第三節(jié) 條約和法律

一 歐盟的條約

（一）三個(gè)共同體條約的來源

歐盟的法律主要來源于各項(xiàng)條約，如《羅馬條約》《巴黎條約》《馬斯特里赫特條約》等，這些條約的附件、草案及條約的修正案，成員國入盟時(shí)與歐盟簽訂的入盟條約，以及歐盟機(jī)構(gòu)依各項(xiàng)條約賦予它們的權(quán)力頒布的法律。歐盟作為一個(gè)國家聯(lián)盟，其立法程序有別于民族國家。

《歐洲煤鋼共同體條約》于1951年4月18日在巴黎簽署（在本書中也稱為《建立歐洲煤鋼共同體條約》或《巴黎條約》），于1952年7月23日生效，有效期為50年，即于2002年7月23日中止。這個(gè)條約開了歐洲一體化的先河，此后的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體都是在歐洲煤鋼共同體的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的。創(chuàng)立歐洲煤鋼共同體的構(gòu)想最初是由當(dāng)時(shí)法國外交部長羅伯特·舒曼提出的。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲的政治家包括戰(zhàn)敗國德意志聯(lián)邦共和國總理阿登納（Konrad Adenauer）都在思考如何避免歐洲再次發(fā)生戰(zhàn)爭。鑒于20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)都是德國發(fā)動(dòng)的，當(dāng)時(shí)歐洲各國考慮的是如何使德國不再成為戰(zhàn)爭的策源地。法國政治家讓·莫內(nèi)提出法國與德國建立某種共同體，將兩國經(jīng)濟(jì)捆綁在一起，以使這一對(duì)戰(zhàn)爭宿敵永不再戰(zhàn)。由于煤炭和鋼鐵是最重要的戰(zhàn)爭物資，讓·莫內(nèi)與羅伯特·舒曼提出的“舒曼計(jì)劃”提出在法國與德國之間建立歐洲煤鋼共同體，目的是將德國煤炭和鋼鐵的生產(chǎn)納入法國的監(jiān)控之下，以防止德國軍國主義復(fù)活。

1950年“舒曼計(jì)劃”提出后，在西歐引起反響。意大利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡等幾個(gè)鄰國對(duì)這個(gè)計(jì)劃都很感興趣，表示要加入這個(gè)計(jì)劃。于是，1951年4月，6個(gè)國家在建立歐洲煤鋼共同體的《巴黎條約》上簽字。

1952年，荷蘭外交大臣貝延（Johan Beyan）提出在歐洲煤鋼共同體內(nèi)部建立關(guān)稅同盟，而且先后發(fā)表了三個(gè)備忘錄推動(dòng)其計(jì)劃。由于各種原因，貝延計(jì)劃一直未受到西歐各國重視。1955年，貝延與比利時(shí)外交大臣斯帕克一起以比荷盧關(guān)稅同盟的名義再次提出建立歐洲關(guān)稅同盟的主張。這個(gè)建議在墨西拿會(huì)議上被采納。會(huì)議決定由斯帕克領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)由各國代表參加的委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草運(yùn)輸、原子能和其他能源領(lǐng)域的關(guān)稅同盟條約。幾經(jīng)周折后，這個(gè)關(guān)稅同盟的構(gòu)想最后演化為建立兩個(gè)共同體——一個(gè)是歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，另一個(gè)是歐洲原子能共同體——的計(jì)劃。

（二）三個(gè)共同體條約的內(nèi)容和意義

《歐洲煤鋼共同體條約》提出了歐洲煤鋼共同體的宗旨：在締約方之間建立以共同市場、共同目標(biāo)與共同機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的共同體。共同體的任務(wù)是：與成員國經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)增加和提高成員國居民的生活水平。同時(shí)，共同體要逐步創(chuàng)造條件，在盡可能高的生產(chǎn)率水平上保證生產(chǎn)最合理分布，維持持續(xù)就業(yè)和避免在成員國經(jīng)濟(jì)中誘發(fā)重大和持久的動(dòng)蕩。

