三 相關概念界定

（一）城鄉一體化

從字面意義上理解，城鄉一體化就是指城市和農村一體發展。城鄉一體化的過程本質上就是城市與農村、工業與農業、市民與農民間通過城鄉各要素在政治、經濟、文化、環境各個方面的合理流通來尋求和諧發展的過程。根據十八大相關精神：城鄉一體化是消除城鄉二元結構，縮小城鄉差距，解決“三農”問題的根本途徑；為了促進城鄉一體化的發展，要堅持“工業化、城市化、信息化、農業現代化四化同步”；要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮；實施強農、惠農、富農政策，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果；同時要求“加快完善城鄉一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。到了十八屆三中全會，提出健全城鄉一體化體制機制的關鍵是“四個突破”，即“一要突破城鄉分割的二元體制障礙，深化改革，加快戶籍、土地、就業、公共服務等綜合配套改革步伐，建立完善城鄉統一的戶籍登記管理制度、土地管理制度、就業管理制度、公共服務制度和行政管理制度，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。二要突破城鄉基本公共服務不均等制度約束，加大政府基本公共服務產品有效供給力度，確保城鄉居民在公共教育、勞動就業、社會保險、醫療衛生等方面獲得基本公共服務。三是突破農業轉移人口向城市有序流動的制度約束，制定農村人口轉移中長期規劃，按照自愿、分類、有序的原則，推進農業轉移人口市民化進程。四是突破城市轉型升級困難的體制約束，推動城市向集約、智能、綠色、低碳、高效、和諧的方向發展，加快城市全面轉型和產業升級步伐”。

城鄉一體化是城市化發展的一個新階段，是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。我國城鄉一體化發展還將面臨城鄉土地制度、戶籍制度、社會保障制度以及城鄉發展水平差距巨大的現實，因此，我國城鄉一體化既是一個發展理念的調整，也是發展政策的改革，同時是實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續的發展目標。城鄉一體化的必由之路：一是深化制度改革，消除城鄉隔離，實現資源要素平等交換；二是穩步推進城市化，以城市和工業帶動農村協調發展；三是逐步調整分配，建立公平分配機制；四是建立全國統一的勞動力市場，保障城鄉勞動力收入均等；五是依靠科技和制度創新繁榮農村經濟，縮小城鄉差距；六是加強農村基礎設施建設，逐步實現城鄉公共產品供給均等化。

基于以上認識，本書的城鄉一體化的概念，就是指相對較發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體。在此意義下，研究水庫移民政策如何重新提出符合我國社會主義市場經濟新時期發展基本規律的水庫移民對策建議。

（二）水庫及水庫分類

從工程學上講，水庫是指在河道山谷、低洼地及地下含水層修建攔水壩（閘）、溢流堰或隔水墻所形成的攔蓄水量、調節徑流的蓄水區。水庫建設的目的是調蓄水量（水能），以達到防洪、城市供水、農田灌溉、水力發電、航運、旅游等作用。一般情況下，水庫建設目的都是綜合利用，既達到除害，又滿足興利。

在水庫的功能分類上，每座水庫建設都有其特定的主要目的，要求在建成后發揮特定功能。水庫的選址、水壩的高程及建筑要求、水庫的庫容、建成后的運行調度等，都是根據其特定功能決定的。雖然水庫建設可以實現多個目標，很多水庫在實際上也具有多種功能，但仍然可以依據其主要功能，將其區分為發電水庫、防洪水庫、灌溉水庫、供水水庫、航運水庫、旅游水庫及綜合利用水庫幾大類。以發電為主要功能的水庫，一般稱為水電工程，其余防洪、供水等工程一般稱為水利工程。

與國際大壩委員會根據壩高的分類方式不同，我國根據水庫的水體規模（即庫容）將水庫劃分為大型、中型和小型水庫，庫容大于等于10億立方米的，為大（1）型水庫，庫容介于1億立方米和10億立方米的為大（2）型水庫，庫容大小介于0.1億立方米和1億立方米的為中型水庫，庫容介于0.01億立方米和0.1億立方米的為小（1）型水庫，庫容介于0.001億立方米和0.01億立方米的為小（2）型水庫。我國水庫分類標準如表1-1所示。

