第一章 緒論

一 研究背景及意義

（一）研究背景

我國是水旱災(zāi)害頻發(fā)、能源短缺的國家，水庫是調(diào)蓄水資源和利用水能資源的重要工程，建設(shè)水庫是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求。水庫移民是水庫建設(shè)的主要內(nèi)容和關(guān)鍵工程，是我國水利水電工程建設(shè)面臨的長期而艱巨的任務(wù)。

水庫移民的產(chǎn)生源于水庫淹沒。水庫是建設(shè)壩、堤、水閘、堰等工程攔蓄水，于山谷、河道或低洼地區(qū)形成的人工水域，用于徑流調(diào)節(jié)、水位提高，以改變自然水資源分配、利用過程的工程措施。水庫形成的淹沒區(qū)及其影響區(qū)范圍內(nèi)的居民，都需要遷移，易地安置。水庫一般淹沒影響區(qū)比較大，淹沒土地和影響人口眾多，產(chǎn)生大量移民，移民安置所需時間長，對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大、持續(xù)時間長。如三峽水利樞紐工程的庫區(qū)范圍影響長江干流近600千米及相應(yīng)支流區(qū)域，形成水庫面積1084平方千米，其中淹沒土地面積632平方千米，涉及湖北省、重慶市共21個縣（區(qū)）、356個鄉(xiāng)、1711個行政村、6530個村民組，全部或部分淹沒縣級以上城鎮(zhèn)（城市、縣城）13座、集鎮(zhèn)114座。淹沒耕地（含旱地、水田、菜地）1.72萬公頃、河灘地0.39萬公頃、園地（柑橘地及其他園地）0.37公頃、林地（含經(jīng)濟(jì)林、用材林）0.33萬公頃；移民遷移線下84.75萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口48.47萬人，農(nóng)業(yè)人口36.15萬人；共淹沒房屋面積3479萬平方米，其中城鎮(zhèn)1611萬平方米，農(nóng)村1086萬平方米，工礦企業(yè)751萬平方米，其他31萬平方米。整個水庫計入人口自然增長和機(jī)械增長及城鎮(zhèn)遷建占地等多種因素，規(guī)劃最終（2009年）需要搬遷安置的人口將達(dá)120萬人，其中城鎮(zhèn)人口（含工礦）約80萬人，農(nóng)村人口約40萬人。水庫移民安置從1993年安置規(guī)劃開始到2009年完成安置，實(shí)際搬遷安置129.64萬人，其中農(nóng)村移民56萬人，農(nóng)村移民外遷19.6萬人，持續(xù)了17年，安置區(qū)除了涉及湖北、重慶外，還涉及上海等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的11個省（市）。[1]

土地的基本特性主要包括自然特性和經(jīng)濟(jì)特性兩個方面。土地的自然特性是土地自然屬性的表現(xiàn)，是土地所固有的，與人類對土地的占有和利用狀態(tài)無關(guān)。而土地的經(jīng)濟(jì)特性則是在人類利用土地的過程中產(chǎn)生的，是人類社會的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系在土地方面的反映。從自然角度考察土地有以下幾個特性：土地總量的有限性、土地區(qū)位的差異性、土地位置的固定性、土地利用的可持續(xù)性（永久性）。從經(jīng)濟(jì)角度考察，土地有以下幾個特性：土地的稀缺性、土地的區(qū)位可變性、土地的報酬遞減性、土地利用方向變更的困難性、土地利用后果的社會性。[2]水庫淹沒的結(jié)果，一是使土地利用方向發(fā)生了根本性改變，原先被用于農(nóng)業(yè)和工業(yè)等方面的土地，如今只能用于承載水，變?yōu)樗妫婧退慷疾荒転樵染用裉峁┥a(chǎn)資料，只能為水電站或下游居民提供生產(chǎn)資料或服務(wù)（防洪、供水等），使原先土地對人的承載功能和生產(chǎn)功能消失，失去土地的居民必須尋找新的居住地和新的生產(chǎn)資料或就業(yè)崗位；二是淹沒后由于土地的有限性，淹沒影響區(qū)土地與人口密度劇增，在我國人口和土地矛盾尖銳的背景，農(nóng)民重新獲得耕地是非常困難的，必須進(jìn)行區(qū)域耕地資源的重新分配。在區(qū)域耕地資源有限的情況下，部分居民必須擴(kuò)大區(qū)域遠(yuǎn)遷異地安置，而且，受水庫淹沒影響區(qū)域土地的稀缺程度決定移民規(guī)模和移民安置方式，也就是說，水庫淹沒后，局部土地自然特性和經(jīng)濟(jì)特性發(fā)生變化，土地利用方式發(fā)生變化，引起區(qū)域人口承載力下降是人口遷移的首要因素。水庫一般建設(shè)在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，淹沒區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平又決定了農(nóng)村移民必須以土地為主的安置模式；高山峽谷地區(qū)耕地資源與人的矛盾更加突出，淹沒后這個矛盾將更加激化，區(qū)域大規(guī)模的人口就業(yè)將是十分困難的，異地遷移是水庫移民的一大特征。水庫移民需要特定的政策指導(dǎo)。

