第二節 開發性、政策性銀行與中國郵政儲蓄銀行

一 開發性、政策性銀行

20世紀90年代以前，我國政策性金融服務主要由大型商業銀行等金融機構承擔。1993年11月，黨在十四屆三中全會的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出：“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離。組建國家開發銀行和進出口信貸銀行，改組中國農業銀行，承擔嚴格界定的政策性業務。”1993年12月，《國務院關于金融體制改革的決定》再次指出：“建立政策性銀行的目的是，實現政策性金融和商業性金融分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題；割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯系，確保中國人民銀行調控基礎貨幣的主動權。”

1994年，根據經濟金融體制改革的需要，我國成立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，將支持“兩基一支”（基礎設施、基礎產業、支柱產業）、機電產品和成套設備出口、糧棉油收購等政策性業務從當時的中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行四大專業銀行中分離出來，構建了專門的政策性銀行體系，實現了政策性金融與商業性金融的分離。

（一）國家開發銀行

國家開發銀行（以下簡稱國開行）的發展大致可劃分為三個階段。

1.政策性銀行階段（1994～2008年）

國開行在成立之初主要運用國家信用籌資，將資金用于支持“兩基一支”相關項目。由于市場意識不足，國開行累積的經營風險不斷增大，1997年底，不良貸款率達42.7%。之后，通過對所有新增貸款項目實行嚴格的風險審查機制，杜絕“政令貸款、人情貸款”等措施著手處理不良貸款問題，并逐步建立市場化籌資機制，通過發行債券以低成本籌集資金。

1998年8月，國開行試行市場化發債50億元，標志其開始突破中國人民銀行攤派發債的單一模式；至2000年，國開行已全部實行市場化發債。經過近十年的努力，到2008年底國開行的資產總量達到3.8萬億元，比1997年底增加了10倍以上，不良貸款率也從1997年底的42.7%下降到了0.96%。

2.商業化改革階段（2008～2015年）

2006～2007年是政策性金融商業化轉型思潮的高峰期。2007年第三次全國金融工作會議提出：“按照分類指導、‘一行一策’的原則，推進政策性銀行改革。首先推進國家開發銀行改革，全面推行商業化運作，主要從事中長期業務。”2007年12月，中央匯金公司向國開行注資200億美元，國開行改制轉型邁出重要步伐。2008年12月，國家開發銀行股份有限公司正式掛牌成立，國開行開始由政策性銀行向商業銀行轉變。

國家開發銀行股份有限公司成立后，建立了“三會一層”公司治理架構，組建了董事會、監事會及專門委員會等；制定了公司章程，股東大會、董事會、監事會及專門委員會議事規則和行長工作規則等公司治理基本制度，決策機制不斷完善；優化全面風險管理架構，風險管理水平不斷提高，不良貸款率一直保持在較低水平；同時，國開行逐步改變依賴國家信用發債的現狀，改為依靠市場信用向公眾發債。2009年，國開行在香港成功發售總值為人民幣10億元的人民幣債券，邁出了尋求多途徑融資的重要一步。

3.開發性銀行階段（2015年至今）

黨的十八屆三中全會、2014年《政府工作報告》明確要求“推進政策性金融機構改革”。習近平總書記、李克強總理多次強調要發揮開發性金融、政策性金融服務國家戰略的功能和作用。2015年3月，國家開發銀行深化改革方案經國務院批復同意；2015年4月，中國政府網公布了國務院關于國家開發銀行改革方案的批復；2015年7月，國家外匯儲備通過其投資平臺公司——梧桐樹投資平臺有限責任公司向國家開發銀行補充資本金480億美元，其資本充足率由此增加2.63個百分點至11.41%；2016年11月，國務院批準同意國開行公司章程。通過改革，國家開發銀行明確定位于開發性金融機構，更好地發揮了其在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的金融支持作用。

（二）中國進出口銀行與中國農業發展銀行

中國進出口銀行（以下簡稱口行）與中國農業發展銀行（以下簡稱農發行）自1994年成立以來，一直作為政策性銀行，雖也有不少自主決策、自擔風險、自負盈虧的“自營業務”，但仍與商業性業務有所不同，都是圍繞國家戰略或政策方向的，可以說也屬于開發性金融，即口行和農發行是同時在做政策性和開發性兩類業務，但是與國開行相比，其政策性業務仍占顯著的比重，因此不同于國開行，口行和農發行的改革定位最終仍落腳于政策性銀行性質。