從條約規(guī)定的宗旨和任務(wù)看，雖然這個(gè)條約針對(duì)的產(chǎn)品僅僅是煤炭和鋼鐵，但反映出相當(dāng)成熟的共同市場的思想。這個(gè)思想為后來的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體打下了基礎(chǔ)。這個(gè)條約最重要的意義是首次提出設(shè)置超國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)（條約第二篇），包括最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、歐洲議會(huì)、理事會(huì)、歐洲法院和歐洲審計(jì)院。超國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置表明參加歐洲煤鋼共同體的成員國同意將自己的部分主權(quán)上交共同體，此前建立的比荷盧關(guān)稅同盟中就沒有設(shè)立超國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。條約第三篇的條款主要是建立煤鋼共同市場，包括競爭、運(yùn)輸和貿(mào)易政策方面的條款。這也為后來建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體積累了經(jīng)驗(yàn)。

《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》是歐共體最重要的法律基礎(chǔ)。這個(gè)條約為共同體規(guī)定的任務(wù)是：通過建立共同市場和經(jīng)貨聯(lián)盟，在整個(gè)共同體范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展，保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)無通貨膨脹的增長，實(shí)現(xiàn)成員國經(jīng)濟(jì)的高度融合，維持高就業(yè)率和落實(shí)社會(huì)保障，不斷提高居民生活水平，最終實(shí)現(xiàn)成員國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的趨同和團(tuán)結(jié)。2009年生效的《里斯本條約》將歐洲經(jīng)濟(jì)共同體并入歐洲聯(lián)盟，并統(tǒng)一使用“歐洲聯(lián)盟”的稱謂，但本書考慮到中國讀者的理解習(xí)慣，在提到歐洲聯(lián)盟在1992年以前的活動(dòng)時(shí)仍然使用“共同體”的稱謂。

《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》首次提出實(shí)現(xiàn)貨物、人員、勞務(wù)和資本在成員國之間的自由流通，提出共同農(nóng)業(yè)政策、共同競爭規(guī)則、稅務(wù)和法律的趨同的目標(biāo)；首次提出經(jīng)濟(jì)與貨幣政策、共同貿(mào)易政策、共同社會(huì)政策，提出了教育、職業(yè)培訓(xùn)與青年政策，文化、衛(wèi)生、消費(fèi)者保護(hù)政策，以及共同科研政策和環(huán)保政策。同時(shí)，還規(guī)定了與海外國家及領(lǐng)地建立聯(lián)系制度規(guī)定建立超國家的共同體機(jī)構(gòu)，規(guī)定設(shè)立歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲法院和歐洲審計(jì)院，設(shè)立歐洲經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)、地區(qū)委員會(huì)、歐洲投資銀行等機(jī)構(gòu)。

《歐洲原子能共同體條約》規(guī)定了歐洲原子能共同體的任務(wù)：迅速建立與發(fā)展核工業(yè)創(chuàng)造必要條件，以對(duì)提高成員國的生活水平和發(fā)展與其他國家的關(guān)系做出貢獻(xiàn)。內(nèi)容包括：鼓勵(lì)成員國發(fā)展核能，促進(jìn)原子能科學(xué)技術(shù)研究，促進(jìn)原子能技術(shù)情報(bào)信息交換，提高原子能的安全性。條約還對(duì)原子能工業(yè)投資、聯(lián)合企業(yè)、原料供應(yīng)、核能市場做出規(guī)定。同時(shí)，也規(guī)定設(shè)立歐洲原子能共同體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包括歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲法院、歐洲審計(jì)院等。

（三）三個(gè)歐盟運(yùn)行條約的后續(xù)條約

自20世紀(jì)50年代三個(gè)共同體條約實(shí)施以來，歐共體及后來的歐盟又相繼簽署了一系列重要條約。

1.《合并條約》

《合并條約》于1965年4月8日簽署于布魯塞爾，1967年7月1日生效。這個(gè)條約將歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體三個(gè)機(jī)構(gòu)的委員會(huì)和理事會(huì)合并為一個(gè)單一的共同體委員會(huì)和單一的理事會(huì)，簡化了機(jī)構(gòu)，提高了辦事效率。

2.《歐洲單一文件》

《歐洲單一文件》（The Single European Act）于1986年2月17日和18日分別簽署于盧森堡和海牙。這個(gè)文件主要是對(duì)上述三個(gè)條約的修改案。該文件的第一章、第二章和第三章分別是對(duì)《歐洲煤鋼共同體條約》《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》《歐洲原子能共同體條約》的修改內(nèi)容。《歐洲單一文件》雖然只是一個(gè)修正案性質(zhì)的文件，但它在歐共體的發(fā)展史上占據(jù)著非常重要的地位。

