第五節(jié) 農(nóng)村中小金融機構(gòu)

1978年十一屆三中全會后，中央啟動了恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村金融體系、激活農(nóng)村金融活力的漫長改革工作。特別是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的啟動，催生了農(nóng)村金融體制的變革，隨著農(nóng)村基本經(jīng)營制度的確立，農(nóng)村金融改革的進程也進一步加快，并取得了實質(zhì)性改革成果。農(nóng)村金融體制的改革在我國金融改革歷史上留下了濃墨重彩的一筆，對我國農(nóng)村金融的發(fā)展具有里程碑意義。

一 農(nóng)村信用社

改革開放以來，我國農(nóng)村信用社發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。

（一）由中國農(nóng)業(yè)銀行代管階段（1980～1996年）

1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，主要目標是把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受中國農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨立自主地開展存貸業(yè)務(wù)，并成立縣級聯(lián)合社（農(nóng)村基層信用社入股組建縣聯(lián)社，信用社與縣聯(lián)社為兩級法人體制），對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社實施行業(yè)管理。

從農(nóng)村信用社合作制的基本性質(zhì)出發(fā)，它應(yīng)具有自愿、互助和民主管理的特征。然而，由于我國農(nóng)村信用社從一開始就是依靠行政力量組建起來的，信用社名義上為社員所有，實際上每戶社員股金少且分散，社員的所有權(quán)很難實現(xiàn)，更談不上對信用社的民主管理權(quán)。農(nóng)村信用社的發(fā)展目標、經(jīng)營策略、運行機制等重大問題的決策權(quán)，主要集中在地方政府手中，社員幾乎沒有多少發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村信用社具有明顯的“官辦”色彩。“監(jiān)、管不分”“政、企不分”的特點，使得農(nóng)村信用社背負了巨大的歷史包袱，經(jīng)營風險不斷積累。

（二）嘗試以合作制規(guī)范農(nóng)村信用社階段（1996～2002年）

1996年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，改革的核心是將農(nóng)村信用社逐漸改為“農(nóng)民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務(wù)”的合作金融組織，農(nóng)村信用社正式脫離與農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關(guān)系，其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔，同時，成立農(nóng)村金融體制改革辦公室承擔對農(nóng)村信用社的管理職能。

但在實際執(zhí)行中，管理者與管理對象權(quán)責不分，職責邊界不清，部分農(nóng)村信用社縣聯(lián)社與基層信用社之間關(guān)系扭曲，形成了縣聯(lián)社管理權(quán)限過大、基層社權(quán)限過小的局面。為了解決農(nóng)村信用社發(fā)展中存在的歷史包袱沉重、資產(chǎn)質(zhì)量差、潛在風險大等問題，中國人民銀行于1999年開始運用支農(nóng)再貸款支持農(nóng)村信用社，但與每年大量流出農(nóng)村的資金相比仍是杯水車薪，同時，依靠中國人民銀行再貸款解決農(nóng)村信用社資金不足問題，不僅加大了貨幣政策的壓力和困難，而且容易產(chǎn)生道德風險。

從2000年開始，江蘇省組織開展了農(nóng)村信用社改革試點工作，在產(chǎn)權(quán)模式和組織管理方式等方面進行了探索。與此同時，在其他地區(qū)也進行了不同形式、不容內(nèi)容、不同層次的改革實踐。這些改革取得了一定進展，也積累了一些經(jīng)驗，但從總體上看，在農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度、管理體制和防范風險等重要問題上，還沒有取得根本性的改變。據(jù)統(tǒng)計，2002年末，按照貸款四級分類口徑（2008年10月前，農(nóng)村信用社貸款風險管理執(zhí)行四級分類標準），全國農(nóng)村信用社的不良貸款余額5147億元，不良貸款比例高達37%，資本充足率為-9%，資不抵債額高達3400多億元，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社已處于破產(chǎn)邊緣，基本生存都難以維持，更無法開展農(nóng)村金融服務(wù)。

（三）農(nóng)村信用社市場化改革階段（2003年至今）

2003年6月，國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，確定吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶8個省份作為第一批試點單位，標志著新一輪農(nóng)村信用社改革試點開啟。2004年8月，農(nóng)村信用社改革進一步推廣至除海南省、西藏自治區(qū)以外的29個省份。2007年8月，海南省也正式啟動了農(nóng)村信用社改革，組建了海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社。

