前言

一

過去幾年，我們的腳步無論踏在哪個城市上，都能見到開挖的大型機器。在打樁聲里，中國舉世無雙的造城運動正迅猛地推進。

2011年，中國的城市常住人口首次超過農村人口。在此之后，中國的城鎮化率仍以將近每年1個百分點的速度提升，這鮮明地體現了“城市是人口集聚的地方”的定義。城市，越來越成為中國人工作、生活、繁衍生息的主要場所，也已然成為社會經濟發展的最重要的組織方式，以及參與區域競爭乃至國際競爭的最主要平臺。

“城市中國”的時代已經來臨了。但事物總是具有兩面性，中國的城鎮化既帶來了社會經濟的快速發展，也產生了或遭遇著種種問題。

浪費土地，城市過剩。隨著城市的大規模擴張，大量土地被劃為城鎮用地，大量的新城市被規劃和建設著。事實上，城市的空間供應，已經進入了一個相對過剩的階段。一些經濟學家將此現象總結為，“土地的城鎮化速度快于人口的城鎮化速度”。在很多地方，新區新城業已從過去的“賣方市場”變為今日的“買方市場”。甚至有些地方，早已背負起甩之不去的“空城”或“鬼城”的名聲。

產業失衡，活力不足。20世紀90年代以來，地方政府對土地財政的依賴日益嚴重，土地級差收益在財政收入中的占比逐年升高。地方政府有強大的動力去透支土地的未來紅利，與此相伴，房地產業幾乎成為所有城市的支柱性產業，很多城市對先進制造業的扶持、對新興產業的引進培育卻無甚興趣。城市稅源有限，發展被房地產所捆綁，產業升級、經濟轉型缺乏動力，經濟活力不足。如今，在經濟“新常態”的背景下，許多二、三、四線城市的房地產面臨著嚴峻的“去庫存”壓力。

環境污染，生態脆弱。失去節制的污染排放，很多城市的河流、水域、空氣被不同程度地污染。以霧霾為代表的空氣污染，讓裸露其中的城市居民無處逃遁。大城市的居民們，甚至需要戴上防毒面具一般的防霾口罩出行。

產城分離，交通擁堵。在城市的擴張過程中，“攤大餅”和城市功能分區共同導致了居住、消費、就業三個功能的分離越來越遠。城市公路不斷延長，考取駕照的人越來越多，上路的汽車增長更快。長距離的通勤交通，造成的潮汐式大擁堵，使城市交通脆弱不堪，城市應有的高效被大打折扣，并大大加重了城市的污染排放與能源浪費。

雨水流失，內澇頻繁。一方面，作為水的重要來源之一的雨水，滑過花崗巖、水泥等堅硬的地表，直接進入排水管道流走，無法被城市利用，城市“熱島”效應嚴重。另一方面，許多城市雨洪處理系統脆弱不堪，幾乎逢大雨必澇，城市居民頻頻在家門口“看海”。

服務滯后，社會不公。大量外來工作、務工人員，被戶籍所限制，雖然為城市發展做出貢獻，但難以享受市民才能享有的醫療、衛生、教育、養老等社會公共服務。在很多一、二線城市，外來人員的正常購房買車的權利，也在改善住房、交通問題等名義下，被嚴格地限制。

歷史斷裂，文化無根。大量承載歷史文化的歷史街區、建筑，在城市擴張、翻新的過程中被拆毀，大量無形的風俗、民間音樂、風俗習慣、手工技藝等非物質文化遺產，也同樣在這個過程中快速凋零乃至失傳。由于歷史、傳統的淡化乃至消失，加之建筑外立面的過分雷同，使得大大小小的城市出現了“千城一面”的局面。

以上幾點，便是中國城鎮化過程中最為常見的“七宗罪”。在整個社會變遷的大進程里，政治、經濟、文化、社會、生態等一系列問題，如此集中地出現在城市里面。對于這些問題的產生和解決，都需要更新城市和城市化的思維：中國的新型城鎮化，不僅是人口遷移那么簡單，而且是解決社會諸多癥結、進行社會重塑的重要路徑與平臺。

在新舊背景的交加之下，城市問題的重要性和復雜性越來越明顯。2015年12月20日，中央城市工作會議時隔37年重新召開，中央要求在今后的城市建設發展過程中，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。

在新型城鎮化的背景下，更需要對城市發展的規律和邏輯進行持續而深入的探索。在城市發展的“野蠻”增長階段過去之后，創新、綠色、集約、精細的城市發展時代已經到來。

雖然中國的城市史，至少可以上溯至2000多年前的周代，但是在現代城市發展的理論和實踐上，如何推進新型城鎮化，城市長官們所擁有的理論庫和工具箱仍然是很不夠用的。城市的人口從哪里來？產業如何集聚？城市未來的活力之源何在？如何避免或克服各種“城市病”？如何營造交通便利、經濟富有活力、社會和諧、綠色生態的城市呢？如何充分利用互聯網工具，進行城市的社會治理？這些命題，每一個都現實而具體，每一個都需要各個城市的探索，也需要特定區域的創新實驗，還需要眾多的研究者和研究機構從案例到理論的持續研究，為城市發展提供從理論到實踐的支持。

