第一章 緒論

一 研究背景及意義

（一）研究背景

我國是水旱災害頻發、能源短缺的國家，水庫是調蓄水資源和利用水能資源的重要工程，建設水庫是社會經濟發展的客觀需求。水庫移民是水庫建設的主要內容和關鍵工程，是我國水利水電工程建設面臨的長期而艱巨的任務。

水庫移民的產生源于水庫淹沒。水庫是建設壩、堤、水閘、堰等工程攔蓄水，于山谷、河道或低洼地區形成的人工水域，用于徑流調節、水位提高，以改變自然水資源分配、利用過程的工程措施。水庫形成的淹沒區及其影響區范圍內的居民，都需要遷移，易地安置。水庫一般淹沒影響區比較大，淹沒土地和影響人口眾多，產生大量移民，移民安置所需時間長，對區域社會經濟發展影響較大、持續時間長。如三峽水利樞紐工程的庫區范圍影響長江干流近600千米及相應支流區域，形成水庫面積1084平方千米，其中淹沒土地面積632平方千米，涉及湖北省、重慶市共21個縣（區）、356個鄉、1711個行政村、6530個村民組，全部或部分淹沒縣級以上城鎮（城市、縣城）13座、集鎮114座。淹沒耕地（含旱地、水田、菜地）1.72萬公頃、河灘地0.39萬公頃、園地（柑橘地及其他園地）0.37公頃、林地（含經濟林、用材林）0.33萬公頃；移民遷移線下84.75萬人，其中非農業人口48.47萬人，農業人口36.15萬人；共淹沒房屋面積3479萬平方米，其中城鎮1611萬平方米，農村1086萬平方米，工礦企業751萬平方米，其他31萬平方米。整個水庫計入人口自然增長和機械增長及城鎮遷建占地等多種因素，規劃最終（2009年）需要搬遷安置的人口將達120萬人，其中城鎮人口（含工礦）約80萬人，農村人口約40萬人。水庫移民安置從1993年安置規劃開始到2009年完成安置，實際搬遷安置129.64萬人，其中農村移民56萬人，農村移民外遷19.6萬人，持續了17年，安置區除了涉及湖北、重慶外，還涉及上海等沿海發達地區的11個省（市）。[1]

土地的基本特性主要包括自然特性和經濟特性兩個方面。土地的自然特性是土地自然屬性的表現，是土地所固有的，與人類對土地的占有和利用狀態無關。而土地的經濟特性則是在人類利用土地的過程中產生的，是人類社會的各種經濟關系在土地方面的反映。從自然角度考察土地有以下幾個特性：土地總量的有限性、土地區位的差異性、土地位置的固定性、土地利用的可持續性（永久性）。從經濟角度考察，土地有以下幾個特性：土地的稀缺性、土地的區位可變性、土地的報酬遞減性、土地利用方向變更的困難性、土地利用后果的社會性。[2]水庫淹沒的結果，一是使土地利用方向發生了根本性改變，原先被用于農業和工業等方面的土地，如今只能用于承載水，變為水面，而水面和水量都不能為原先居民提供生產資料，只能為水電站或下游居民提供生產資料或服務（防洪、供水等），使原先土地對人的承載功能和生產功能消失，失去土地的居民必須尋找新的居住地和新的生產資料或就業崗位；二是淹沒后由于土地的有限性，淹沒影響區土地與人口密度劇增，在我國人口和土地矛盾尖銳的背景，農民重新獲得耕地是非常困難的，必須進行區域耕地資源的重新分配。在區域耕地資源有限的情況下，部分居民必須擴大區域遠遷異地安置，而且，受水庫淹沒影響區域土地的稀缺程度決定移民規模和移民安置方式，也就是說，水庫淹沒后，局部土地自然特性和經濟特性發生變化，土地利用方式發生變化，引起區域人口承載力下降是人口遷移的首要因素。水庫一般建設在偏遠的山區，淹沒區經濟和社會發展水平又決定了農村移民必須以土地為主的安置模式；高山峽谷地區耕地資源與人的矛盾更加突出，淹沒后這個矛盾將更加激化，區域大規模的人口就業將是十分困難的，異地遷移是水庫移民的一大特征。水庫移民需要特定的政策指導。

