二 目前國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀和對(duì)本研究的貢獻(xiàn)

（一）關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化研究

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉世矚目，但城鄉(xiāng)差距非但沒有縮小，反而呈不斷擴(kuò)大之趨勢(shì)。我國(guó)在20世紀(jì)80年代提出“城鄉(xiāng)一體化”概念，并得到眾多學(xué)者的關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，形成“城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，城鄉(xiāng)一體化成為縮小城鄉(xiāng)差距的最終戰(zhàn)略目標(biāo)。“城鄉(xiāng)一體化”成為人們議論的熱點(diǎn)問(wèn)題，也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的重要課題，后者在城鄉(xiāng)一體化方面進(jìn)行了大量的研究。主要研究成果圍繞城鄉(xiāng)一體化理論及內(nèi)涵、城鄉(xiāng)一體化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)路徑及模式、城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村的影響四個(gè)方面進(jìn)行。

1.城鄉(xiāng)一體化理論提出背景及其內(nèi)涵

20世紀(jì)50年代初我國(guó)實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的方針，將投資重點(diǎn)傾向于城市，并從農(nóng)村收取積累支援城市建設(shè)，在一定程度上造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的巨大差異，加之50年代末政府實(shí)施戶籍制度，限制了城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的長(zhǎng)期性制度忽略，逐步形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著時(shí)代的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)越來(lái)越成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的障礙，我國(guó)認(rèn)識(shí)到城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重要步驟，城鄉(xiāng)一體化研究被提上日程。20世紀(jì)80年代首次提出了城鄉(xiāng)一體化概念，這一概念的提出，并不是理論工作者經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)論證得出的結(jié)果，而是在蘇南地區(qū)的實(shí)際工作者根據(jù)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來(lái)的。[5]

總體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)一體化理論研究共分三個(gè)階段，第一個(gè)階段是從改革開放到2002年中共十六大的探索突破城鄉(xiāng)二元制度的階段。第二個(gè)階段，以 2003年落實(shí)中共十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的方針為起點(diǎn)，是由上而下主動(dòng)地從多方面突破城鄉(xiāng)二元制度、設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化制度的階段。到21世紀(jì)中葉，中國(guó)將進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的第三個(gè)階段，即全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的階段。城鄉(xiāng)一體化是要消除城鄉(xiāng)之間由制度因素造成的多方面差距，而并非消除城鄉(xiāng)之間的一切差別。[6]

具體地講，第一階段主要闡述造成限制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的因素和關(guān)于城鄉(xiāng)一體化相關(guān)概念的辨析，如孫自鐸分析了城鄉(xiāng)一體化的約束因素——城鄉(xiāng)之間利益結(jié)構(gòu)的差異、傳統(tǒng)體制的障礙、固化的城鄉(xiāng)二元關(guān)系等，認(rèn)為這些因素造成城鄉(xiāng)聯(lián)系渠道的狹窄及城鄉(xiāng)重復(fù)建設(shè)和低水平競(jìng)爭(zhēng)，從而極大地阻礙了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，進(jìn)而提出要加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)傳統(tǒng)界限和舊體制的障礙。[7]伍新木則從區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的角度，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)融合，但不是現(xiàn)有水平城市和鄉(xiāng)村的簡(jiǎn)單疊加，也不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村水平提高到現(xiàn)有城市水平，而是一種區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性平衡系統(tǒng)的高境界。[8]費(fèi)孝通則以農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為突破口，認(rèn)為不同條件的地區(qū)發(fā)展模式也不一樣，繼而從模式研究進(jìn)入?yún)^(qū)域發(fā)展研究，提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的整體設(shè)想。[9]周加來(lái)認(rèn)為研究“城鄉(xiāng)一體化”必須清晰地理解和區(qū)分城市化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化等概念，[10]在實(shí)踐中遵循城市化內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，基于我國(guó)國(guó)情和發(fā)展小城鎮(zhèn)的眾多優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化又是推進(jìn)農(nóng)村城市化的重要途徑，從而達(dá)到城鄉(xiāng)共享高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明與精神文明。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的狀況，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的建設(shè)勢(shì)在必行，這一階段主要圍繞城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵展開，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化等內(nèi)容漸漸被提上日程。自十六大將解決“三農(nóng)”問(wèn)題視為重中之重，到黨的十八屆三中全會(huì)提出的“城鄉(xiāng)一體化的新型城鄉(xiāng)關(guān)系”，黨中央制定了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的政策措施。學(xué)術(shù)界也圍繞城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵展開了新的討論。馮雷從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)全方位融合、城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程四個(gè)方面論述了城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵。[11]洪銀興和陳雯認(rèn)為：“城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當(dāng)包含體制一體化、城鎮(zhèn)城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化和農(nóng)民市民化等內(nèi)涵。也是指在保持城市與鄉(xiāng)村特色的同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等方面融合城鄉(xiāng)發(fā)展。”[12]近些年來(lái)，城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵研究從經(jīng)濟(jì)、政治等方面的一體化又?jǐn)U展到以人為本的分析角度。王桂新認(rèn)為：“城市化的發(fā)展，應(yīng)該以人為本，體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，體現(xiàn)人類社會(huì)的進(jìn)步和所有公民（或居民）社會(huì)福祉能夠共同提高。”[13]有的學(xué)者從全球化、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的嶄新角度進(jìn)行分析。楊桓認(rèn)為：“城鄉(xiāng)一體化是一種空間生產(chǎn)的過(guò)程，是以一種全新的方式將城市與鄉(xiāng)村、邊緣與中心連接起來(lái)的過(guò)程。促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，絕不是要消滅鄉(xiāng)村，把鄉(xiāng)村變成城市，而是要建成城市與鄉(xiāng)村緊密聯(lián)系、有機(jī)融合的一體化的空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村的空間融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源整合和經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。”[14]李泉認(rèn)為面對(duì)全球化時(shí)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展成果與城市化演進(jìn)的新趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)突破更加廣闊的空間尋求自己的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，并把各級(jí)各類城鎮(zhèn)體系融合到世界城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)體系之中，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參與到國(guó)際經(jīng)濟(jì)的大循環(huán)中，更好地參與國(guó)際分工與合作，爭(zhēng)取未來(lái)更多正當(dāng)合理的發(fā)言權(quán)和發(fā)展權(quán)。[15]面臨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以“增速減緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力多元、質(zhì)量提升”為基本特征的新常態(tài)后，魏后凱認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化格局已呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，即城鎮(zhèn)化增速和市民化意愿下降，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)入持續(xù)縮小時(shí)期，要素從單向流動(dòng)轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，政策從城市偏向轉(zhuǎn)向農(nóng)村偏向。[16]我國(guó)學(xué)者主要從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、全球化視野和新常態(tài)背景下的城鄉(xiāng)一體化關(guān)系展開討論，為城鄉(xiāng)一體化理論發(fā)展提供了嶄新的視角、注入了新鮮血液。

綜上所述，盡管每個(gè)學(xué)者都根據(jù)自己的研究需求和視角提出了不同層面的城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵，而且存在一些認(rèn)識(shí)差異，但學(xué)者們?cè)诔青l(xiāng)一體化問(wèn)題上還是達(dá)成了如下基本共識(shí)：首先，城鄉(xiāng)一體化以生產(chǎn)力發(fā)展達(dá)到較高水平為前提條件，應(yīng)建立在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及信息化發(fā)展到一定階段的基礎(chǔ)上；其次，城鄉(xiāng)一體化是與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的、屬于制度層面的概念，其實(shí)質(zhì)就是廢除或者改變城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，消除由城鄉(xiāng)別的制度和政策造成的城鄉(xiāng)差距，保障城鄉(xiāng)居民權(quán)利和義務(wù)的平等；再次，城鄉(xiāng)一體化是雙向的互動(dòng)發(fā)展過(guò)程，是城鄉(xiāng)雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，互為資源、互為市場(chǎng)、互相服務(wù)，從而達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程；最后，城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、城鄉(xiāng)政治一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)一體化、城鄉(xiāng)文化一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)一體化等方方面面。[17]結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑和改革方向是：城鄉(xiāng)雙方以各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和功能分工為條件，改革體制、平衡城鄉(xiāng)資源配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展和融合的雙向互動(dòng)。一方面，要形成有利于城鄉(xiāng)一體化的政策和制度措施，另一方面，要關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，讓城鄉(xiāng)居民都能享受改革發(fā)展的成果，促使城鄉(xiāng)共同繁榮。這樣一個(gè)發(fā)展背景下，水庫(kù)移民安置中的核心和關(guān)鍵任務(wù)——農(nóng)村移民安置，就應(yīng)該順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展方向，適時(shí)調(diào)整安置方式，由此政策的供給必須先行。

2.城鄉(xiāng)一體化下的城鄉(xiāng)關(guān)系

從歷史的發(fā)展角度來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)過(guò)了農(nóng)村孕育城市、城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)立、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大再走向融合的歷程，呈現(xiàn)合—分—合的特征。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系也大致經(jīng)歷了上述發(fā)展過(guò)程。第一個(gè)階段為城市形成之初，城市是在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，一方面，農(nóng)村規(guī)模擴(kuò)大、功能分化變?yōu)槌鞘校硪环矫妫鞘械纳媾c發(fā)展是建立在農(nóng)業(yè)較大發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，農(nóng)產(chǎn)品的相對(duì)剩余使不從事生產(chǎn)的城市人的生存成為可能。一旦城市建立就進(jìn)入了第二個(gè)階段——城鄉(xiāng)對(duì)立，城市是統(tǒng)治者的政治和軍事統(tǒng)治中心，城鄉(xiāng)對(duì)立是建立在政治和軍事統(tǒng)治之上的，統(tǒng)治者通過(guò)權(quán)力對(duì)農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)剝奪和政治壓迫。這主要集中在我國(guó)古代封建社會(huì)，城鄉(xiāng)之間形成了尖銳的對(duì)立。[18]第三個(gè)階段，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大時(shí)期主要形成于新中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的戶籍制度、人民公社和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度使城市不斷在農(nóng)村獲得剩余，使城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)福利和發(fā)展機(jī)會(huì)等方面存在巨大差距，鞏固了我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，戶籍制度有所松動(dòng)，城鄉(xiāng)流動(dòng)日漸頻繁。2007年，十七大還提出了“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局”，標(biāo)志著“城鄉(xiāng)一體化”在黨的文件中正式提出，城鄉(xiāng)關(guān)系走向融合，即第四個(gè)階段，在將來(lái)最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。[19]城鄉(xiāng)一體化中的城鄉(xiāng)關(guān)系首先是城鄉(xiāng)發(fā)展的高級(jí)階段，是城市化發(fā)展到最成熟階段才出現(xiàn)的關(guān)系，正如石憶邵將城鄉(xiāng)一體化看作發(fā)生在城市化水平較高地區(qū)的、漸進(jìn)的、城鄉(xiāng)互動(dòng)的雙向過(guò)程，是城市化的高級(jí)階段。[20]其次，從空間角度來(lái)看，城鄉(xiāng)一體化下的城市與鄉(xiāng)村緊密聯(lián)系，城市和農(nóng)村空間有機(jī)融合。[21]城市和鄉(xiāng)村能在地理空間上相互融通，在政策上能夠規(guī)劃一致，將兩者看作一個(gè)整體中的部分。再次，城鄉(xiāng)一體化階段下，城鄉(xiāng)之間能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短，城鄉(xiāng)關(guān)系是平等和協(xié)調(diào)的關(guān)系。兩者依據(jù)自己的特色與長(zhǎng)處實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源整合和經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)居民平等地享受現(xiàn)代化發(fā)展成果。最后，城鄉(xiāng)關(guān)系是開放、和諧的。人口和勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)自由遷徙和有序流動(dòng)，并形成統(tǒng)一開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)，打破城鄉(xiāng)封閉隔絕的二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域壁壘，摒棄傳統(tǒng)意義上“強(qiáng)城市-弱鄉(xiāng)村”的不對(duì)等格局。[22]