這次農(nóng)村信用社改革的初始狀態(tài)是，農(nóng)村信用社“產(chǎn)權(quán)不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營機制和內(nèi)在制度不健全；管理體制不順，管理職權(quán)和責任需進一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營困難，潛在風險仍然很大”。基于當時農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)及其法人治理、管理體制和資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在的嚴重缺陷，本輪改革試點工作的總體要求是“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當扶持、地方政府負責”，即通過“國家適當扶持”，幫助農(nóng)村信用社化解歷史包袱，并將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交由“地方政府負責”，為農(nóng)村信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制”完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)村信用社健全穩(wěn)定發(fā)展的激勵機制與約束機制，以此實現(xiàn)農(nóng)村信用社“增強服務(wù)功能”的最終改革目標。

本輪農(nóng)村信用社改革在產(chǎn)權(quán)改革模式設(shè)計上允許農(nóng)村信用社根據(jù)自身實際和未來發(fā)展目標自主選擇股份制、股份合作制和合作制等產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣（市）統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人等產(chǎn)權(quán)組織形式，將農(nóng)村信用社交給省級政府管理，建立新的監(jiān)督管理體制，著重促進農(nóng)村信用社建立適合自身特點的、靈活的、高效的內(nèi)部經(jīng)營管理機制。同時，也通過相應(yīng)的政策安排[13]，協(xié)助農(nóng)村信用社化解歷史包袱，壓降不良資產(chǎn)。

2003年新一輪農(nóng)村信用社改革以來，我國農(nóng)村信用社實現(xiàn)了脫胎換骨的變化和跨越式的發(fā)展。截至2017年末，全國共組建農(nóng)村信用社965家，農(nóng)村合作銀行33家，農(nóng)村商業(yè)銀行1262家。各類農(nóng)合機構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系趨于明晰，股東作用開始增強，“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)初步運行。在資產(chǎn)質(zhì)量改善方面，2016年末，全國農(nóng)村信用社不良貸款余額及比例分別為5018億元、3.79%（按照五級分類口徑），比2007年末下降1578億元和17.25個百分點；資本充足率和撥備覆蓋率分別為12.13%和135.2%，比2007年末提高12.23和111個百分點。在服務(wù)農(nóng)村金融方面，到2014年底，全國農(nóng)合機構(gòu)農(nóng)戶貸款余額3.39萬億元，持有期貸款的農(nóng)戶數(shù)達4236萬戶，平均單戶貸款余額8萬元；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額分別為2.27萬億元和6.2萬億元，占全國農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)村貸款余額的比重為68.2%和32.6%；農(nóng)合機構(gòu)小微企業(yè)貸款余額為3.74萬億元。同時，健全了信息披露制度和對主要高級管理人員的審計制度，可持續(xù)發(fā)展機制基本建立。

2003年6月27日，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，對農(nóng)村信用社管理體制進行了改革，將農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負責，并提出了“成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構(gòu)，在省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔對轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”的定位。2004年5月1日，國務(wù)院以國辦發(fā)〔2004〕48號文件轉(zhuǎn)發(fā)了銀監(jiān)會和中國人民銀行擬定的《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責分工的指導(dǎo)意見》，進一步明確了省級聯(lián)社在省級政府的授權(quán)下行使權(quán)力，對指導(dǎo)、督促農(nóng)村信用社完善內(nèi)控制度和經(jīng)營機制負主要責任，并要求省級聯(lián)社“嚴格按照有關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章實施對信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經(jīng)營管理自主權(quán)”。

實踐表明，省級聯(lián)社在推動農(nóng)村信用社改革發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。主要體現(xiàn)在以下四個方面。一是推動完成農(nóng)村信用社增資擴股和縣（市）法人統(tǒng)一改革，支持建立農(nóng)村商業(yè)銀行。二是指導(dǎo)各縣（市）法人農(nóng)村信用社結(jié)合各自實際，制定業(yè)務(wù)經(jīng)營、財務(wù)核算、勞動用工、分配制度、風險控制等管理制度。三是建立全省統(tǒng)一的稽核部門，統(tǒng)一進行檢查，發(fā)揮異地監(jiān)督檢查的作用，有效防范了內(nèi)部案件的發(fā)生。四是建立綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)及資金清算和結(jié)算等技術(shù)支持系統(tǒng)，實現(xiàn)全省農(nóng)村信用社通存通兌，提高資金清算和管理效率。