首先，它明確提出在1992年12月31日前建成內(nèi)部大市場，實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、人員、資本自由流通。四大自由流通本來是《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》中提出的目標(biāo)，但是這個(gè)目標(biāo)一直未能充分實(shí)現(xiàn)。雖然早在20世紀(jì)60年代歐共體就已經(jīng)取消內(nèi)部關(guān)稅和成員國之間進(jìn)出口貨物數(shù)量限制，但邊境檢查的有形壁壘、各國稅制差異造成的財(cái)政壁壘、各國商品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異造成的技術(shù)壁壘，以及各國關(guān)于跨境投資、跨境擇業(yè)、金融業(yè)的跨境經(jīng)營的法規(guī)差異，阻礙了商品、服務(wù)、人員和資本的跨境流通。這個(gè)文件再次提出建立內(nèi)部大市場的目標(biāo)，并規(guī)定了實(shí)現(xiàn)的日期。在此后六年里，歐共體通過采取289項(xiàng)措施，基本消除了成員國之間商品、服務(wù)、人員和資本跨境流動(dòng)的各種有形和無形的壁壘，按時(shí)建成了內(nèi)部大市場。

其次，針對(duì)理事會(huì)中濫用一票否決制，造成大多數(shù)重要決定難以通過，從而影響歐共體的決策效率，最終阻礙了一體化的進(jìn)程，《歐洲單一文件》再次明確了理事會(huì)中不適用全票通過制決策的議題，將原來一些適用于全票通過的議題改為由有效多數(shù)通過。這使許多重要議題，特別是關(guān)系拆除成員國之間對(duì)商品、服務(wù)、人員和資本的跨境流通形成的壁壘的議題的決策，能夠以有效多數(shù)通過。這對(duì)內(nèi)部大市場的建立具有十分重要的意義。

3.《歐洲聯(lián)盟條約》

《歐洲聯(lián)盟條約》于1992年2月7日在荷蘭馬斯特里赫特簽署，于1993年11月1日生效。《歐洲聯(lián)盟條約》的目標(biāo)是建立以各歐洲共同體國家為基礎(chǔ)的聯(lián)盟。這個(gè)聯(lián)盟的任務(wù)是以團(tuán)結(jié)一致的方式規(guī)范成員國之間與各成員國人民之間的關(guān)系，促進(jìn)平衡與持久的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)步，創(chuàng)建沒有內(nèi)部邊界的區(qū)域，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)凝聚力，建立經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟，實(shí)行單一貨幣；維護(hù)聯(lián)盟在國際舞臺(tái)上的同一性，實(shí)行共同外交與安全政策，爭取實(shí)現(xiàn)共同防務(wù)政策；實(shí)行歐洲聯(lián)盟公民權(quán)，加強(qiáng)對(duì)成員國公民權(quán)利與利益的保護(hù)；推動(dòng)成員國在司法與內(nèi)務(wù)方面密切合作。

《歐洲聯(lián)盟條約》的意義在于將原來的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)與政治聯(lián)盟。這個(gè)聯(lián)盟由三根支柱構(gòu)成，第一根支柱是原來的三個(gè)共同體，統(tǒng)稱為歐洲共同體，第二根支柱是共同外交與安全政策，第三根支柱是共同司法與內(nèi)務(wù)合作（見本書第一章第二節(jié)的結(jié)構(gòu)圖）。經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟部分包含原來的三個(gè)共同體以及計(jì)劃建立的經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟。經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的核心目標(biāo)是創(chuàng)立單一貨幣。政治聯(lián)盟的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同外交與安全政策和司法與警務(wù)的合作。

4.《阿姆斯特丹條約》

《阿姆斯特丹條約》是《歐洲聯(lián)盟條約》的修改版，簽署于1997年10月2日，1999年5月1日生效。該條約對(duì)《歐洲聯(lián)盟條約》內(nèi)容重新編號(hào)。《歐洲聯(lián)盟條約》條款是以字母編號(hào)，《阿姆斯特丹條約》條款改為用數(shù)字編號(hào)。《阿姆斯特丹條約》是1996年政府間會(huì)議的產(chǎn)物，旨在解決《歐洲聯(lián)盟條約》中未能解決的問題。但是，這次政府間會(huì)議實(shí)際效果并不理想，決策機(jī)制問題未能解決，推遲到《尼斯條約》才解決。這個(gè)條約取得突破的領(lǐng)域，一是規(guī)定建立“自由、安全與司法區(qū)域”，落實(shí)了《歐洲聯(lián)盟條約》中的第三根支柱，以便有效地打擊有組織的跨國犯罪；將簽證政策、簽發(fā)移民居住證政策、避難政策、規(guī)范民事領(lǐng)域的司法合作規(guī)則納入歐共體機(jī)制。同時(shí)，將《申根協(xié)定》也納入新條約。新條約還增加了“就業(yè)”一章，以加大力度解決歐洲居高不下的失業(yè)問題。新條約還規(guī)定加強(qiáng)歐盟與西歐聯(lián)盟的合作，作為共同防務(wù)政策的落實(shí)措施。