3.城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)路徑與模式

城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題研究的最終落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)路徑。在現(xiàn)狀發(fā)展路徑的觀點(diǎn)上，主要集中在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中發(fā)展的重點(diǎn)在哪里，即重點(diǎn)發(fā)展城市，以城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，和重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村以補(bǔ)齊農(nóng)村這塊短板兩種途徑。現(xiàn)實(shí)中各地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑也就有所不同，發(fā)達(dá)地區(qū)是以城市為核心，城鄉(xiāng)融合發(fā)展；欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)是重點(diǎn)發(fā)展城市，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力促進(jìn)農(nóng)村收入，再提升農(nóng)村發(fā)展。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展城市，學(xué)者的觀點(diǎn)是：如果沒有城市的帶動(dòng)，落后的農(nóng)村很難有較快的發(fā)展，所以要通過(guò)城市化與工業(yè)化促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。孫來(lái)斌和姚小飛認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化并不是城鄉(xiāng)同步或同等發(fā)展。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑是城市化和工業(yè)化，因此，要在城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的指引下，充分發(fā)揮城市的生產(chǎn)力先導(dǎo)和輻射作用。[23]任保平和林建華認(rèn)為都市區(qū)城鄉(xiāng)一體化模式的實(shí)現(xiàn)在于大力發(fā)展都市區(qū)的城市工業(yè)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市聚集；加強(qiáng)城市工業(yè)與成熟鄉(xiāng)村工業(yè)的聯(lián)系。[24]對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村的路徑，一些學(xué)者認(rèn)為：國(guó)家在政策和投資方面應(yīng)該傾向農(nóng)村，農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵。羅來(lái)軍和王永蘇在總結(jié)英、美、法三國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，提出我國(guó)城鄉(xiāng)一體化要注意如下幾點(diǎn)：第一，高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)；第二，構(gòu)建合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；第三，重視研發(fā)、應(yīng)用農(nóng)業(yè)技術(shù)與高新技術(shù)；第四，制定科學(xué)的規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行；第五，建設(shè)高度發(fā)達(dá)的交通設(shè)施與交通網(wǎng)絡(luò)；第六，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)。[25]

總結(jié)兩種發(fā)展途徑，一方面，優(yōu)先發(fā)展城市雖然能設(shè)想很好，但是在現(xiàn)實(shí)中如何將城市和工業(yè)化發(fā)展成果傳遞給農(nóng)村，涉及許多利益相關(guān)者，如何協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的互動(dòng)，真正將發(fā)展成果傳遞給農(nóng)村是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，還有大力發(fā)展城市化會(huì)不會(huì)導(dǎo)致過(guò)度城市化從而降低居民生活質(zhì)量，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)更多留守兒童、留守老人等現(xiàn)象以及農(nóng)村土地大面積撂荒等問(wèn)題，所以如果不綜合考慮以上問(wèn)題，片面發(fā)展城市化、工業(yè)化就會(huì)產(chǎn)生大量社會(huì)問(wèn)題，阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。另一方面，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，如果不考慮農(nóng)村外部環(huán)境，也無(wú)法緊跟時(shí)代潮流，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)性發(fā)展。應(yīng)當(dāng)將城市和農(nóng)村放在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部全面綜合地規(guī)劃，讓兩者取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互連接，如農(nóng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游，吸引城市人來(lái)農(nóng)村觀光，既拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又讓城市人體驗(yàn)到貼近自然的快感，豐富了他們的精神生活；城市可以為農(nóng)村提供技術(shù)、資金支持，既可以促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，又可以通過(guò)促進(jìn)剩余勞動(dòng)力就地就業(yè)，緩解城市人地矛盾問(wèn)題。所以在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)該形成“城市、農(nóng)村兩條腿一起走路”的方案，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，發(fā)展有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體化道路。

除此之外，現(xiàn)有文獻(xiàn)還從農(nóng)村土地管理制度、戶籍制度、農(nóng)民工市民化、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人地掛鉤制度等具體角度來(lái)試圖打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。具體來(lái)看，劉永強(qiáng)等從分析我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地管理制度的問(wèn)題入手，通過(guò)設(shè)計(jì)農(nóng)村土地管理制度改革的Land-PPET框架，研究制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的土地管理制度缺陷，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新路徑。[26]尤琳和陳世偉結(jié)合改革開放以來(lái)戶籍制度改革的不同階段的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和各地改革實(shí)踐，闡述了在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，戶籍制度改革主要圍繞剝離戶籍制度附加的社會(huì)福利功能、完善居住證的功能、縮小地區(qū)之間的福利級(jí)差、合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本等幾個(gè)核心問(wèn)題展開，提出進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)一體化的人口服務(wù)和管理機(jī)制、完善大城市落戶積分制度、統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)人口向大中小城市均衡轉(zhuǎn)移機(jī)制、構(gòu)建公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制等加快推進(jìn)戶籍制度改革的對(duì)策建議。[27]寧光杰和李瑞基于2014年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)8個(gè)城市數(shù)據(jù)，估計(jì)了不同流動(dòng)范圍下農(nóng)民工市民化意愿和市民化能力，利用回歸分析法和Maddala提出的處理效應(yīng)模型，說(shuō)明總體上農(nóng)民工就近市民化的意愿和能力較強(qiáng)，農(nóng)民工有本地市民化的傾向，但地區(qū)間差異明顯的結(jié)論，提供地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)力最大限度地提供充足的公共資源和社會(huì)保障以吸引農(nóng)民工本地市民化的政策啟示。[28]馬軍成等采用文獻(xiàn)法和對(duì)比分析法，以安陽(yáng)市為例，對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)下的征地補(bǔ)償構(gòu)成測(cè)算方法，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)及發(fā)展權(quán)收益。采用城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)下的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可有效解決現(xiàn)行征地制度中存在問(wèn)題，在一定程度上緩解目前的征地矛盾。[29]楊玉珍界定了人地掛鉤制度的內(nèi)涵及創(chuàng)新性，分析了人地掛鉤制度在宏微觀定位、要素流動(dòng)、主體權(quán)益保障等方面的功能，提出了制度運(yùn)行中城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)匹配的行政配置模式、地隨人走的市場(chǎng)化配置模式、考慮時(shí)空異質(zhì)性下市場(chǎng)與行政干預(yù)相結(jié)合的運(yùn)行模式。[30]

我國(guó)東中部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式和西部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式處于不同路徑。[31]東部模式包括：總結(jié)出珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)一體化模式、上海“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的城鄉(xiāng)一體化模式、北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”的城鄉(xiāng)一體化模式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式等。東中部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式主要做法有三點(diǎn)。第一，發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局。如北京通過(guò)中心城市與郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的雙向互動(dòng)，逐漸調(diào)整了城市和郊區(qū)的功能分布，形成了各自利用優(yōu)勢(shì)分工合作的合作體系，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。第二，以“三個(gè)集中”（農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)村居民向新型居住社區(qū)集中、農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中）為重點(diǎn)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化進(jìn)程。蘇州、嘉興等地區(qū)采用“三個(gè)集中”，優(yōu)化了生產(chǎn)要素，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。第三，在農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共社區(qū)服務(wù)均等化。諸城等地構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)了農(nóng)村社區(qū)管理，改善了農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方式。東部地區(qū)與西部地區(qū)發(fā)展水平存在巨大差距，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，具備了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提條件，而西部地區(qū)相對(duì)落后，仍然要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，待條件成熟后可以借鑒東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，利用大城市拉動(dòng)模式、產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)模式或生態(tài)旅游等模式推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。西北主要還是發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和拉動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，沒有形成比較完善的模式。各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際選擇發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的重要依托。例如大城市拉動(dòng)模式主要適合大城市周邊的農(nóng)村，特別是在西安、成都、銀川等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會(huì)城市周邊的農(nóng)村，在以上各大城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)下，利用便捷的交通等實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)模式適合遠(yuǎn)離大城市，但自然礦產(chǎn)資源豐富的農(nóng)村，這些地區(qū)具有優(yōu)先發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)的條件。第四，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基層設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)的供給。結(jié)合東中西城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式的闡述，雖然到現(xiàn)在為止有多種模式可以選擇，但是各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多有不同，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程中，各地應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況因地制宜，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也具有長(zhǎng)期性，還需要不懈努力。

4.城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

在城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響上，我國(guó)學(xué)者的重點(diǎn)是從城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的路徑選擇、發(fā)展趨勢(shì)等方面進(jìn)行研究。在一體化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的路徑研究上，比較有代表性的觀點(diǎn)是：政府把農(nóng)村、城市看作一個(gè)整體，提出堅(jiān)持在區(qū)域總布局中謀劃發(fā)展目標(biāo)、堅(jiān)持在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化中壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、堅(jiān)持在生態(tài)環(huán)境一體化中建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、堅(jiān)持共享發(fā)展成果提高民生保障、堅(jiān)持創(chuàng)新體制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合管理。要以堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的層面上聚焦“三農(nóng)”、規(guī)劃“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”，突破農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。[32]關(guān)于城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村土地制度和開發(fā)利用的影響，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將政策傾向農(nóng)村，改革土地制度，補(bǔ)償農(nóng)民的利益，提升農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位；從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的本質(zhì)出發(fā)，就是要改變城市偏向政策，從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，讓農(nóng)村和城市具有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，通過(guò)將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處，盤活農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地（主要指宅基地）的使用權(quán)，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價(jià)值，讓農(nóng)村土地權(quán)益、農(nóng)民權(quán)益得到體現(xiàn)，讓市場(chǎng)在農(nóng)村的土地配置及利用上發(fā)揮作用，讓土地要素可在城鄉(xiāng)之間依照市場(chǎng)機(jī)制自由流動(dòng)，打破長(zhǎng)期形成的制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的二元土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。[33]農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開：①完善強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)方式，優(yōu)化耕地流轉(zhuǎn)環(huán)境，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供良好的土地條件；②改革農(nóng)村建設(shè)用地使用制度，提升利用水平；③改革土地征收制度，完善城鎮(zhèn)化土地資源的配置機(jī)制；④完善土地利用總體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，真正發(fā)揮區(qū)域土地利用的宏觀管制作用；⑤創(chuàng)新農(nóng)村土地整治機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的土地綜合整治。[34]有學(xué)者提出，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步完善，使農(nóng)村發(fā)展定位更加明晰。[35]在城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)上，研究者指出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要從整體考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，改革政策體制、平衡資源配置，改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，要形成有利于統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的政策機(jī)制和制度措施；另一方面，在過(guò)去長(zhǎng)期偏向城市的情況下，要更多地關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心農(nóng)民，使廣大城鄉(xiāng)群眾共享改革開放與發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展與繁榮。充分發(fā)揮城市對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用，使城市和鄉(xiāng)村相互促進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)各類資源要素的優(yōu)化配置，密切城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)。[36]