從水庫移民實(shí)踐和研究發(fā)展趨勢看，水庫移民安置的兩個關(guān)鍵因素，一是地（立足之本），二是錢（生存之本）。因此，制約水庫移民安置的主要原因也來自兩個方面：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其定價準(zhǔn)則，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府主導(dǎo)的“固定單價法”，無法反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地的價值，也和市場經(jīng)濟(jì)客觀要求不一致，這是引起爭議和沖突的主要原因；二是農(nóng)村人地矛盾的制約，本就人多地少的村落被水庫淹沒后，失去耕（園、牧草）地的農(nóng)（牧）民很難再獲得同樣質(zhì)量和數(shù)量的土地，以至于失去土地的移民很難以地妥善安置。從水庫移民政策供給來看，政府制定水庫移民政策和土地政策、人口政策以及城鄉(xiāng)關(guān)系政策密切相關(guān)；從政策實(shí)施環(huán)境條件和影響移民思想和行為的因素來看，也和上述三大政策直接相關(guān)。因此，水庫移民政策制定必須和實(shí)施環(huán)境相適應(yīng)，必須不斷改革創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)一體化的推動和深化，勢必帶來城鄉(xiāng)發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)的變化，勢必帶來一系列制度改革，既給水庫移民帶來有利條件，也會使水庫移民工作面臨更加復(fù)雜、多變的環(huán)境。征地制度的改革能否解決“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”問題，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展能否解決移民就業(yè)問題，公共資源均衡配置能否解決移民生活保障問題，水庫移民政策必須進(jìn)行哪些與之相適應(yīng)的改革，是一個重大研究課題，也是本研究的出發(fā)點(diǎn)。

從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直處于失衡狀態(tài)。在新中國成立初期，基于嚴(yán)峻的國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及國內(nèi)落后的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和條件的約束，我國選擇和實(shí)施了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的特殊戰(zhàn)略。為保障短時期能夠動員起工業(yè)化發(fā)展所需的大量資源，我國構(gòu)建了一個中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，并通過強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)集體化和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余最大限度的犧牲為代價完成了“工業(yè)原始積累”和早期“城市化”進(jìn)程。為加強(qiáng)社會管理，降低社會管理成本，同時實(shí)行的最嚴(yán)格的人口遷移管理和城鄉(xiāng)戶籍管制制度，又將農(nóng)村勞動力束縛在土地之上，形成了城鎮(zhèn)和農(nóng)村單一的生產(chǎn)方式和交換方式。這種服從和服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)”的體制和制度安排及其系列政策支持，導(dǎo)致歷史上已然形成的城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步演化為體制內(nèi)生型城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。即便在改革開放之后，體制慣性和城市偏向的政策仍然繼續(xù)強(qiáng)化了這種二元結(jié)構(gòu)。1978年改革開放以后，國家的發(fā)展戰(zhàn)略和工作重心很快將始于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革轉(zhuǎn)向了城市，農(nóng)村仍未擺脫服從城市需要的“被動附屬物”的定位，加之城鄉(xiāng)土地二元所有制的確立，農(nóng)村繼續(xù)成為政府非市場交易獲取工業(yè)化和城市化發(fā)展的“對庫”，如以土地征收為主要特征的城市和工業(yè)迅速擴(kuò)張，被一些學(xué)者稱為“國家壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差（土地市場價）”。作為身份識別的城鄉(xiāng)戶籍制度以及與此相關(guān)聯(lián)的系列維權(quán)問題，如教育、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等，阻隔了城鄉(xiāng)要素、經(jīng)濟(jì)互動的通道，剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化、市場化等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明進(jìn)步成果的應(yīng)有權(quán)益。[3]

長久以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（三農(nóng)）帶來了長遠(yuǎn)而深重的影響。為了打破這種城鄉(xiāng)失衡的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，國家在戰(zhàn)略思路上不斷探索與創(chuàng)新。2002年十六大提出“各級黨委、政府必須更多地關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重”。2007年十七大指出“要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”。2008年十七屆三中全會指出，當(dāng)前中國總體上已進(jìn)入“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”。2012年十八大仍一如既往地提出“城鄉(xiāng)差距還存在”，解決好“三農(nóng)”問題仍然是全黨工作的重中之重，而城鄉(xiāng)一體化則是消除“二元結(jié)構(gòu)”，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的根本途徑。促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要堅持“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步”。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。實(shí)施強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。同時要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。城鄉(xiāng)一體化將是我國未來很長一段時期內(nèi)的基本國策和戰(zhàn)略方針，但城鄉(xiāng)一體化的最終形態(tài)并非簡單地用“城鎮(zhèn)化”消滅“三農(nóng)”，而是城市與農(nóng)村并存，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村以及市民和農(nóng)民，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，通過城市帶動農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，通過改革土地制度、戶籍制度、社會保障制度及其他與城鄉(xiāng)居民切身利益相關(guān)的一系列制度政策，來實(shí)現(xiàn)土地、勞動、資本、管理以及各種公共資源在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、政治、環(huán)境等各個領(lǐng)域的合理分配。城鄉(xiāng)一體化是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，為我國“三農(nóng)”問題的解決提供了可行方向。