5.《尼斯條約》

《尼斯條約》是對(duì)《歐洲聯(lián)盟條約》的修正，于2001年2月26日簽署。由于該條約簽署后在愛爾蘭首次全民公決中被否決，生效時(shí)間延遲。2002年10月18日，愛爾蘭再次進(jìn)行的全民公決批準(zhǔn)了該條約。《尼斯條約》解決了決策機(jī)制改革問題（見第一章第三節(jié)），為第五次擴(kuò)大掃清了障礙。

歐共體進(jìn)行了幾次擴(kuò)大。每次新成員國加入時(shí)，都與歐共體簽訂加入歐共體的條約。這些條約文件中均有對(duì)上述幾個(gè)基礎(chǔ)條約進(jìn)行修正的內(nèi)容。第一次是在1973年英國、愛爾蘭和丹麥加入歐共體時(shí)，第二次是在1981年希臘加入歐共體時(shí)，第三次是在1986年西班牙和葡萄牙加入歐共體時(shí)，第四次是在1995年奧地利、芬蘭和瑞典加入歐共體時(shí)。

6.《里斯本條約》

從1967年歐共體成立到2004年歐盟第五次擴(kuò)大，成員國從當(dāng)初的6國增加到25國，歐盟的機(jī)制雖然在不斷調(diào)整，但仍未脫離當(dāng)初六國時(shí)代運(yùn)行的基本框架。擴(kuò)大到25國之后，如繼續(xù)采用過去的決策機(jī)制，歐盟將陷入癱瘓。為了解決這個(gè)問題，適應(yīng)擴(kuò)大后的實(shí)際需要，歐盟必須進(jìn)行一次大改革，調(diào)整機(jī)構(gòu)和改革決策機(jī)制。開始時(shí)歐盟打算制定一部憲法來完成這個(gè)任務(wù)。2001年的歐盟首腦會(huì)議決定成立制憲籌備委員會(huì)起草歐盟憲法草案。

歐盟制憲委員會(huì)從2002年2月起正式開始工作，歷時(shí)近17個(gè)月，完成了憲法條約文本。2004年10月29日，25個(gè)成員國首腦在羅馬簽署了《歐盟憲法條約草案》。截至2005年7月10日，已有13個(gè)成員國通過議會(huì)表決或以全民公決方式批準(zhǔn)了《歐盟憲法條約》，法國和荷蘭卻分別于2005年5月29日和6月1日的全民公決中否決了該條約。歐盟的憲法條約最終胎死腹中。

《歐盟憲法條約草案》提出了一系列改革方案，包括在成員國增多情況下提高決策效率的方案，但是條約中一系列具有明顯聯(lián)邦色彩的元素引起歐盟部分民眾的憂慮。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人于是在2007年6月21～22日的峰會(huì)上提出了解決憲法批準(zhǔn)危機(jī)的方案，即召開新一輪政府間會(huì)議，起草一個(gè)修改現(xiàn)行諸條約的《改革條約》（Reform Treaty）來取代《歐盟憲法條約草案》，以提高和加強(qiáng)擴(kuò)大后聯(lián)盟的效率、民主及對(duì)外行動(dòng)中的一致性，同時(shí)消除《歐盟憲法條約草案》中的聯(lián)邦主義因素。這個(gè)新版本的條約在2007年10月18日的里斯本非正式歐盟理事會(huì)會(huì)議上通過，被稱為《里斯本條約》；12月13日，各國領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾簽署了這個(gè)條約。