5.國(guó)外城鄉(xiāng)一體化研究

從世界范圍來(lái)看城鄉(xiāng)一體化，很多國(guó)家城鄉(xiāng)發(fā)展都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。在眾多國(guó)外相關(guān)研究成果中，日本和韓國(guó)資源稟賦和發(fā)展進(jìn)程類似，又同屬于亞洲，更具借鑒意義。

日本城鄉(xiāng)一體化是以二戰(zhàn)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而且推進(jìn)進(jìn)程快速，對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。岡部守和章政指出，日本城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)歷了城鄉(xiāng)差距先擴(kuò)大后縮小的過(guò)程，認(rèn)為健全的地方自治制度，發(fā)達(dá)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，完備的支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)和惠農(nóng)政策以及完善的法律體系是構(gòu)成日本從城鄉(xiāng)二元對(duì)立到一體化治理成功轉(zhuǎn)型的基本動(dòng)力。[37]橋本壽郎等認(rèn)為日本兩次新農(nóng)村建設(shè)為促進(jìn)日本農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小行業(yè)和城鄉(xiāng)間的貧富差距起到了積極推動(dòng)作用，他們從政府提供扶持政策、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)金融、積極推廣地方特色產(chǎn)業(yè)等方面對(duì)日本一體化過(guò)程進(jìn)行了分析。[38]總的來(lái)說(shuō)，日本城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展是“市”“町”“村”合并的過(guò)程，市是城市地區(qū)，村是農(nóng)村地區(qū)，町介于城市和農(nóng)村之間，市、町、村的合并推動(dòng)田園城市的發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。通過(guò)上述學(xué)者的描述可以發(fā)現(xiàn)，日本在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中制定了很多政策，政策以實(shí)踐為基礎(chǔ)，實(shí)踐又以政策為導(dǎo)向，是作用與反作用的過(guò)程，同樣，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下，探索城鄉(xiāng)一體化下水庫(kù)移民政策創(chuàng)新，將為我國(guó)解決好水庫(kù)移民所面臨的新老問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供政策依據(jù)。

20世紀(jì)70年代，韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”把韓國(guó)從一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的貧困國(guó)家發(fā)展成為“亞洲四小龍”之一。樸振煥指出：“新村運(yùn)動(dòng)”從改善環(huán)境、提高農(nóng)民收入展開；到發(fā)展中期，開始發(fā)揮農(nóng)民自主建設(shè)新農(nóng)村的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；到20世紀(jì)90年代末，韓國(guó)農(nóng)民收入達(dá)到城市居民平均收入的85%，開始注重提高農(nóng)民的道德水平和農(nóng)村文明建設(shè)。[39]從韓國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展歷程中不難看出，其內(nèi)涵也是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，從最初的經(jīng)濟(jì)收入到20世紀(jì)末的精神文明，也是一個(gè)不斷補(bǔ)充和完善的過(guò)程，因而不管是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，城鄉(xiāng)一體化都是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的概念。同時(shí)與日本發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程類似，韓國(guó)在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，也把農(nóng)村發(fā)展的自主性交給農(nóng)民，政府沒有對(duì)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行包干。韓日兩國(guó)在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的政府角色定位值得我國(guó)學(xué)習(xí)，同時(shí)又要結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，要將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)變?yōu)檎o助，將過(guò)渡時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起基礎(chǔ)性作用變?yōu)槠饹Q定性作用，形成市場(chǎng)和政府協(xié)同發(fā)展的局面。

就國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化研究成果來(lái)看，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，農(nóng)村發(fā)展將在以下幾個(gè)方面發(fā)生變化：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將發(fā)展根本性變化；二是土地制度應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化要求改革和創(chuàng)新，以滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展資源要素配置的需求，將進(jìn)一步深化改革；三是農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，非農(nóng)就業(yè)和收入不斷提高；四是農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)村現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度提出挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式將發(fā)生變化；五是農(nóng)村和農(nóng)民收入提高較快，將對(duì)農(nóng)民發(fā)展期望產(chǎn)生很大影響。這些研究成果對(duì)水庫(kù)移民政策創(chuàng)新研究的啟迪在于：農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償期望和要求將提高、農(nóng)民就業(yè)對(duì)土地的依賴減少、農(nóng)民發(fā)展期望值提高，這“兩高一少”，既給水庫(kù)移民工作提出了挑戰(zhàn)，也給水庫(kù)移民工作帶來(lái)了機(jī)遇。

（二）水庫(kù)移民政策研究

1.水庫(kù)土地征收和移民安置補(bǔ)償政策

水庫(kù)土地征收和移民安置補(bǔ)償（以下簡(jiǎn)稱水庫(kù)移民補(bǔ)償）是我國(guó)移民政策的核心內(nèi)容，主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是水庫(kù)淹沒和影響土地的征收、征用補(bǔ)償，二是土地征收引致的受影響群眾生產(chǎn)、搬遷安置的費(fèi)用。解決好水庫(kù)移民補(bǔ)償問(wèn)題，不僅關(guān)系到庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是整個(gè)移民安置的基礎(chǔ)，對(duì)庫(kù)區(qū)和安置區(qū)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定有著重要影響。就現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谘a(bǔ)償政策變遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償模式等幾個(gè)方面。

針對(duì)我國(guó)水庫(kù)土地征收和移民安置補(bǔ)償政策的演變，李若瀚把它劃分為三個(gè)階段，1950～1957年的“土地互換補(bǔ)償”是第一階段，這一階段，政府在土改之后掌握部分共有土地，通過(guò)劃撥或調(diào)劑土地給予安置；1958～1985年的“集體補(bǔ)償”是第二階段，這一階段農(nóng)地歸集體所有，補(bǔ)償費(fèi)由集體統(tǒng)一分配，個(gè)人補(bǔ)償僅限私人損失；第三階段是1986年以來(lái)的“開發(fā)性補(bǔ)償”階段，提倡前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與政策補(bǔ)償并重。[40]梁福慶把水庫(kù)移民補(bǔ)償政策的演變劃分為六個(gè)階段，第一階段是1950～1957年以土地互換為主補(bǔ)償階段；第二階段是1958～1978年依靠行政手段低補(bǔ)償階段；第三階段是1979～1985年初步規(guī)范土地征用補(bǔ)償階段；第四階段是1986～1990年實(shí)施開發(fā)性移民階段；第五階段是1991～2000年規(guī)范移民補(bǔ)償階段；而2001年以來(lái)的“以人為本，建設(shè)移民和諧社會(huì)”階段是第六階段。[41]

一個(gè)時(shí)期的移民補(bǔ)償政策以當(dāng)時(shí)的土地制度與政治經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，20世紀(jì)90年代以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，水庫(kù)征地補(bǔ)償和移民安置并沒有單獨(dú)的政策安排，土地征收（用）制度就是水庫(kù)移民補(bǔ)償政策。20世紀(jì)90年后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，以及土地制度的法治化、規(guī)范化和完善，土地征收法規(guī)完善，水庫(kù)移民補(bǔ)償政策做出單獨(dú)安排。[42]現(xiàn)有研究政策演變基本劃分都是根據(jù)學(xué)者自己的研究目的和需要來(lái)劃分的，但獨(dú)立政策劃分的時(shí)點(diǎn)和主線依據(jù)基本為：經(jīng)濟(jì)體制改革上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；水庫(kù)移民政策安排上，土地管理法、移民條例。

1991年頒發(fā)了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第74號(hào)），確定了水庫(kù)移民方針：國(guó)家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法。在土地征收補(bǔ)償上規(guī)定：“大型水利水電工程建設(shè)征用的土地，由建設(shè)單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)：（一）征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍；每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍……依照本條例第五條規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，安置移民仍有困難的，可以酌情提高安置補(bǔ)助費(fèi)；但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的下列倍數(shù)：（一）庫(kù)區(qū)（含壩區(qū)）人均占有耕地一畝以上的，不得超過(guò)八倍；（二）庫(kù)區(qū)（含壩區(qū)）人均占有耕地零點(diǎn)五畝至一畝的，不得超過(guò)十二倍；（三）庫(kù)區(qū)（含壩區(qū)）人均占有耕地零點(diǎn)五畝以下的，不得超過(guò)二十倍。”

隨著土地管理法的修訂以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，2006年，國(guó)務(wù)院修訂了水庫(kù)移民條例，重新頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）。大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十六倍，如果不能使安置移民保持原有生產(chǎn)生活水平的，經(jīng)批準(zhǔn)可以增加，但最高不超過(guò)三十倍，其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市自行制定；按照“原功能、原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)”的原則對(duì)移民和庫(kù)區(qū)淹沒損失（地上附著物及青苗）進(jìn)行補(bǔ)償。

但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)移民獲得的補(bǔ)償與日益增加的物質(zhì)和發(fā)展需求間的矛盾逐漸激化，水庫(kù)移民補(bǔ)償問(wèn)題還是不斷出現(xiàn)和演化。劉靈輝等認(rèn)為以年產(chǎn)值倍數(shù)法制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，忽略了潛在經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本和環(huán)境成本，不能體現(xiàn)農(nóng)地的市場(chǎng)和非市場(chǎng)價(jià)值。[43]王瓊雯認(rèn)為移民補(bǔ)償存在差別補(bǔ)償，這種差別體現(xiàn)在移民與安置區(qū)居民之間、農(nóng)村移民與城鎮(zhèn)移民之間以及同類移民不同地區(qū)之間。[44]胡寶柱、鐘水映等通過(guò)多種現(xiàn)有長(zhǎng)期補(bǔ)償方式，諸如入股分紅、年產(chǎn)值分年支付、留底開發(fā)安置等的總結(jié)與歸納，以定性與定量方法研究其在不同條件下的實(shí)現(xiàn)形式，試圖探索出各種長(zhǎng)期補(bǔ)償方式的一般規(guī)律，以此創(chuàng)新與項(xiàng)目自身特點(diǎn)相適應(yīng)的補(bǔ)償方式。[45]段躍芳等從投資性補(bǔ)償模式著手，以價(jià)值轉(zhuǎn)移理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)移民參與工程效益的分享即利益共享機(jī)制。[46]