從水庫移民實踐和研究發展趨勢看，水庫移民安置的兩個關鍵因素，一是地（立足之本），二是錢（生存之本）。因此，制約水庫移民安置的主要原因也來自兩個方面：一是補償標準及其定價準則，現行補償標準是政府主導的“固定單價法”，無法反映區域經濟發展水平和土地的價值，也和市場經濟客觀要求不一致，這是引起爭議和沖突的主要原因；二是農村人地矛盾的制約，本就人多地少的村落被水庫淹沒后，失去耕（園、牧草）地的農（牧）民很難再獲得同樣質量和數量的土地，以至于失去土地的移民很難以地妥善安置。從水庫移民政策供給來看，政府制定水庫移民政策和土地政策、人口政策以及城鄉關系政策密切相關；從政策實施環境條件和影響移民思想和行為的因素來看，也和上述三大政策直接相關。因此，水庫移民政策制定必須和實施環境相適應，必須不斷改革創新。

城鄉一體化的推動和深化，勢必帶來城鄉發展水平和結構的變化，勢必帶來一系列制度改革，既給水庫移民帶來有利條件，也會使水庫移民工作面臨更加復雜、多變的環境。征地制度的改革能否解決“補償標準”問題，城鄉協調發展能否解決移民就業問題，公共資源均衡配置能否解決移民生活保障問題，水庫移民政策必須進行哪些與之相適應的改革，是一個重大研究課題，也是本研究的出發點。

從歷史和現實來看，我國的城鄉經濟社會發展一直處于失衡狀態。在新中國成立初期，基于嚴峻的國際政治、經濟環境，以及國內落后的社會經濟發展水平和條件的約束，我國選擇和實施了重工業優先發展的特殊戰略。為保障短時期能夠動員起工業化發展所需的大量資源，我國構建了一個中央集權的計劃經濟體制，并通過強制性的農業集體化和工農業產品價格“剪刀差”，以農業生產剩余最大限度的犧牲為代價完成了“工業原始積累”和早期“城市化”進程。為加強社會管理，降低社會管理成本，同時實行的最嚴格的人口遷移管理和城鄉戶籍管制制度，又將農村勞動力束縛在土地之上，形成了城鎮和農村單一的生產方式和交換方式。這種服從和服務于重工業優先發展的“城鄉分治、重城輕鄉”的體制和制度安排及其系列政策支持，導致歷史上已然形成的城鄉差距進一步演化為體制內生型城鄉分割的二元經濟社會結構。即便在改革開放之后，體制慣性和城市偏向的政策仍然繼續強化了這種二元結構。1978年改革開放以后，國家的發展戰略和工作重心很快將始于農村聯產承包責任制的改革轉向了城市，農村仍未擺脫服從城市需要的“被動附屬物”的定位，加之城鄉土地二元所有制的確立，農村繼續成為政府非市場交易獲取工業化和城市化發展的“對庫”，如以土地征收為主要特征的城市和工業迅速擴張，被一些學者稱為“國家壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差（土地市場價）”。作為身份識別的城鄉戶籍制度以及與此相關聯的系列維權問題，如教育、就業、醫療和養老保險等，阻隔了城鄉要素、經濟互動的通道，剝奪了農民分享工業化、城市化、市場化等社會經濟發展和文明進步成果的應有權益。[3]

長久以來的城鄉二元經濟社會結構對農業、農村和農民（三農）帶來了長遠而深重的影響。為了打破這種城鄉失衡的結構，實現城鄉一體化發展，國家在戰略思路上不斷探索與創新。2002年十六大提出“各級黨委、政府必須更多地關注農村、關心農民、支持農業，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”。2007年十七大指出“要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2008年十七屆三中全會指出，當前中國總體上已進入“著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。2012年十八大仍一如既往地提出“城鄉差距還存在”，解決好“三農”問題仍然是全黨工作的重中之重，而城鄉一體化則是消除“二元結構”，解決農業、農村和農民問題的根本途徑。促進城鄉一體化發展，要堅持“工業化、城鎮化、信息化、農業現代化四化同步”。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。實施強農、惠農、富農政策，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。同時要求“加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。城鄉一體化將是我國未來很長一段時期內的基本國策和戰略方針，但城鄉一體化的最終形態并非簡單地用“城鎮化”消滅“三農”，而是城市與農村并存，統籌考慮工業和農業、城市和農村以及市民和農民，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，通過改革土地制度、戶籍制度、社會保障制度及其他與城鄉居民切身利益相關的一系列制度政策，來實現土地、勞動、資本、管理以及各種公共資源在城鄉經濟、社會、政治、環境等各個領域的合理分配。城鄉一體化是我國社會經濟發展的趨勢，為我國“三農”問題的解決提供了可行方向。