我國水庫移民多是農(nóng)村移民，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展無疑給水庫移民帶來了諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)一體化的過程是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程，是政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境等各個方面變遷的過程，一系列連鎖反應(yīng)對水庫移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生活保障、生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系等都將產(chǎn)生巨大沖擊。研究城鄉(xiāng)一體化背景下的水庫移民政策創(chuàng)新不僅是為了突破我國水庫移民問題長期得不到有效解決的“政策瓶頸”，同時反過來，水庫移民政策創(chuàng)新也將為我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展起到積極促進(jìn)作用。

本書從推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化大背景出發(fā)，結(jié)合典型地區(qū)和典型工程調(diào)研，分析水庫移民問題癥結(jié)所在；通過土地制度、保障制度以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等變革對水庫移民活動的影響，分析我國水庫移民安置方式的變革趨勢；結(jié)合城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置和城鄉(xiāng)互動關(guān)系變化，分析我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、社會關(guān)系、文化認(rèn)同、生活方式的變革趨勢，以及這些變革給水庫移民帶來的機(jī)遇和阻力；在城鄉(xiāng)新型關(guān)系以及相互交融的情況下，移民對土地、就業(yè)、財產(chǎn)的認(rèn)知和需求發(fā)生變化，分析這些變化對現(xiàn)行政策的影響，從底層角度分析政策需求；根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中政策環(huán)境的變革，提出與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的水庫移民政策創(chuàng)新框架以及實(shí)施步驟、措施，以突破水庫移民問題長期得不到有效解決的“政策瓶頸”，為水庫移民政策調(diào)整提供依據(jù)。

（二）研究意義

水庫移民政策創(chuàng)新是水庫移民改革、發(fā)展和穩(wěn)定的基本條件。創(chuàng)新水庫移民政策，長遠(yuǎn)地解決水庫移民問題，是一項重大、前瞻性課題，既是實(shí)踐需求，也是理論需求。縱觀水庫移民實(shí)踐歷程，政策改革往往滯后于實(shí)踐和外部環(huán)境，基本是“問題導(dǎo)向性”的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，受現(xiàn)行政策的約束，很難有大的突破；理論研究受現(xiàn)行制度制約，缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，不能對實(shí)踐問題進(jìn)行有效指導(dǎo)。現(xiàn)行“前期補(bǔ)償，后期扶持”的方針，在實(shí)踐中導(dǎo)致交換的不平等、安置的不充分、思想認(rèn)識的差異等問題；“政府領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”的管理體制，在實(shí)踐中導(dǎo)致行為主體不明、政府的推力與市場的驅(qū)動力不能形成合力等問題。政府看的是公平和發(fā)展，移民看的是市場和眼前，二者在現(xiàn)行政策的價值觀上很難統(tǒng)一。以上的政策問題，加之社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，水庫移民活動利益關(guān)系復(fù)雜化、多變化，以至于水庫移民問題始終得不到有效解決，急需新的理論指導(dǎo)。十八大城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，尤其是“改革征地制度”、“要素平等交換”和“公共資源均衡配置”等措施，給水庫移民政策創(chuàng)新打開了思路，抓住機(jī)遇，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律，前瞻性地研究符合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的水庫移民政策，既是解決水庫移民問題的基本需要，也是對公共政策研究領(lǐng)域的拓展和內(nèi)容的豐富。

水庫移民安置是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，是水利水電工程建設(shè)的關(guān)鍵，涉及社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域，是個復(fù)雜問題。研究解決水庫移民問題，不僅是水利水電建設(shè)的客觀需求，也是維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會，全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略任務(wù)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水利水電工程建設(shè)活動主體日趨多元，帶來利益主體、利益關(guān)系和利益訴求的多元化和復(fù)雜化，各種社會矛盾逐漸凸顯，加之政策環(huán)境不斷變化，盡管各級政府都十分重視水庫移民工作，但水庫移民問題仍然越來越多，移民群體性事件的發(fā)生頻率和強(qiáng)度不斷增加，較典型的有四川瀑布溝水庫（2004年）、貴州甕安構(gòu)皮灘水庫（2008年）、云南綏江向家壩水庫（2011年）。[4]隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深化和政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜化，我國水庫移民面臨著難度大、投資大、社會敏感性越來越強(qiáng)的局面。水庫移民的社會穩(wěn)定問題和貧困問題不解決，將影響和諧社會、精準(zhǔn)扶貧和全面小康社會建設(shè)，水庫移民問題已成為黨中央、國務(wù)院和社會關(guān)注的重大社會問題，研究水庫移民政策創(chuàng)新具有現(xiàn)實(shí)意義。