通過(guò)水庫(kù)征地補(bǔ)償研究，可以發(fā)現(xiàn)：一是按照年產(chǎn)值倍數(shù)制定的水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滿足不了移民的各項(xiàng)需求，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，也是水庫(kù)移民問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一；二是實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的一些補(bǔ)償模式創(chuàng)新已引起學(xué)者的關(guān)注，但沒有得到政府認(rèn)可，沒有形成水庫(kù)移民政策；三是水庫(kù)移民補(bǔ)償改革要和土地改革相適應(yīng)。對(duì)水庫(kù)移民政策研究的啟示在于：一是水庫(kù)移民政策改革思路要立足市場(chǎng)，統(tǒng)籌考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)影響因素，積極創(chuàng)新能夠體現(xiàn)移民土地價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是建立公開、公平、公正的補(bǔ)償管理機(jī)制，真正做到移民與安置區(qū)居民和諧發(fā)展；三是從宏觀角度以發(fā)展的眼光看待問(wèn)題。

2017年5月，為使水庫(kù)移民快速達(dá)到原生產(chǎn)生活水平，加快庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，國(guó)家又一次調(diào)整水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，修改并重新頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院〔2017〕679號(hào)），該條例規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。將水庫(kù)移民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又回歸到土地管理法的統(tǒng)一規(guī)定，以及地方征地統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。但在水庫(kù)移民補(bǔ)償改革上，并沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思路和土地改革的趨勢(shì)進(jìn)行改進(jìn)。

2.水庫(kù)移民安置政策

水庫(kù)移民工作中，除了移民補(bǔ)償外，另一項(xiàng)重要工作就是移民安置，包括失去土地農(nóng)民的生產(chǎn)安置和失去住房的移民搬遷安置。移民安置規(guī)劃是政策規(guī)定水庫(kù)移民安置必備的設(shè)計(jì)文件，也是移民安置工作的重要綱領(lǐng)，對(duì)移民安置非常重要。學(xué)者研究主要關(guān)注移民安置規(guī)劃工作及規(guī)劃實(shí)施管理工作，研究的重點(diǎn)在于安置規(guī)劃目標(biāo)、水庫(kù)移民安置規(guī)劃內(nèi)容以及安置方式選擇等。

陳萍認(rèn)為安置規(guī)劃目標(biāo)不僅要客觀評(píng)價(jià)人均純收入現(xiàn)狀，還要綜合考慮未來(lái)的發(fā)展情況即收入增長(zhǎng)情況。[47]馬福全以安置地居民人均純收入和規(guī)劃增長(zhǎng)率為制定移民安置規(guī)劃目標(biāo)的主要依據(jù)，同時(shí)把安置地消費(fèi)水平作為參考，以保證庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)移民收入滿足消費(fèi)支出的需要。[48]蔣建東認(rèn)為在規(guī)劃中還必須以環(huán)境容量分析為支撐，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為重點(diǎn)。[49]劉東認(rèn)為移民安置規(guī)劃目標(biāo)的制定主要以搬遷地和安置區(qū)移民人均純收入為基礎(chǔ)。[50]

從研究順序上看，對(duì)安置目標(biāo)確定的研究結(jié)論是以增長(zhǎng)率的形式，對(duì)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)未來(lái)發(fā)展的預(yù)見。水庫(kù)移民生產(chǎn)、生活水平的提高，生活觀念的轉(zhuǎn)變，生活期望值的增加以及生活成本的改變構(gòu)成了一系列連鎖反應(yīng)。而且，不以安置區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正，容易使決策者產(chǎn)生政策制定已經(jīng)充分考慮了移民發(fā)展需求的誤判，進(jìn)而使移民得不到更為合理的安置。對(duì)移民安置目標(biāo)的研究主要集中在人均收入方面，切入點(diǎn)較為單一，沒有全面考慮水庫(kù)移民安置所要達(dá)到的各項(xiàng)目標(biāo)要求。安置目標(biāo)的確定，更要考慮全面的影響因素，諸如資源、生產(chǎn)水平、收入水平、消費(fèi)水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件、居住環(huán)境、安置區(qū)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等。

受水利水電工程項(xiàng)目影響范圍最廣、最深的是農(nóng)村，農(nóng)村移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民穩(wěn)定以及和諧社會(huì)的構(gòu)建有著舉足輕重的作用。因此，做好農(nóng)村移民安置規(guī)劃是設(shè)計(jì)整個(gè)項(xiàng)目移民安置規(guī)劃的關(guān)鍵。農(nóng)村移民安置規(guī)劃牽涉面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的設(shè)計(jì)工作。

移民安置方式是移民就業(yè)方式、生計(jì)資源獲得方式、搬遷方式、居住方式的統(tǒng)稱，在移民安置方式上，研究者大多是移民工作實(shí)踐一線的設(shè)計(jì)技術(shù)人員和規(guī)劃實(shí)施管理者以及政府官員，主要是根據(jù)研究需求來(lái)劃分不同安置方式。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，對(duì)各項(xiàng)水利水電工程項(xiàng)目的研究與分析表明，目前國(guó)內(nèi)已總結(jié)出多種水庫(kù)移民安置方式，大致可以歸納為以下幾類。

王應(yīng)政從移民搬遷居住聚集形式劃分，把移民安置分為分散安置和集中安置。[51]羅用能從安置所依照的主題劃分，把移民安置分為經(jīng)濟(jì)安置、社會(huì)安置和生態(tài)安置，其中經(jīng)濟(jì)安置又可分為補(bǔ)償性移民安置、開發(fā)性移民安置和投資性移民安置。[52]馬巍和支雪蓮從移民安置后所從事的產(chǎn)業(yè)劃分，將其分為農(nóng)業(yè)安置、非農(nóng)業(yè)安置、兼業(yè)安置以及自謀出路安置。[53]曾建生、馬德峰等從遷移距離劃分，把移民安置分為就近后靠安置、異地近遷安置和異地遠(yuǎn)遷安置。[54]

從文獻(xiàn)來(lái)看，水庫(kù)移民多樣化安置方式是水庫(kù)移民安置的實(shí)踐探索，也是水庫(kù)移民安置的基本要求，尤其是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升和城鄉(xiāng)交融，農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，移民安置訴求也多元化；人地矛盾的愈加尖銳，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)環(huán)境容量的不足性以及土地承載力的有限性，農(nóng)業(yè)安置資源的不足和收入增加緩慢，促使農(nóng)業(yè)安置也不再是移民唯一的選擇。

3.水庫(kù)移民后期扶持政策

1991年水庫(kù)移民單獨(dú)政策出臺(tái)，確立了前期補(bǔ)償、補(bǔ)助，后期扶持，保障水庫(kù)移民生產(chǎn)生活水平不降低的安置政策。后期扶持成為移民安置后的期盼，但在2006年前，一直沒有統(tǒng)一的水庫(kù)移民后期扶持政策，國(guó)家依靠分別于1981年、1986年設(shè)立的庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金，對(duì)中央直屬水庫(kù)移民進(jìn)行了遺留問(wèn)題處理。[55]1996年，國(guó)家計(jì)委等四部委以計(jì)建設(shè)（1996）526號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫(kù)庫(kù)區(qū)后期扶持基金的通知》，對(duì)后期扶持基金收取的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、使用、管理、責(zé)任等都作出相應(yīng)的規(guī)定，但由于沒有全國(guó)統(tǒng)一，庫(kù)區(qū)后期扶持基金實(shí)施情況很不理想，尤其是以防洪、供水等水利為主的公益性水庫(kù)，沒有收入來(lái)源，基本籌集不了后期扶持資金。水電和水利移民、新水庫(kù)和老水庫(kù)移民、中央水庫(kù)和地方水庫(kù)移民的后期扶持政策不一致，使移民不能在整體上受益。完善后的水庫(kù)后期扶持政策兼顧水電和水利移民、新水庫(kù)和老水庫(kù)移民、中央水庫(kù)和地方水庫(kù)移民，對(duì)大中型水庫(kù)移民后期扶持實(shí)行統(tǒng)一的政策。對(duì)水庫(kù)移民后期扶持政策的研究基本上是根據(jù)政策演變的時(shí)序開展的，2006年完善水庫(kù)移民后期扶持政策以前，大多是從水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理來(lái)關(guān)注政策，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》頒布后，學(xué)者才真正開始關(guān)注水庫(kù)移民后期扶持政策問(wèn)題。

張春美、仲秋等指出扶持群體的范圍界定的不全面，部分利益受直接或間接影響的群體未被列入扶持范疇，加劇了庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)利益相關(guān)群體的矛盾。[56]叢俊良指出扶持方式異化，受我國(guó)水庫(kù)移民人數(shù)多、范圍廣、地區(qū)差異大等問(wèn)題的影響，一刀切式的扶持方式加劇了移民與非移民間，移民內(nèi)部之間的生產(chǎn)、生活條件差距，成為滯緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的絆腳石。[57]宋紅霞指出，一些水庫(kù)歷史遺留問(wèn)題繁重，表現(xiàn)為耕地不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、移民自身知識(shí)水平有限、生產(chǎn)技能不足等，現(xiàn)行后期扶持政策并不能解決這些根本性問(wèn)題。[58]

4.國(guó)外水庫(kù)移民文獻(xiàn)綜述

目前對(duì)于國(guó)外水庫(kù)移民政策的討論主要以不同的研究主體為基礎(chǔ)，大致分為世界銀行、發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家。其中發(fā)達(dá)國(guó)家以美國(guó)、日本為典型，發(fā)展中國(guó)家以土耳其、印度為主要代表。分別從目標(biāo)、原則、現(xiàn)行補(bǔ)償政策、安置政策方面進(jìn)行了相關(guān)研究。