但在長期運行中，省級聯(lián)社突破“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)”的職能定位，職能異化現(xiàn)象不容忽視。一是農(nóng)村信用社法人治理未真正發(fā)揮作用，而由省級聯(lián)社代替行使權(quán)力。二是部分省級聯(lián)社在業(yè)務(wù)上直接將各縣（市）法人農(nóng)村信用社作為分支機構(gòu)管理，干預(yù)農(nóng)村信用社經(jīng)營自主權(quán)。三是基于“責、權(quán)、利”對等的原則，有權(quán)和利就必須承擔損失，但省級聯(lián)社只行使權(quán)力，并不承擔損失，可能引發(fā)道德風險。因此，未來開展省級聯(lián)社改革試點，推進省級聯(lián)社去行政化和履職規(guī)范化，由管理部門逐步向服務(wù)和監(jiān)督平臺轉(zhuǎn)型，應(yīng)是提升農(nóng)村信用社為農(nóng)服務(wù)能力的題中應(yīng)有之義。

二 新型農(nóng)村金融機構(gòu)

2005年以來，為改進和完善農(nóng)村金融服務(wù)、培育競爭性農(nóng)村金融市場，部分省份的縣及縣以下地區(qū)試點設(shè)立了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新興農(nóng)村金融機構(gòu)。為保證新興農(nóng)村金融機構(gòu)規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，中國人民銀行會同銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》等一系列文件，明確了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管、存款準備金管理、支付清算管理等政策。

（一）村鎮(zhèn)銀行

2006年12月，銀監(jiān)會出臺《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出在湖北、四川、吉林等6個省份的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行試點。2007年1月，銀監(jiān)會印發(fā)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，對村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、股權(quán)設(shè)置、公司治理、經(jīng)營管理等進行了規(guī)定；3月第一家村鎮(zhèn)銀行在四川省儀隴縣成立。2014年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步促進村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出在商業(yè)可持續(xù)和有效控制風險的前提下，加大村鎮(zhèn)銀行縣（市、旗）全覆蓋工作的推進力度。根據(jù)2007年《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》以及2015年《農(nóng)村中小金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》等相關(guān)規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行在股權(quán)設(shè)置方面實行主發(fā)起人制度。

村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)歷10余年發(fā)展歷程，在完善農(nóng)村金融組織體系、激活農(nóng)村金融供給市場、優(yōu)化城鄉(xiāng)金融資源配置方面做出了積極貢獻。截至2017年底，全國共有5大類型、294家銀行機構(gòu)作為主發(fā)起人發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。發(fā)起主體中農(nóng)村合作金融機構(gòu)和城商行占比最高，分別為57.46%和28.67%，大型銀行為8.68%，股份行和外資行合計占比約為5%。全國組建村鎮(zhèn)銀行約1600家，覆蓋全國約70%的縣（市、旗），資產(chǎn)規(guī)模增加至12377億元，存貸比連續(xù)8年保持在70%以上，農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款合計占比92.3%，戶均貸款37萬元，已累計為634萬客戶發(fā)放貸款1024萬筆，累計放款4.4萬億元，支農(nóng)支小特色顯著。

隨著主發(fā)起人組建村鎮(zhèn)銀行數(shù)量增加，現(xiàn)行的“母行”對村鎮(zhèn)銀行進行管理的模式出現(xiàn)了協(xié)調(diào)難度大、管理成本高等比較突出的問題。2018年1月，銀監(jiān)會發(fā)布《中國銀監(jiān)會關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》，積極探索村鎮(zhèn)銀行管理新模式。

（二）小額貸款公司

2008年，銀監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了小額貸款公司的監(jiān)管主體、準入標準、業(yè)務(wù)規(guī)則等，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。總體來看，當前小額貸款公司發(fā)展呈現(xiàn)機構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模擴張較快、風險總體可控的特點，在支持縣域經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)、提升金融普惠性、引導(dǎo)民間融資“陽光化”等方面發(fā)揮了積極作用。

截至2014年末，納入中國人民銀行統(tǒng)計體系的小額貸款公司共8791家，貸款余額9420億元，從業(yè)人員11萬人，44.1%的小額貸款公司分布在江蘇（631家）、遼寧（600家）、河北（479家）、內(nèi)蒙古（473家）、安徽（461家）、吉林（427家）、云南（409家）和廣東（400家）等八個省份。