表1-1 我國水庫分類標準

和工程上的定義不同，本書所指的水庫是根據我國《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《移民安置條例》）政策規定的包含水庫建設的水利水電樞紐工程，既包括蓄水區，也包括大壩工程建設區，以及水庫影響區。

（三）水庫移民

移民是人口在不同地區或者同一地區不同地點之間的遷移。移民作為名詞，是指人或者人的集合（人群），即遷移人口的集合；作為動詞，是指人口的遷移活動。

《水利水電工程移民術語》（SL967—2014）中指出：水庫移民是在水庫淹沒影響區或工程建設區居住或生產，因水庫建設用地的需要，必須離開原居住地遷移到新居住地定居謀生的人口和需要進行生產安置的農業人口。根據這一術語定義可知，水庫移民是出于建設水庫的需要，遷出地的區域范圍為水庫淹沒及影響區和工程建設區，影響群體是一個具有一定特征即需要異地安置（生活和生產安置）的一類群體，同時活動過程帶有強制性即受影響群體是非自愿的。

水庫移民是一個復雜的社會、經濟重組過程，不僅是土地生產資料的開發用途的改變，而且，搬遷和生產安置也是區域社會重新構建和生產重新組織、建設和恢復發展的過程。這個過程中，既涉及財產損失和補償，又涉及生產資料（主要是土地）的重新分配，同時又關系到社區重建。經濟活動和社會活動交織在一起，使得水庫移民活動變得非常復雜。

本書所指的水庫移民既是指水庫移民群體現象，也指水庫移民活動過程。主要是研究水庫移民政策過程中發生的一切活動及其結果，并不僅僅指概念化的群體或個體。

（四）水庫移民政策

政策一般是指公共政策，是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、政府規劃等。公共政策作為對社會利益的權威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現，認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。而就政策過程而言，也有學者認為公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情。[110]公共政策具有分配社會資源、規范社會行為、解決社會問題、促進社會發展的基本功能。

公共政策和有關國家的政治制度、社會制度、經濟體制緊密相關，是一個國家的政治價值、社會價值、經濟價值的均衡體現。因此，就我國國情來看，我國公共政策應該包括中國共產黨的政治制度、全國人民代表大會決策和政府行政決策三個方面。中國共產黨的政治制度包括執政理念、政治原則和方向、重大決策等；全國人民代表大會決策包括國家法律法規和地方性法規；政府行政決策包括政府規范性文件、依法頒布的規劃、重大決策的實施方案（辦法）等。因此，我國公共政策是一個以法律法規和黨的政策為核心的多層級、相互協調一致的政策體系。

水庫移民政策是為了解決水利水電工程移民問題，由國家頒布的一系列法律法規以及地方法規和政府決策的政策體系，是為了做好大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作，維護移民合法權益，保障工程建設的順利進行。

1991年國家根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國水法》，頒布了《大中型水利水電工程征地建設補償和移民安置條例》（國務院令第74號），對我國水庫移民做出單獨的政策安排，規定“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。該條例經歷了2006年修訂和2017年修改。作為條例的補充，國務院于2006年發布了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發〔2006〕17號）。

根據水庫移民活動的過程及行政管理需求，國家水庫移民政策包括征地補償和移民安置、后期扶持兩個政策體系。因此，本書的水庫移民政策主要是指國家水庫征地補償和移民安置政策以及水庫移民后期扶持政策。

（五）政策創新

政策創新的含義比較寬泛，從政策解決實踐問題來看，政策創新是指政策改進、完善、頒布新政策、政策移植、政策執行體制改進等，是由國家權力機關和政府來完成的。水庫移民中的政策創新是指在水庫移民過程中，為了使水庫移民工作更加順利，使移民的生產生活條件能夠得到更好的改善，對現有政策中的不合理部分加以改進或者提出新的移民政策。因此，從研究的角度，本書水庫移民政策創新主要指在城鄉發展一體化背景下，針對我國水庫移民中長期得不到有效解決的現實問題，從征地補償、就業、社會保障、后期扶持、社會治理等幾個方面提出政策需求和供給，以發展的觀點提出能夠與我國社會經濟發展規律相適應的具有前瞻性的水庫移民政策改革框架和政策性建議。