在長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)下，世界銀行針對(duì)工程移民已經(jīng)形成了一套相對(duì)比較完善的政策體系。世界銀行移民政策指出：以保證移民從工程項(xiàng)目中受益，收入和生產(chǎn)、生活水平至少不低于搬遷前標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，以盡量減少和避免移民問(wèn)題，將移民安置作為開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施并為移民提供資金和從工程中受益的機(jī)會(huì)；搬遷前獲得全部重置補(bǔ)償費(fèi)用；同等對(duì)待長(zhǎng)期居住居民；鼓勵(lì)移民參與規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程為原則，通過(guò)制定移民安置行動(dòng)計(jì)劃，檢查安置實(shí)施過(guò)程，最后監(jiān)測(cè)評(píng)估，包括業(yè)主和移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)測(cè)以及由第三方移民安置監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的外部監(jiān)測(cè)的步驟要求對(duì)世界工程移民工作起到了引領(lǐng)和約束作用。在補(bǔ)償方面，直接經(jīng)濟(jì)損失以重置價(jià)格給予補(bǔ)償；對(duì)于失去公共社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、相關(guān)就業(yè)機(jī)會(huì)等間接隱形損失不以簡(jiǎn)單金錢方式估價(jià)或補(bǔ)償。

在安置政策方面，貸款方承擔(dān)移民安置責(zé)任，設(shè)立移民安置機(jī)構(gòu)；將移民安置以開發(fā)項(xiàng)目來(lái)規(guī)劃和實(shí)施，必須編制移民安置規(guī)劃或移民安置政策框架；鼓勵(lì)“以土地?fù)Q土地”的方法，強(qiáng)調(diào)非農(nóng)業(yè)收入來(lái)源。在后期扶持方面，就業(yè)方案多樣化；為移民生產(chǎn)提供專項(xiàng)扶持；積極開展移民安置監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，以美國(guó)、日本為例。美國(guó)在補(bǔ)償政策方面，補(bǔ)償價(jià)的評(píng)定要求三家評(píng)估機(jī)構(gòu)利用相同數(shù)據(jù)以不同方法進(jìn)行評(píng)估，取最高價(jià)，審查后以不低于其合理市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。在安置政策方面，引入平等協(xié)商機(jī)制，輔以強(qiáng)制手段；移民在接受補(bǔ)償后，政府可讓移民自行購(gòu)置土地，尋找安置途徑，也可政府出錢購(gòu)買土地，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施后提供給移民。日本在水庫(kù)移民補(bǔ)償政策中將移民補(bǔ)償分為個(gè)人補(bǔ)償和公共補(bǔ)償；只對(duì)土地所有權(quán)以正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)其他土地權(quán)利給以適當(dāng)補(bǔ)償；對(duì)因征租用土地引發(fā)的一般損失進(jìn)行補(bǔ)償。[59]在安置政策方面，基本采取就地后靠方針；輔之以庫(kù)區(qū)各項(xiàng)基本建設(shè)。[60]發(fā)展中國(guó)家以土耳其為例，土耳其的移民補(bǔ)償采用一次性補(bǔ)償方針，移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)一方面依靠政府的投資和扶持，另一方面要求政府積極完善健全社會(huì)保障、金融等社會(huì)服務(wù)體系。[61]有學(xué)者在研究非洲移民政策時(shí)指出，非洲地區(qū)國(guó)家的移民安置通常是以社區(qū)為單位，以整體搬遷、集中安置為主。[62]

國(guó)外工程移民政策基本上是補(bǔ)償和安置并行，而且以移民生計(jì)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展為安置目標(biāo)，在補(bǔ)償上，注重?fù)p失分析和影響分析，補(bǔ)償范圍以影響范圍為基礎(chǔ)。

（三）水庫(kù)移民政策創(chuàng)新研究

1.政策創(chuàng)新的內(nèi)涵及外延

創(chuàng)新理論早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特提出，他將創(chuàng)新看成是企業(yè)家對(duì)生產(chǎn)要素的新的結(jié)合，創(chuàng)新分為五種類型：采用一種新的產(chǎn)品、采用一種新的生產(chǎn)方法、開辟一個(gè)新的市場(chǎng)、掠取或控制原材料或半制成品的一種新的供應(yīng)來(lái)源和實(shí)現(xiàn)任何一種工業(yè)的新的組織。[63]政策創(chuàng)新理論最初是從傳播學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等（而非政治科學(xué)或政策科學(xué)）學(xué)科中衍生而來(lái)的，并借鑒了解釋個(gè)人與組織創(chuàng)新行為的相關(guān)理論，所以對(duì)政策創(chuàng)新內(nèi)涵的理解必須從“創(chuàng)新”一詞開始。相對(duì)于創(chuàng)新理論，公共政策的創(chuàng)新一開始就沒有嚴(yán)格的定義。政策創(chuàng)新是指一個(gè)政府采納一個(gè)對(duì)它而言是“新”的項(xiàng)目，而不論該項(xiàng)目以前是否在其他時(shí)間、其他地點(diǎn)被采用過(guò)，[64]這個(gè)概念被西方學(xué)界普遍認(rèn)作公共政策的創(chuàng)新最早的研究起源。

政策創(chuàng)新是一個(gè)非常寬泛的概念，它包括了經(jīng)驗(yàn)汲取、政策模仿、政策協(xié)調(diào)、系統(tǒng)政策理念替代、政策滲透、外部影響、直接強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移、政策擴(kuò)散、政策合并和跨國(guó)界的政策學(xué)習(xí)等。[65]對(duì)政策創(chuàng)新概念使用上的模糊狀態(tài)，一方面反映了政策創(chuàng)新研究繁榮背景下的政策創(chuàng)新內(nèi)涵的復(fù)雜性，另一方面也給政策理論研究者之間的交流與溝通制造了障礙，制約著政策創(chuàng)新理論分析框架的解釋力，也阻礙了公共政策創(chuàng)新理論的拓展。創(chuàng)新就是生成、接受和執(zhí)行新的項(xiàng)目、產(chǎn)品或服務(wù)，而這些項(xiàng)目或服務(wù)對(duì)這個(gè)組織環(huán)境來(lái)說(shuō)是第一次。[66]在這種視角下，創(chuàng)新就是成功地引進(jìn)了應(yīng)用于某種情形的工具和結(jié)果，而這些工具、結(jié)果對(duì)具體情境而言是新的。[67]只要對(duì)某個(gè)政府（美國(guó)文獻(xiàn)中一般指州）而言是新的政策就是政策創(chuàng)新。[68]

學(xué)者進(jìn)一步對(duì)政策創(chuàng)新與政策發(fā)明加以區(qū)分。政策發(fā)明是指構(gòu)建一些原創(chuàng)性的新的政策理念、政策項(xiàng)目、政策方案，[69]而后對(duì)這些政策項(xiàng)目與方案的應(yīng)用則可稱為政策創(chuàng)新。西方學(xué)界研究的主要對(duì)象是政策創(chuàng)新而非政策發(fā)明，而且在一般情況下對(duì)政策創(chuàng)新與政策模仿、政策擴(kuò)散之間卻并沒有做出嚴(yán)格的區(qū)分。原創(chuàng)的政策、改進(jìn)的政策和轉(zhuǎn)移的政策都屬于創(chuàng)新，不強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的新穎程度，也不強(qiáng)調(diào)其是否曾經(jīng)在某個(gè)政治系統(tǒng)內(nèi)被采納過(guò)。雖然原創(chuàng)性政策的創(chuàng)新程度比較高，亦成為“政策發(fā)明”，但從創(chuàng)新的過(guò)程來(lái)看，發(fā)明只有經(jīng)過(guò)傳播、推廣才能構(gòu)成真正意義上的創(chuàng)新。[70]

國(guó)內(nèi)對(duì)于政策創(chuàng)新的概念的界定眾說(shuō)紛紜，其中幾種具有代表性的解釋有：公共政策創(chuàng)新是指處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的執(zhí)政黨、政府、社會(huì)公共組織和公眾，為實(shí)現(xiàn)新的利益分配與再分配，促使社會(huì)原有體制、規(guī)則和組織發(fā)生變革，最終構(gòu)建新的社會(huì)建設(shè)模式的公共政策活動(dòng)；[71]公共政策創(chuàng)新是打破觀念、制度和程序上的陳規(guī)，規(guī)定、執(zhí)行與完善有創(chuàng)意、有價(jià)值的政策，有效地促進(jìn)公共問(wèn)題的解決的過(guò)程。[72]公共政策是在國(guó)家總政策和基本政策穩(wěn)定和相對(duì)穩(wěn)定的前提下，在國(guó)家基本政策的總框架內(nèi)，根據(jù)客觀實(shí)際的需求，由國(guó)家或地方對(duì)政策所做的新政策的決策，原有政策向著科學(xué)化、合理化方向所做的調(diào)整和對(duì)整個(gè)政策過(guò)程所做的較優(yōu)化或最優(yōu)。[73]

綜上，政策創(chuàng)新應(yīng)包含五個(gè)方面的含義：首先，公共政策創(chuàng)新是政策主體實(shí)施的一種有意識(shí)的價(jià)值活動(dòng)，一方面它是主體為了更為有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的主動(dòng)變革活動(dòng)，另一方面又是主體為了適應(yīng)政策環(huán)境變化發(fā)展而進(jìn)行的被動(dòng)適應(yīng)活動(dòng)，因此它體現(xiàn)了政策主體和政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一；其次，根據(jù)創(chuàng)新理論，對(duì)于創(chuàng)新的要求在于將生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件進(jìn)行新的組合，建立一種新的“生產(chǎn)函數(shù)”的過(guò)程，[74]可以認(rèn)為公共政策創(chuàng)新就是對(duì)政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的要素進(jìn)行重新組合的過(guò)程；再次，公共政策創(chuàng)新需要支付一定的成本，這個(gè)成本包括政策創(chuàng)新本身的成本和克服舊政策阻力所需的成本兩個(gè)方面，而創(chuàng)新成本過(guò)高則可能導(dǎo)致政策創(chuàng)新失敗，因此，它又是一項(xiàng)有一定風(fēng)險(xiǎn)性的政策活動(dòng)；又次，政策創(chuàng)新是一種具有強(qiáng)烈價(jià)值訴求的活動(dòng)，它的最終目的是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化；最后，政策創(chuàng)新不是一個(gè)漫無(wú)邊際的隨意性活動(dòng)，它具有一定的邊界和限度。

從政策的構(gòu)成要素角度來(lái)看，政策創(chuàng)新是政府對(duì)政策要素新的結(jié)合，即政府根據(jù)行政環(huán)境的新要求，主動(dòng)改變既存的政策要素的組合形態(tài)，創(chuàng)立一種具有積極社會(huì)價(jià)值的、新穎而適宜的政策要素組合形式（政策安排）的過(guò)程；[75]從政策新舊更替角度來(lái)看，政策創(chuàng)新是包括打破觀念、制度和程序上的陳規(guī)，規(guī)定、執(zhí)行與完善有創(chuàng)意、有價(jià)值的公共政策，有效地促進(jìn)公共問(wèn)題的解決的過(guò)程；[76]從資源配置的角度來(lái)看，政府以新的理念為指導(dǎo)選擇突破傳統(tǒng)的政策方案，及時(shí)有效地解決了社會(huì)公共問(wèn)題以及對(duì)稀缺的社會(huì)資源進(jìn)行最優(yōu)化的配置。[77]