同時也要看到，小額貸款公司經(jīng)營狀況已經(jīng)出現(xiàn)分化，風險苗頭需要正視。根據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，小額貸款公司貸款利率主要為基準利率的2～4倍；“小貸不小”，個別省份戶均貸款超過50萬元的占比高達90%。不同地區(qū)在監(jiān)管尺度上的把握也不一樣，很多地方在經(jīng)營地域、業(yè)務(wù)范圍和融資渠道比例上，實際已突破現(xiàn)有監(jiān)管辦法；個別地區(qū)“只批不管”，導(dǎo)致機構(gòu)、業(yè)務(wù)無序生長。變相吸收存款、貸款入股、虛假出資、隱匿對外貸款規(guī)模等現(xiàn)象時有發(fā)生，潛藏較大風險，并可能進一步向股東和金融體系外溢。這些新情況和新問題，都對新形勢下的小額貸款公司監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)，需要本著促進發(fā)展和守住風險底線并重的原則，按照“區(qū)別對待、扶優(yōu)限劣、正向激勵”的差異化監(jiān)管思路，加快建立促進行業(yè)健康發(fā)展的激勵約束機制。

（三）新型農(nóng)村合作金融

近年來，中央高度重視發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟和農(nóng)村合作金融，連續(xù)多年在中央一號文件中做出明確部署。2006年，隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布，我國農(nóng)村合作經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，各地農(nóng)民和新型經(jīng)營主體積極創(chuàng)新，開展多種形式的合作金融試點，形成了初具規(guī)模、各有特色的農(nóng)村信用合作組織。

目前開展農(nóng)村信用互助的機構(gòu)和組織主要有四大類。第一，銀監(jiān)會批準設(shè)立的農(nóng)村資金互助社。2006年銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，提出培育合作性質(zhì)的農(nóng)村資金互助社，依托行政村或?qū)I(yè)合作社設(shè)立，面向成員開展存款業(yè)務(wù)，辦理成員的小額、分散貸款業(yè)務(wù)。截至2014年3月末，全國共組建農(nóng)村資金互助社49家，分布在17個省份，主要集中在浙江、山西、黑龍江，服務(wù)社員3.6萬人，存款余額約16.4億元，貸款余額13.1億元。第二，扶貧辦牽頭批設(shè)的貧困村互助基金試點。2006年扶貧辦開展了扶貧資金與農(nóng)民自主經(jīng)營相結(jié)合的貧困村互助基金試點，主要解決貧困村、貧困戶開展生產(chǎn)、自主創(chuàng)業(yè)資金短缺等問題。扶貧基金會、婦聯(lián)、共青團等非政府組織也開展了扶貧性質(zhì)互助服務(wù)社的探索。截至2014年3月末，全國共成立扶貧互助社20700家，分布在28個省份，主要集中在甘肅、安徽、陜西、四川、重慶，參與社員191.4萬人，籌資余額49.6億元，放款余額18.1億元。第三，開展信用合作的農(nóng)民專業(yè)合作社。2008年十七屆三中全會首次提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，隨后一些地區(qū)和合作社開展了信用合作探索實踐。截至2014年3月末，開辦信用合作的農(nóng)民專業(yè)合作社有2159家，分布在23個省份，主要集中在山東、浙江和云南，參與社員19.9萬人，累計籌資36.9億元，累計放款42.4億元。第四，供銷社內(nèi)部融資平臺。在供銷總社推動下，各地供銷社在內(nèi)部搭建融資平臺，面向成員開展資金融通。截至2014年3月末，開展資金互助的供銷社有341家，分布在15個省份，主要集中在山東、貴州、浙江，參與社員15.1萬人，籌資余額26.7億元，放款余額19.2億元。

此外，少數(shù)地區(qū)探索建立了相互保險、互助擔保等機構(gòu)。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“鼓勵開展多種形式的互助合作保險”。2015年，保監(jiān)會制定了《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》，初步確立了相互保險發(fā)展和監(jiān)管的基本理念和核心原則。2016年4月，國務(wù)院正式批準同意開展相互保險社試點。6月，保監(jiān)會正式批準眾惠財產(chǎn)相互保險社、匯友建工財產(chǎn)相互保險社和信美人壽相互保險社籌建。互助擔保是通過村民集資、能人捐資、政府注資等渠道籌資成立村級互助性擔保基金，由銀行建立專戶進行封閉管理，用于為本村村民貸款擔保。浙江麗水、福建沙縣等農(nóng)村金融改革試點地區(qū)積極開展互助擔保機制建設(shè)，在一定程度上緩解了農(nóng)戶“融資難”問題。