2014年12月，國務院批復同意《中國農業發展銀行改革實施總體方案》，要求“中國農業發展銀行改革要堅持以政策性業務為主體”；2015年3月，《中國進出口銀行改革實施總體方案》獲國務院批復同意，要求“中國進出口銀行改革要強化政策性職能定位”。2015年7月，外匯儲備向中國進出口銀行注資450億美元；同年12月，財政部向農發行注資100億元，農發行未分配利潤270億元轉為資本。2016年11月，國務院批準同意《中國農業發展銀行章程》《中國進出口銀行章程》，章程的獲批，有助于規范銀行組織和行為，確保其有效履行職責，有利于充分發揮政策性金融作用，建立促進可持續發展的體制機制。

二 中國郵政儲蓄銀行

我國郵政儲蓄事業已有百年歷史。最早在1898年1月開辦郵政匯兌業務，1919年7月，北京、上海、南京等11個大城市首先開辦了郵政儲金業務。郵政儲金以小儲戶為主，滿1元即可開戶；不足1元可先換成5分或1角的“儲金郵票”貼在價值1元的儲金券空格內，額滿起存。這種經營模式體現了郵政儲金在開辦之初便確立的“人嫌細微，我寧繁瑣，不爭大利，但求穩妥”的經營方針。

民國時期，郵政儲蓄業務的經營機構是國民黨政府的郵政儲金匯業局，該局原為于1930年在上海成立的“郵政儲金匯業總局”，與郵政總局平行，直屬于當時的交通部，后因與郵政業務相互交叉，于1935年同郵政總局合并，改稱“郵政儲金匯業局”，是當時“四行兩局”[6]中的一局。到1937年底，全國辦理郵政儲金業務的郵局有648處，儲戶達30萬之多，儲戶結存余額達6097萬元，在當時的金融界占有重要地位。1949年新中國成立后，該局由新中國郵政部門接收，后又于1950年6月被撤銷。

黨的十一屆三中全會以后，全國的工作重心轉移到經濟建設上來，人民生活水平逐步提高，城鄉儲蓄迅速發展。為充分利用郵政網絡籌措資金，積聚更多的建設資金，1986年1月27日，原郵電部與中國人民銀行根據國務院指示，聯合發布《關于開辦郵政儲蓄業務的聯合通知》，在12個城市試點辦理個人活期、定期儲蓄業務，自1986年4月1日起，全國各地全面恢復開辦郵政儲蓄業務。

自我國郵政儲蓄業務恢復開辦以來，其發展可以主要劃分為以下幾個階段。

（一）郵政儲匯局實施資金自主運用（1986～2003年）

這一階段，郵政儲蓄機構始終只是作為國家郵政局的一個內設職能部門——郵政儲匯局來從事經營活動。1986年郵政儲蓄業務恢復之初，實行“只存不貸”的政策，僅限于為中國人民銀行代辦儲蓄業務并收取代辦費。1990年開始由代辦模式轉變為自辦模式，郵政儲蓄的存款全額轉存至中國人民銀行，雙方協商確定轉存款利率，郵政儲匯局將郵政儲蓄存款的轉存利息差作為其營業收入。

2000～2003年，中國人民銀行會同財政部等相關部門連續四次向國務院報送關于調整郵政儲蓄轉存款制度的請示，希望加快儲蓄體制改革。2003年8月，國務院決定改革郵政儲蓄轉存款制度，央行對郵儲存款實行“新老劃段、新增資金自主運用”的改革，即改革前存量存款繼續按4.1%的利率轉存至中國人民銀行，此后新增儲蓄存款由郵政儲匯局自主運用，新增存款轉存至中國人民銀行的部分，利率調整為1.89%。自此，郵政儲匯局開始資金自主運用，向市場化、商業化轉型邁出了重要一步。

（二）業務逐步規范并成立中國郵政儲蓄銀行（2004～2007年）

自1986年恢復開辦以來，郵政儲蓄對促進國民經濟的發展、社會的進步發揮了重要的作用，截至2005年6月末，全國郵政儲蓄存款余額1.23萬億元，儲蓄市場占有率達9.25%，儲蓄規模僅次于4家國有商業銀行和農村信用社；郵政儲蓄新增存款自主運用形成的資產達3519億元，郵政儲蓄業務收入占郵政業務總收入的半壁江山。