政策創(chuàng)新是以新的理念為指導(dǎo)對(duì)公共政策進(jìn)行改革與完善的有價(jià)值的政府行為和活動(dòng)。[78]它不僅包括現(xiàn)有政策的要素重組，還包括政策問(wèn)題構(gòu)建方式的創(chuàng)新、政策議程設(shè)置的創(chuàng)新、政策高效執(zhí)行的創(chuàng)新以及政策評(píng)估與監(jiān)控等一系列創(chuàng)新活動(dòng)。政策創(chuàng)新并非等同于政策發(fā)明，因此是一個(gè)構(gòu)建原創(chuàng)的政策理念的過(guò)程。只要某一政策主體接受對(duì)它來(lái)說(shuō)是新的政策觀念或政策工具就是創(chuàng)新，政策創(chuàng)新可能發(fā)生在一個(gè)政治主體發(fā)布的一項(xiàng)新的計(jì)劃或政策中，盡管這些計(jì)劃或政策已經(jīng)被其他政治主體采用過(guò)。

政策創(chuàng)新主要有三個(gè)特點(diǎn)：①在政府的領(lǐng)域內(nèi)，政策創(chuàng)新不只是一種職能，而且是公共管理思維的變遷所形成的新模式；②政策創(chuàng)新是一種有價(jià)值的政府行為，其目的不是一般地實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)和責(zé)任，而是發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)新機(jī)會(huì)”，獲得“創(chuàng)新凈收益”；[79]③政策創(chuàng)新是有成本的活動(dòng)，其成本主要由設(shè)計(jì)、制定和組織實(shí)施新政策的費(fèi)用，清除既存政策的費(fèi)用，消除變革阻力的費(fèi)用，政策創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本幾部分構(gòu)成。[80]公共政策創(chuàng)新的目的是公共政策制定更科學(xué)，公共政策程序更規(guī)范，公共政策目標(biāo)更精確，公共政策手段更完善，公共政策靈敏度更高，公共政策內(nèi)容更具體，公共政策效果更明顯。

2.政策創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

政策創(chuàng)新的需求既包括外在需求驅(qū)動(dòng)，也包內(nèi)在需求驅(qū)動(dòng)。外在壓力主要產(chǎn)生于當(dāng)其他政治系統(tǒng)采用創(chuàng)新策略形成外在強(qiáng)勢(shì)時(shí)造成某一主體內(nèi)在的相對(duì)弱勢(shì)，或者由于其內(nèi)在的弱勢(shì)產(chǎn)生對(duì)外在強(qiáng)勢(shì)的羨慕，從而產(chǎn)生期望與現(xiàn)實(shí)之間的差距，進(jìn)而出現(xiàn)的政策創(chuàng)新需求。例如，全球化、信息化與社會(huì)轉(zhuǎn)型都是促進(jìn)政府進(jìn)行政策創(chuàng)新的外部壓力，這種政府間的競(jìng)爭(zhēng)力構(gòu)成了外部動(dòng)力的系統(tǒng)。內(nèi)在壓力產(chǎn)生于社會(huì)本身內(nèi)在矛盾的加劇，當(dāng)決策者意識(shí)到依憑現(xiàn)行政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時(shí)，就出現(xiàn)了政策創(chuàng)新的需求，而官員考核的激勵(lì)力、組織變革的驅(qū)動(dòng)力構(gòu)成了公共政策創(chuàng)新的內(nèi)部動(dòng)力系統(tǒng)。同時(shí)，每一次政策創(chuàng)新都有其價(jià)值，體現(xiàn)在政策創(chuàng)新結(jié)果對(duì)社會(huì)需要的滿足上。政策主體同政策客體的關(guān)系更重要的是一種價(jià)值關(guān)系，政策選擇本身就是一種價(jià)值選擇。[81]

因此，政策創(chuàng)新是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它既要在工具理性層面實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)內(nèi)部的利益均衡以及政策系統(tǒng)與政策環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)平衡，又要在價(jià)值理性層面體現(xiàn)公共性、公平性和科學(xué)性等基本價(jià)值規(guī)范要求。[82]政策創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)需要一系列機(jī)制的綜合保障，主要包括：動(dòng)力機(jī)制、平衡機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制。推動(dòng)政策創(chuàng)新的因素主要有制度安排、政策資源、路徑依賴和利益集團(tuán)。[83]政策創(chuàng)新過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是和以政策創(chuàng)新中的影響因素為關(guān)節(jié)點(diǎn)聯(lián)系在一起的。它們相互間是一種正向的促進(jìn)關(guān)系或反向的牽制關(guān)系。創(chuàng)新過(guò)程中的發(fā)展機(jī)制既依賴于擴(kuò)散機(jī)制的支持，又對(duì)觸發(fā)機(jī)制的作用有影響。不斷產(chǎn)生出新的利益分化和調(diào)整，新的利益預(yù)期又會(huì)形成壓力，這種壓力經(jīng)過(guò)催化就會(huì)激發(fā)出更多的群體去發(fā)揮創(chuàng)造精神，主動(dòng)而持續(xù)地進(jìn)行政策創(chuàng)新。[84]

對(duì)于政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的因素，在具體的政策決策中，不僅是一兩個(gè)機(jī)制產(chǎn)生作用，而是很多機(jī)制在同一時(shí)間或不同時(shí)間，共同發(fā)揮著作用。在理論上，對(duì)政策創(chuàng)新起著根本性、決定性作用的因素包括：利益分化與協(xié)調(diào)、初始政策設(shè)計(jì)或發(fā)動(dòng)、規(guī)則與組織的變換。[85]在現(xiàn)實(shí)中，影響創(chuàng)新的社會(huì)因素包括教育、文盲率、城市化率、人口多樣性和宗教等。[86]對(duì)于政策創(chuàng)新影響最大的因素來(lái)自經(jīng)濟(jì)因素，其次是政治因素，而社會(huì)因素更多的是混合在它們中間。經(jīng)濟(jì)資源、政治機(jī)會(huì)，以及政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度是主要的內(nèi)在決定因素，擁有能干的立法者和行政機(jī)構(gòu)的更富裕的地區(qū)有可能首先嘗試新思想。[87]黃健榮則認(rèn)為政策移植是政策創(chuàng)新的重要方式之一。政策移植能夠加速政策議程建構(gòu)，擴(kuò)大政策供給的選擇集，能以較低的成本和較高的效率形成優(yōu)質(zhì)政策要素的配置，這些都有利于避免政策創(chuàng)新的僵化與滯后，提升政策的科學(xué)性與有效性，有利于優(yōu)化政策創(chuàng)新。從更高層面觀之，政策移植促進(jìn)優(yōu)質(zhì)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，從而實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的政策變遷。[88]

中國(guó)諸多政策在實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散的實(shí)踐中，“政策試驗(yàn)”可以說(shuō)是最為典型和普遍的一種擴(kuò)散形式，基于“政策試驗(yàn)”發(fā)展起來(lái)的“先行先試→典型示范→以點(diǎn)促面→逐步推廣”經(jīng)典模式，已成為中國(guó)絕大多數(shù)新政策在得到正式而全面實(shí)施之前所必須要經(jīng)歷的固定程式。通過(guò)把局部性政策方案進(jìn)行逐步推廣，使其擴(kuò)散到更大乃至全國(guó)范圍內(nèi)的改革策略，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型可以在一個(gè)既保持可控性又富于創(chuàng)造性的過(guò)程中循序漸進(jìn)地向前推進(jìn)。這種政策試驗(yàn)成果的推廣并非單純的“水平擴(kuò)散”抑或“垂直擴(kuò)散”，而是呈現(xiàn)為一個(gè)在多層級(jí)間互動(dòng)的立體化網(wǎng)絡(luò)，即水平擴(kuò)散過(guò)程中會(huì)受到政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的垂直性影響。[89]現(xiàn)階段我國(guó)政策創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)源于內(nèi)外兩個(gè)方面：社會(huì)轉(zhuǎn)型是我國(guó)政策創(chuàng)新的外在驅(qū)動(dòng)力；政策失效是政策創(chuàng)新的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國(guó)政策有效性不足，不能滿足相應(yīng)主體的具體需要，不能很好地解決社會(huì)問(wèn)題。政策創(chuàng)新的終極目標(biāo)是通過(guò)政策創(chuàng)新，有效解決社會(huì)問(wèn)題，優(yōu)化社會(huì)資源的配置。[90]

3.政策創(chuàng)新過(guò)程及擴(kuò)散

政策評(píng)價(jià)理論研究成果豐富。多源流理論作為西方經(jīng)典的研究公共政策過(guò)程，特別是研究政府政策決策過(guò)程，對(duì)政策創(chuàng)新評(píng)價(jià)具有指導(dǎo)意義。1972年，詹姆斯·馬奇等基于對(duì)于組織行為的觀察，提出了組織決策的垃圾桶模型多源流理論。該模型認(rèn)為組織的決策行為受到問(wèn)題、治理方案、參與人員和機(jī)會(huì)策略四種源流的影響。[91]1984年，在借鑒垃圾桶模型基礎(chǔ)之上，美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰·W.金登（John W.Kingdon），通過(guò)對(duì)衛(wèi)生和運(yùn)輸領(lǐng)域接近政策層人員的247次訪談和23項(xiàng)實(shí)踐案例，撰寫了《議程、備選方案與公共政策》一書，系統(tǒng)地闡述了多源流理論，其主要內(nèi)涵包括問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的界定及分析，揭示了在模糊性條件下的政策選擇過(guò)程，并假定了一條暫時(shí)的原則：“具體選擇什么樣的政策取決于政策制定的時(shí)間。”[92]多源流理論回答了三個(gè)重要的問(wèn)題：政策制定者的注意力是如何分配的？具體問(wèn)題是如何形成的？對(duì)問(wèn)題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進(jìn)行的？[93]