我國水庫移民多是農村移民，城鄉一體化發展無疑給水庫移民帶來了諸多機遇和挑戰。城鄉一體化的過程是市場經濟的發展過程，是政策環境、經濟環境、政治環境等各個方面變遷的過程，一系列連鎖反應對水庫移民的補償標準、生活保障、生產方式、社會結構、社會關系等都將產生巨大沖擊。研究城鄉一體化背景下的水庫移民政策創新不僅是為了突破我國水庫移民問題長期得不到有效解決的“政策瓶頸”，同時反過來，水庫移民政策創新也將為我國城鄉一體化的發展起到積極促進作用。

本書從推進城鄉發展一體化大背景出發，結合典型地區和典型工程調研，分析水庫移民問題癥結所在；通過土地制度、保障制度以及城鄉統籌發展規劃等變革對水庫移民活動的影響，分析我國水庫移民安置方式的變革趨勢；結合城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置和城鄉互動關系變化，分析我國農村的經濟結構、社會結構、生產方式、社會關系、文化認同、生活方式的變革趨勢，以及這些變革給水庫移民帶來的機遇和阻力；在城鄉新型關系以及相互交融的情況下，移民對土地、就業、財產的認知和需求發生變化，分析這些變化對現行政策的影響，從底層角度分析政策需求；根據社會經濟發展趨勢，以及城鄉一體化發展中政策環境的變革，提出與我國社會經濟發展規律相適應的水庫移民政策創新框架以及實施步驟、措施，以突破水庫移民問題長期得不到有效解決的“政策瓶頸”，為水庫移民政策調整提供依據。

（二）研究意義

水庫移民政策創新是水庫移民改革、發展和穩定的基本條件。創新水庫移民政策，長遠地解決水庫移民問題，是一項重大、前瞻性課題，既是實踐需求，也是理論需求。縱觀水庫移民實踐歷程，政策改革往往滯后于實踐和外部環境，基本是“問題導向性”的“修修補補”，受現行政策的約束，很難有大的突破；理論研究受現行制度制約，缺乏前瞻性和系統性，不能對實踐問題進行有效指導。現行“前期補償，后期扶持”的方針，在實踐中導致交換的不平等、安置的不充分、思想認識的差異等問題；“政府領導，分級負責”的管理體制，在實踐中導致行為主體不明、政府的推力與市場的驅動力不能形成合力等問題。政府看的是公平和發展，移民看的是市場和眼前，二者在現行政策的價值觀上很難統一。以上的政策問題，加之社會經濟快速發展中，水庫移民活動利益關系復雜化、多變化，以至于水庫移民問題始終得不到有效解決，急需新的理論指導。十八大城鄉發展一體化戰略，尤其是“改革征地制度”、“要素平等交換”和“公共資源均衡配置”等措施，給水庫移民政策創新打開了思路，抓住機遇，遵循社會主義市場經濟和現代社會發展規律，前瞻性地研究符合我國社會經濟發展趨勢的水庫移民政策，既是解決水庫移民問題的基本需要，也是對公共政策研究領域的拓展和內容的豐富。

水庫移民安置是水利水電工程建設的重要組成部分，是水利水電工程建設的關鍵，涉及社會、經濟和生態環境等諸多領域，是個復雜問題。研究解決水庫移民問題，不僅是水利水電建設的客觀需求，也是維護社會穩定、構建和諧社會，全面建設小康社會的戰略任務。隨著我國社會主義市場經濟的快速發展，水利水電工程建設活動主體日趨多元，帶來利益主體、利益關系和利益訴求的多元化和復雜化，各種社會矛盾逐漸凸顯，加之政策環境不斷變化，盡管各級政府都十分重視水庫移民工作，但水庫移民問題仍然越來越多，移民群體性事件的發生頻率和強度不斷增加，較典型的有四川瀑布溝水庫（2004年）、貴州甕安構皮灘水庫（2008年）、云南綏江向家壩水庫（2011年）。[4]隨著經濟體制改革深化和政策執行環境的復雜化，我國水庫移民面臨著難度大、投資大、社會敏感性越來越強的局面。水庫移民的社會穩定問題和貧困問題不解決，將影響和諧社會、精準扶貧和全面小康社會建設，水庫移民問題已成為黨中央、國務院和社會關注的重大社會問題，研究水庫移民政策創新具有現實意義。