隨著業務快速增長，郵政儲蓄與郵政企業混合經營管理的體制問題日益突出，特別是郵政儲蓄新增資金自主運用后，由于郵政儲匯局只是郵政局的一個內設職能部門，而非獨立法人機構，風險管理與資金運用等方面受到極大限制。一是郵政儲蓄無法依照現代金融企業制度和商業銀行運行管理要求建立健全獨立的法人治理結構、全面風險管理體系以及內控合規機制，業務管理的行政色彩濃厚；二是由于郵政儲匯局并非真正意義上的金融機構，資金運用渠道難以得到靈活拓寬，隨著“老存款”的轉出和新增存款的增長，郵儲資金量巨大與資金運用渠道狹窄的矛盾日益突出，郵政儲蓄業務整體收入水平或將難以為繼；三是郵政儲蓄從業人員特別是基層從業人員管理落后，未對銀行業務人員進行全面垂直管理，而且與郵政人員混崗作業、頻繁換崗等問題嚴重，普遍缺乏金融從業經驗及專業化管理，操作風險、合規隱患比較突出；四是郵政儲蓄機構作為金融機構的主體不清，財務與郵政混合，內部管理責任難以落實，外部監管難以深入。無論從當時我國整體金融體制改革的方向和要求看，還是從郵政儲蓄內部管理和發展的迫切性看，進一步深化郵政儲蓄體制改革已勢在必行，刻不容緩。解決問題的出路在于加快組建郵政儲蓄銀行，使郵政儲蓄業務從郵政部門完全獨立出來。

2005年7月，國務院第99次常務會議原則通過《郵政體制改革方案》，明確提出在依托郵政網絡經營的基礎上，加快成立由中國郵政集團控股的中國郵政儲蓄銀行，所有郵政儲蓄業務劃歸中國郵政儲蓄銀行管理，實現金融業務規范化管理。在這一基調下，經過對銀行組建過程中涉及的資本金、公司治理結構、網點劃分、經營模式、人員管理等問題的多次反復溝通處理，2006年5月11日，國務院簽批同意銀監會上報的《中國郵政儲蓄銀行籌建方案》；6月22日，銀監會批復國家郵政局，正式批準籌建中國郵政儲蓄銀行，并確立自營網點和代理網點并存的經營管理模式；同年12月31日，銀監會批準中國郵政儲蓄銀行有限責任公司開業申請，由中國郵政集團公司全資出資組建，注冊資本金為人民幣200億元。2007年3月20日，中國郵政儲蓄銀行有限責任公司正式掛牌。

（三）踐行普惠金融并股改上市（2008年至今）

經國務院同意，在借鑒吸收國有商業銀行改革的成功經驗的基礎上，中國郵政儲蓄銀行有限責任公司于2012年1月21日依法整體變更為中國郵政儲蓄銀行股份有限公司，立足于服務“三農”、城鄉居民和中小企業。2015年，郵儲銀行以“引資金、引機制、引資源、引技術、引智力”為目標，成功引入瑞銀、中國人壽、中國電信、加拿大養老基金投資公司、螞蟻金服、摩根大通、Fullerton Management Pte Ltd、國際金融公司、星展銀行及深圳騰訊等10家戰略投資者，實現了股權結構的多元化。2016年，郵儲銀行在香港交易所主板成功上市，正式登陸國際資本市場，完成“股改—引戰—上市”三步走改革目標。2017年，郵儲銀行成功發行72.5億美元境外優先股和200億元人民幣二級資本債券，快速、有效、低成本地完成了資本補充，資本結構得到進一步優化。

2008～2018年，郵儲銀行從一家以負債業務為主的儲匯機構，發展成為總資產突破9萬億元的全功能商業銀行，信貸業務從零起步至突破3.6萬億元，以年均9%的資產增長，創造了年均20%以上的營業收入和利潤增長，由單一國有股東持股的商業銀行成長為股權多元化、公司治理逐步完善的上市銀行，截至2017年底，市值已突破4000億港元。