問(wèn)題源流是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，但不是所有的問(wèn)題都能得到政策制定者的關(guān)注，從而上升到政策議程的高度。約翰·W.金登認(rèn)為，問(wèn)題是否為政策制定者關(guān)注，主要取決于：①反映項(xiàng)目情況和重要程度的指標(biāo)；②重大事件或危機(jī)事件；③現(xiàn)行項(xiàng)目的反饋信息。一些重大事件等可以引起決策者對(duì)某個(gè)或一些問(wèn)題的關(guān)注，而現(xiàn)有項(xiàng)目的反饋信息可以推動(dòng)人們對(duì)問(wèn)題的關(guān)注。同時(shí)，價(jià)值觀對(duì)問(wèn)題的分類也發(fā)揮了重要作用。這些因素共同影響著政策制定者對(duì)問(wèn)題和合適的解決辦法的思考方式，是相關(guān)政策被關(guān)注并成為通過(guò)的關(guān)鍵因素。問(wèn)題僅僅引起決策者的重視是不夠的，還不能完全保證其能夠排上決策者的政策議程，這就需要吸引人的備選方案和對(duì)策建議。在政策系統(tǒng)中，存在一個(gè)由官僚、學(xué)者、研究人員、利益團(tuán)體的分析人員等組成的“政策共同體”。政策共同體中的專家學(xué)者們關(guān)注同一領(lǐng)域中的問(wèn)題，圍繞這個(gè)問(wèn)題的解決會(huì)產(chǎn)生大量的備選方案和對(duì)策建議。在這個(gè)過(guò)程中，備選方案和對(duì)策建議不是一次性就能夠完成的，它是一個(gè)不斷提出議案、討論、修改、然后再提出的反復(fù)過(guò)程，這個(gè)“軟化”過(guò)程使得人們習(xí)慣并逐漸接受他們的對(duì)策建議。[94]政治源流由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、執(zhí)政黨的更迭、國(guó)會(huì)議席的重大變化、行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素共同構(gòu)成。在政治領(lǐng)域內(nèi)，這些因素都能夠促使政治家們?cè)诳紤]問(wèn)題時(shí)調(diào)整他們的側(cè)重點(diǎn)，從而影響政策的制定。其中，國(guó)民情緒在某些時(shí)候更為重要，國(guó)民情緒可以讓某些問(wèn)題登上政策議程，甚至可以使這些問(wèn)題居于議程的顯著位置。而且，國(guó)民情緒和執(zhí)政黨更迭這兩個(gè)因素的結(jié)合，會(huì)對(duì)議程產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響。[95]

總而言之，多源流框架下的政策議程建立過(guò)程包含著三條相互分離的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流與政治源流，偶然的社會(huì)事件或政治事件能夠促使政策之窗開啟，這時(shí)已經(jīng)發(fā)展得較為成熟的三條源流匯合在一起，政策企業(yè)家及時(shí)抓住這樣的機(jī)會(huì)之窗來(lái)促使公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程，新政策由此形成。

政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究起源于Walker在1969年進(jìn)行的一項(xiàng)關(guān)于政策創(chuàng)新在美國(guó)各州政府之間擴(kuò)散的研究，他發(fā)現(xiàn)美國(guó)許多州政府在政策制定方面并不完全遵循漸進(jìn)決策路徑，而是經(jīng)常出現(xiàn)跳躍性的創(chuàng)新，并且某些州政府的政策創(chuàng)新往往會(huì)被鄰近州所仿效。由于政策創(chuàng)新理論主要產(chǎn)生并發(fā)展于聯(lián)邦分權(quán)體制下的美國(guó)，因而政策創(chuàng)新理論具有很強(qiáng)的西方背景尤其與美國(guó)的聯(lián)邦分權(quán)體制緊密相關(guān)，甚至可以說(shuō)其理論就是建立在美國(guó)聯(lián)邦分權(quán)體制基礎(chǔ)上的。正因如此，在政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究中，以地域?yàn)橹行牡难芯空紦?jù)支配地位，尤其是政策創(chuàng)新的擴(kuò)散理論往往自然地集中關(guān)注州與州之間對(duì)創(chuàng)新的采納。[96]通過(guò)對(duì)88項(xiàng)政策創(chuàng)新個(gè)案的研究發(fā)現(xiàn)，大而富的州比小而窮的州更容易采納新政策，而且許多州政府都接受來(lái)自同一地域的一個(gè)或多個(gè)作為領(lǐng)導(dǎo)者的州政府的指引而采納創(chuàng)新的政策。[97]Gray作為Walker的追隨者，通過(guò)借鑒其他學(xué)科對(duì)于創(chuàng)新擴(kuò)散研究的成果，提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ汀ＫJ(rèn)為在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的初期，政策采納的發(fā)生相對(duì)不頻繁，隨著各種因素的影響，采納新政策的州政府的比例會(huì)急劇上升。[98]

多數(shù)學(xué)者承認(rèn)，單一的內(nèi)部因素決定模型或區(qū)域擴(kuò)散模型都不足以解釋政府對(duì)新政策的采納。但是20世紀(jì)90年代以前，政策創(chuàng)新擴(kuò)散的經(jīng)驗(yàn)性研究大多集中于這兩種解釋模型的單獨(dú)應(yīng)用。貝瑞夫婦的一系列研究為政策創(chuàng)新擴(kuò)散的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。在發(fā)現(xiàn)了以往政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究一個(gè)關(guān)鍵弱點(diǎn)，即內(nèi)部決定與區(qū)域擴(kuò)散這兩種解釋的分離后，他們將已有的政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的影響因素明確劃分為內(nèi)部因素決定模型和區(qū)域擴(kuò)散模型兩種類型，即內(nèi)部決定模型認(rèn)為導(dǎo)致州政府創(chuàng)新的決定因素是州內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征，區(qū)域擴(kuò)散模型強(qiáng)調(diào)相鄰州政府產(chǎn)生的影響，假設(shè)一個(gè)州政府在面臨政策問(wèn)題的時(shí)候，會(huì)模仿相鄰的州政府的解決方案。[99]

我國(guó)水庫(kù)移民政策實(shí)踐和多源流理論以及政策擴(kuò)散理論比較契合。自20世紀(jì)80年代初期水庫(kù)移民遺留問(wèn)題凸顯，水庫(kù)移民一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一。水庫(kù)移民研究始終都是從制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和管理體制幾個(gè)方面來(lái)展開的，盡管學(xué)者和實(shí)踐探索者一直都在致力解決這幾個(gè)方面的問(wèn)題，在研究理論層次上也有了很大的提高和突破，但這幾個(gè)問(wèn)題始終是存在的，而且還在不斷地演化。導(dǎo)致這個(gè)局面的主要原因是水庫(kù)移民的情況本身非常復(fù)雜：一方面，水庫(kù)淹沒土地量大，影響人口多；另一方面，移民安置處于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速變動(dòng)的背景中。因此，水庫(kù)移民政策決策和實(shí)踐出發(fā)點(diǎn)就是：在持續(xù)復(fù)雜的局面下，優(yōu)先解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在政策創(chuàng)新研究方面，公開的研究成果比較少，指出問(wèn)題的較多，提出對(duì)策的較少，沒有形成系統(tǒng)觀點(diǎn)。主要有以下觀點(diǎn)。

第一，政策要進(jìn)行“階段性修改”。這些學(xué)者一般都是從宏觀角度出發(fā)對(duì)水庫(kù)移民政策進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)建議，來(lái)不斷完善我國(guó)水庫(kù)移民政策。趙人驤等在總結(jié)20世紀(jì)90年代前我國(guó)水庫(kù)移民工作的基本做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了諸如水庫(kù)移民工作要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要進(jìn)一步完善法規(guī)等一系列建議與對(duì)策，來(lái)滿足新時(shí)期水庫(kù)移民工作的需要。[100]傅秀堂則把我國(guó)水庫(kù)移民政策分為了建立、發(fā)展和完善3個(gè)階段，并通過(guò)三峽移民政策的調(diào)整和創(chuàng)新，對(duì)國(guó)家移民政策提出了若干建議。[101]

第二，政策沒有明確農(nóng)村集體和移民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，移民和政府、移民和開發(fā)商的沖突是來(lái)自權(quán)利不等造成的利益之爭(zhēng)。廖蔚提出水庫(kù)移民中的社會(huì)沖突包括利益沖突和文化沖突，他提出運(yùn)用以政策性社會(huì)整合為基礎(chǔ)、制度性社會(huì)整合提供約束力、管理性社會(huì)整合為紐帶的系統(tǒng)來(lái)解決利益沖突，利用教育性社會(huì)整合來(lái)解決文化沖突，從而合理有效地使水庫(kù)移民過(guò)程中的沖突得到化解。[102]趙姚陽(yáng)強(qiáng)調(diào)水庫(kù)移民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利問(wèn)題，從公民權(quán)利的視角出發(fā)對(duì)新中國(guó)成立后我國(guó)水庫(kù)移民權(quán)利保障的發(fā)展情況進(jìn)行了分析與評(píng)價(jià)，指出現(xiàn)階段我國(guó)水庫(kù)移民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障仍有較大提升空間，目前立法對(duì)發(fā)展權(quán)重視不夠，移民的參與權(quán)在政策上雖有提及，但其實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)途徑尚需明確，移民的社會(huì)保障權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)在相關(guān)法律上還是空白，亟待立法完善等。[103]程軍指出，正是在移民沖突的萌芽、形成、爆發(fā)和升級(jí)以及結(jié)果的全過(guò)程中，移民沖突“實(shí)踐的增量”不斷被激活，導(dǎo)致移民沖突的爆發(fā)和升級(jí)。[104]移民沖突歸根結(jié)底還是移民的利益訴求在現(xiàn)行移民政策體系下得不到滿足而導(dǎo)致的利益沖突，這就要求在移民政策過(guò)程中要充分考慮移民的各種權(quán)利，將移民的切身利益表達(dá)出來(lái)。

第三，在提高移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)生活保障水平的基礎(chǔ)上，可以積極探索多元化安置方式。水庫(kù)移民多元化的安置方式是水庫(kù)移民改革與發(fā)展的趨勢(shì)，是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果的雙重結(jié)論。曾建生提出在改革開放形勢(shì)下，以城鎮(zhèn)為依托集中安置或移民建鎮(zhèn)應(yīng)該是現(xiàn)代水利水電工程移民搬遷安置的首選方式。[105]馬德峰在調(diào)查三峽水利樞紐工程移民外遷安置情況后，指出“選購(gòu)舊房安置、置換土地生產(chǎn)”的社區(qū)安置模式，即置換安置，不僅符合我國(guó)國(guó)情和法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，更符合外遷移民和當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉螅寝D(zhuǎn)型時(shí)期移民安置模式的一大創(chuàng)新之舉。[106]楊榮華等強(qiáng)調(diào)要結(jié)合庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，針對(duì)不同的安置條件，進(jìn)行多元化安置。[107]從文獻(xiàn)來(lái)看，在不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策環(huán)境中，水庫(kù)移民安置方式的選擇及對(duì)未來(lái)安置方式發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)都是存在差別的，這種差異性是由不同地區(qū)、不同時(shí)代、不同移民需求的特征決定的。面對(duì)政策環(huán)境更為多變的未來(lái)，如何因地制宜、因人而異地選擇恰當(dāng)?shù)囊泼癜仓梅绞郊瘸蔀閲?guó)內(nèi)眾多學(xué)者的研究?jī)?nèi)容，也是一個(gè)需要探索的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第四，移民政策應(yīng)從補(bǔ)償制度和程序上著手改革。鄧曦東、段躍芳指出水庫(kù)移民補(bǔ)償制度制定在程序上為保證程序的公開、透明，保障公民的知情權(quán)，要建立利益相關(guān)者參與機(jī)制。[108]與之相呼應(yīng)，梁福慶也強(qiáng)調(diào)，要引入專家咨詢會(huì)、公開聽證等方式。[109]在補(bǔ)償制度創(chuàng)新上，兩位研究者都提出移民補(bǔ)償要走市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，同時(shí)要注重移民補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上逐步完善移民的社會(huì)保障體系。