《里斯本條約》理應(yīng)在2009年1月1日生效，匈牙利、斯洛文尼亞、馬耳他、羅馬尼亞、法國、保加利亞、波蘭、斯洛伐克、葡萄牙、奧地利、丹麥、立陶宛、拉脫維亞、德國、盧森堡、芬蘭、愛沙尼亞、希臘等18個(gè)成員國相繼批準(zhǔn)了這個(gè)條約，愛爾蘭卻于2008年6月12日公投時(shí)以53.4%的反對(duì)票否決了這個(gè)條約。《里斯本條約》的審批再遇挫折。

愛爾蘭的疑慮主要集中在三個(gè)方面。一是愛爾蘭擔(dān)心稅收權(quán)力上交歐盟后歐盟會(huì)迫使自己提高公司稅，從而影響本國企業(yè)的競爭力；二是對(duì)于歐盟委員會(huì)委員人數(shù)的縮減，原來一國一人的規(guī)則取消后，在特定的時(shí)間內(nèi)委員會(huì)中將因?yàn)闆]有愛爾蘭委員而削弱愛爾蘭的影響；三是新條約加強(qiáng)了歐盟在對(duì)外事務(wù)中的發(fā)言權(quán)，包括加強(qiáng)歐盟在共同外交與安全政策領(lǐng)域的合作，愛爾蘭擔(dān)心將會(huì)增加其在軍事上的義務(wù)，從而影響愛爾蘭在軍事上的中立地位。

2008年底，歐洲理事會(huì)通過了兩個(gè)文件，就愛爾蘭關(guān)注的問題進(jìn)行了澄清。歐洲理事會(huì)對(duì)愛爾蘭關(guān)注的問題做出了法律上的保證，保證這些事項(xiàng)不受《里斯本條約》生效的影響。關(guān)于歐盟委員會(huì)成員人數(shù)問題，理事會(huì)保證，只要《里斯本條約》生效，即通過必要的法律程序保證歐盟委員會(huì)中每個(gè)成員國擁有一名本國委員。由于得到理事會(huì)的保證，《里斯本條約》在愛爾蘭于2009年10月2日舉行的第二次公投中獲得通過。由于英國、塞浦路斯、荷蘭、比利時(shí)、西班牙、意大利此前也相繼批準(zhǔn)了新條約。《里斯本條約》終于在2009年12月1日正式生效。

《里斯本條約》做出了一系列改革。設(shè)立歐盟理事會(huì)常任主席職位，取消目前每半年輪換一次的歐盟主席國輪替機(jī)制，常任主席任期兩年半，可以連任；將目前歐盟負(fù)責(zé)外交和安全政策的高級(jí)代表和歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)外交的委員這兩個(gè)職能交叉的職務(wù)合并，設(shè)立歐盟共同外交與安全政策高級(jí)代表一職，全面負(fù)責(zé)歐盟對(duì)外政策；從2014年起，歐盟委員會(huì)委員人數(shù)將從27人減至18人，委員會(huì)主席的作用得到加強(qiáng)。為消除愛爾蘭和一些小國的疑慮，在通過一定的法律程序后，使每一個(gè)成員國在委員會(huì)中依然擁有一名委員；擴(kuò)大歐洲議會(huì)的權(quán)力。此外，歐洲議會(huì)的議席數(shù)將從目前的785席減至750席，一些國家擁有議席數(shù)將根據(jù)其人口數(shù)量做出調(diào)整；將更多政策領(lǐng)域劃歸以“有效多數(shù)表決制”決策的范圍，以簡化決策過程。司法、內(nèi)政等敏感領(lǐng)域的一些政策也將以“有效多數(shù)制”表決，成員國不再享有對(duì)這些領(lǐng)域決策動(dòng)議的“一票否決”權(quán)。但涉及稅收、社會(huì)保障、外交和防務(wù)等成員國主權(quán)領(lǐng)域的議案，仍適用一致通過原則，即保留一票否決制；從2014年開始，以“雙重多數(shù)表決制”取代目前的“有效多數(shù)表決制”，即有關(guān)決議至少獲得55%的成員國和65%的歐盟人口的贊同才能通過。“雙重多數(shù)表決制”實(shí)施后的3年為過渡期；成員國議會(huì)將在歐盟決策過程中發(fā)揮更大作用。例如，如果一項(xiàng)歐盟立法草案遭到1/3成員國議會(huì)的反對(duì)，將發(fā)回歐盟委員會(huì)重新考慮。歐洲法院被賦予更大權(quán)力，可以就各國司法和內(nèi)政相關(guān)的法律是否與歐盟法律相沖突進(jìn)行裁決。