕對多數批準這個修訂案。上面說到的3個月和6周是上限，本來應該分別是1個月和2周，經理事會和歐洲議會共同協商可以分別延長為3個月和6周。

這個程序表明，歐洲議會在最后的環節中可以以簡單多數票通過提案的聯合文本，也可以以絕對多數票否決理事會以絕對多數票贊同的提案文本。這說明歐洲議會在普通立法程序中的作用大大加強。歐盟普通立法程序流程詳見圖1-3。

圖1-3 歐盟普通立法程序流程

資料來源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.107。