總體而言，有關(guān)水庫(kù)移民的研究文獻(xiàn)不少，對(duì)研究時(shí)段的移民問(wèn)題分析比較透徹，也提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)解決水庫(kù)移民實(shí)際問(wèn)題具有指導(dǎo)意義，但對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)解決水庫(kù)移民問(wèn)題缺乏系統(tǒng)、持續(xù)性指導(dǎo)，基本上是就問(wèn)題分析問(wèn)題，對(duì)“問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)”和“發(fā)展中有何解決途徑”缺乏研究。在政策創(chuàng)新研究上，缺乏對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展趨勢(shì)的把握，沒有系統(tǒng)性、前瞻性研究成果去指導(dǎo)實(shí)踐和政策創(chuàng)新，以至于困擾水庫(kù)移民的幾個(gè)問(wèn)題始終得不到有效解決，水庫(kù)移民改革難以突破政策“瓶頸”。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化研究趨勢(shì)和十八大推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本要求是一致的，均提出改革征地制度，促進(jìn)要素平等交換，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置，這幾個(gè)方面既是水庫(kù)移民政策改革的制約因素，也是水庫(kù)移民政策創(chuàng)新必須研究的問(wèn)題。因此，水庫(kù)移民政策創(chuàng)新研究必須放在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下，面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究。

（四）國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀價(jià)值發(fā)現(xiàn)

1.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對(duì)水庫(kù)移民政策的影響

城鄉(xiāng)一體化是城市與農(nóng)村間各要素和公共資源的平等交換與均衡配置，它強(qiáng)調(diào)城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民的相互關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜且具有層次性的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。從水庫(kù)移民工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究總結(jié)來(lái)看，水庫(kù)移民過(guò)程中不僅要從底層考慮移民的生產(chǎn)、生活、心理等影響因素，也要從宏觀角度分析水庫(kù)移民對(duì)影響區(qū)域乃至整個(gè)社會(huì)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等影響。研究城鄉(xiāng)一體化背景下的水庫(kù)移民政策，換句話說(shuō)就是研究?jī)蓚€(gè)龐大、復(fù)雜的子系統(tǒng)所包含的要素如何交叉繼而統(tǒng)一的過(guò)程。就目前來(lái)看，水庫(kù)移民以農(nóng)村移民為主，兩個(gè)子系統(tǒng)的統(tǒng)一并不代表就要把農(nóng)村移民遷到城市中去，而是要促進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展，要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，在水庫(kù)移民過(guò)程中讓移民工作實(shí)現(xiàn)從“政府主導(dǎo)”到“以市場(chǎng)為主、政府為輔”的轉(zhuǎn)變，打破長(zhǎng)久以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)工程征地和移民就業(yè)、社會(huì)保障等方面的束縛，消除移民因水庫(kù)建設(shè)導(dǎo)致的與其他農(nóng)村居民和城市居民間的差距，真正實(shí)現(xiàn)讓移民一起協(xié)調(diào)、同步發(fā)展的目標(biāo)，促進(jìn)水庫(kù)移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求水庫(kù)移民政策也要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)資源的一體化配置，以及城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.動(dòng)態(tài)把握深化改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)

城鄉(xiāng)一體化是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，在不同的時(shí)代，都具有與當(dāng)時(shí)背景相一致的內(nèi)涵。從其包含的內(nèi)容中也能看出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)快速發(fā)展階段，也就是提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初始階段，只有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等較為單一的內(nèi)容；到了近幾年，城鄉(xiāng)一體化不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)容的一體化，同時(shí)也是政治、文化、生態(tài)系統(tǒng)等內(nèi)容的一體化。因而，在把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)作一種大背景研究水庫(kù)移民政策創(chuàng)新時(shí)，要用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光去研究，隨著改革深入、經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)的變革，城鄉(xiāng)一體化的各項(xiàng)要素也在轉(zhuǎn)變，只有動(dòng)態(tài)地理解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，才能更好地探索水庫(kù)移民政策要解決“問(wèn)題”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，用發(fā)展的眼光看待水庫(kù)移民問(wèn)題。我國(guó)水庫(kù)移民都是在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，繼而對(duì)當(dāng)時(shí)已有政策進(jìn)行修改來(lái)解決的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的改變，很快就又導(dǎo)致新問(wèn)題的產(chǎn)生。換句話說(shuō)，我國(guó)移民政策創(chuàng)新都是對(duì)已有政策的“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”。歸根結(jié)底，這是由于當(dāng)時(shí)的“現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決的緊迫性”，大多是立足于當(dāng)前問(wèn)題的對(duì)策，而很少會(huì)對(duì)問(wèn)題深層次原因、改革以及未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)做出合理判斷，這也就帶來(lái)了移民政策創(chuàng)新不具有前瞻性的特征，也是對(duì)“盡管政府和社會(huì)都十分重視和關(guān)注水庫(kù)移民問(wèn)題，也致力于解決問(wèn)題，但移民問(wèn)題始終存在，并不斷演化”現(xiàn)象的很好詮釋。

3.水庫(kù)移民政策創(chuàng)新存在的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

十八大報(bào)告中指出，我國(guó)總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，為了確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，確保文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)不斷改善和進(jìn)步，我國(guó)正努力推進(jìn)土地、戶籍、社會(huì)保障等一系列制度安排的改革進(jìn)程，這一系列改革必將給我國(guó)水庫(kù)移民工作和水庫(kù)移民政策研究帶來(lái)重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這就要求對(duì)水庫(kù)移民政策創(chuàng)新做出全面、系統(tǒng)地研究。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最終目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致諸多因素產(chǎn)生變化，同時(shí)，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償、安置方式也受經(jīng)濟(jì)體制、土地制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、社會(huì)等諸多因素影響。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化就是要打破我國(guó)城鄉(xiāng)長(zhǎng)期以來(lái)形成的二元體制結(jié)構(gòu)，包括土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度等，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)公共資源的均衡配置。在我國(guó)水庫(kù)移民多為農(nóng)村移民的前提下，水庫(kù)移民政策創(chuàng)新就是要尋求在移民過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)移民所獲得的資源與能夠得到的發(fā)展和城市居民相協(xié)調(diào)，即如何尋求移民補(bǔ)償、安置、就業(yè)、保障等在打破城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度等形式的基礎(chǔ)上的改革路徑。

城鄉(xiāng)一體化下，水庫(kù)移民面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：①征地改革下，征地中交換關(guān)系和分配關(guān)系改變的挑戰(zhàn)；②農(nóng)村土地改革下，生產(chǎn)資料重新獲取方式及使用方式的挑戰(zhàn)；③城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)交融發(fā)展下，移民生計(jì)資本的獲取方式和能力的挑戰(zhàn)；④市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下，移民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的保障措施和能力的挑戰(zhàn)；⑤分配理念和分配關(guān)系的改革，水庫(kù)移民思想觀念變化和價(jià)值觀念變化、利益訴求變化（從追求補(bǔ)償和恢復(fù)轉(zhuǎn)為生計(jì)可持續(xù)發(fā)展）帶來(lái)的征地補(bǔ)償和安置期望不斷提高的挑戰(zhàn)。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也給水庫(kù)移民帶來(lái)機(jī)遇：①移民有土安置的重要性降低、移民收入恢復(fù)和發(fā)展機(jī)會(huì)增加、農(nóng)村生產(chǎn)方式變革，安置方式的多樣化需求和供給取向一致；②小康社會(huì)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策供給上開始重視水庫(kù)移民生計(jì)的可持續(xù)性；③社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)一供給，提高了移民抗擊生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)能力；④征地制度改革，城鄉(xiāng)一體化下公平的利益共享理念，給水庫(kù)移民帶來(lái)資金、資本、就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)。

4.城鄉(xiāng)一體化和水庫(kù)移民政策創(chuàng)新關(guān)聯(lián)路徑

城鄉(xiāng)一體化下水庫(kù)移民政策創(chuàng)新是水庫(kù)移民政策研究一次大膽的嘗試，但兩者間通過(guò)何種方式關(guān)聯(lián)還需要我們進(jìn)一步的探討。水庫(kù)移民是區(qū)域社會(huì)重新構(gòu)建和生產(chǎn)重新組織、建設(shè)和恢復(fù)發(fā)展的過(guò)程，將城鄉(xiāng)一體化的概念融入水庫(kù)移民，將使得移民社會(huì)更快更好地得以恢復(fù)與發(fā)展：首先，城鄉(xiāng)一體化所要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用，將改變?cè)瓉?lái)農(nóng)村內(nèi)部市場(chǎng)的狹小局面，改善傳統(tǒng)農(nóng)村以農(nóng)為生的溫飽型經(jīng)濟(jì)，使原先單一的生產(chǎn)方式變得多元化，從而為農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活情況提供更快的恢復(fù)與發(fā)展動(dòng)力；其次，打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，二元土地制度使得農(nóng)村移民土地權(quán)利弱化，移民利益被損害，打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)就是要打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地征收制度、土地儲(chǔ)備制度等不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地制度，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，充分體現(xiàn)農(nóng)村土地的真實(shí)價(jià)值，讓城市居民與農(nóng)村移民享有同等的土地權(quán)利，換句話說(shuō)就是要讓移民獲得更加合理的征地補(bǔ)償；再次，要打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，隱藏在二元戶籍制度背后的往往是城鄉(xiāng)間在教育、就業(yè)和社會(huì)保障等一系列福利上的利益對(duì)立，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受我國(guó)人地矛盾的約束，移民已不再局限于農(nóng)村以土為生、以農(nóng)為生，他們期望得到多元化的安置方式，獲得培訓(xùn)、得到就業(yè)機(jī)會(huì)等都成為農(nóng)村移民考慮的要素，打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度無(wú)疑給多元化安置方式的發(fā)展提供了基礎(chǔ)；最后，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)體系在城鄉(xiāng)間的均衡配置也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村移民長(zhǎng)治久安的重要因素，社會(huì)保障是每個(gè)公民都享有的權(quán)利，不平等的社保制度是制約我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一大阻力，打破城鄉(xiāng)二元社保制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的均衡配置是促進(jìn)移民更好地與城市居民享有平等資源與權(quán)利所提出的要求。