作為一家新興的社會智庫，方塘智庫一直將城市作為主要研究領域之一。隨著城市中國時代的來臨，方塘智庫更是日益將城市當作研究中國經濟社會問題的最重要切口與視角。長期以來，我們致力于對城市規劃建設、產業布局、生態建設、品牌營銷、區域競爭、對接國家戰略等方面的研究，并通過一個個城市樣本，來探究中國城市建設發展的系列問題和內在邏輯。

二

新區新城亦是我們關注城市問題不能忽略的一部分。無論是過去的傳統開發區，還是如今遍布的高新技術產業開發區、經濟技術開發區，以及逐漸增加的國家級新區、自貿區等，都處于我們的研究視野中。這些新區與新城，作為中國改革開放的試點，不僅僅是相應區域在城市空間、社會發展、經濟產業上的增量，更扮演著整個中國進行變革維新、突破窠臼、先行先試的角色。

尤其是國家級新區，作為改革開放、對接國家戰略的重要高地，在當下中國的變革里扮演著極為重要的樣本角色。我們一直對具有鮮明特質的國家級新區，進行從宏觀到微觀的打量，從而為中國現代城市營造提供一個具有價值的樣本。而西咸新區恰好是國家“創新城市發展方式”的國家級新區，其成立近五年以來進行了大量思考、實踐、探索等等，西咸新區也希望能夠由第三方機構進行系統的梳理。因此，遂有了本書的創意和策劃。

在本書里，我們對西咸新區的觀察視角，在全景和特寫之間來回切換，研究維度，從河流治理、海綿城市、都市農業、優美小鎮的具體發展舉措，到“大開大合”的模式，再到從開發土地到“開發人”的理念。這些都有著鮮明的問題導向和路徑啟示。

筆者從2015年11月～2016年1月，陸續對西咸新區的多個重要項目進行實地調研走訪，并與西咸新區主要負責人以及每個新城的主要負責人進行深度訪談，再加上大量的資料研究，遂形成本書。

在本書里，我們對西咸新區營造過程的一系列思考，其實主要是圍繞以下幾個命題而展開的：

第一，城市和人的關系。過去在30多年的快速城鎮化進程中，城市總體供不應求，哪兒有新城的開發、新修的公路、新蓋的樓房，哪兒就會迅速被新來的企業和人所擠滿。但過去幾年，這種情況已經發生變化，很多地方的城市供應開始過剩，甚至出現了“鬼城”“空城”。這時候，應該重新審視城市和人的關系到底是什么樣的——人不僅是城市的一個填充要素，還是城市的使用者、主人。

西咸新區在新城建設中，強調以人為本，把城市建設當作產品，將“人”當作“客戶”，在這一邏輯下，判斷一個城市是否具有競爭力，應該看的是流入這個城市的“人流指數”。也就是說，隨著中國城鎮化越過一個特定節點之后，在城市的新建或擴張中有一個問題越來越重要，即“人從哪里來？”而且，城市之間的競爭，越來越表現為對“人”的爭奪，尤其是對高端優秀人才的競爭，只有如此，才能贏得城市未來發展的核心要素。

今天很多城市已經在吸引人才入駐等方面做了一些努力，但目前來看是遠遠不夠的，未來城市需要在公共服務、行政管理水平、子女教育、稅收政策、生態環境等方面下足功夫，為“人”的到來和留下創造足夠的理由。

第二，城市和鄉村的關系。中國既往的城鎮化過程中，最常見的是城市對農村的取代和吞并。僅從經濟而言，用城市的高效率形態來取代農村，應該說代表著一種進步。但如果從文化、生態、可持續發展，以及一些獨特產業的培育等來看，對城市和鄉村之間的關系的思考就會不一樣了。在這點上，西咸新區提出建設“現代田園城市”，即建設較高密度的城市板塊，并以大片的田園（農地、田園、綠帶）來保留鄉村的一面，這給出了尋求城市和鄉村共存的一種探索路徑。

第三，城市開發和財政收支平衡的關系。傳統模式上，城市通過低價出讓產業用地，又通過在居住和商業的高價出讓來彌補，從而取得新城市開發上的平衡。在土地財政驅動下的城市開發，土地出讓金實則是土地未來價值的提前貼現，透支了土地紅利。新城新區的開發更需要通過讓土地實現快速增值，償還此前在土地整理、市政建設上的投資或債務，并滾動地開發下去。

但這種模式在全國新城面積相對過剩的背景下變得越來越困難，土地的增值沒有達到預期效果，地方在城市建設上的債務會日益高企。顯然，如果一個城市果斷放棄了土地財政的模式，那么就需要在產業扶持和孵化上投入更多，這才有可能培養充足稅源，從而在財政收支上取得平衡。

這對于正在進行田園城市建設的西咸新區來說，考驗其實會來得更嚴峻。田園城市留下大片低密度的農田、園林，以傳統思路來看，基本意味著要讓城市板塊的土地出讓價格必須高昂，才能彌補大片田園上的成本。西咸新區明確提出放棄土地財政，那么接下來的做法或邏輯是，發揮每個板塊的經濟潛力，包括在田園地帶發展都市農業、優美小鎮等，這不僅是新型產業形態塑造，同時也降低了大片田園開發對城市板塊的壓力。

第四，城市和生態環境的關系。人與生態環境的和諧相處是可持續發展的必然要求。城市應該是盡量減少對自然的排放，同時盡可能融入整個自然生態的循環之中，而不是成為自然生態循環的阻礙者。西咸新區的田園城市、海綿城市、城市水系的整治，以及干熱巖新能源技術的利用，就是在這一邏輯下的諸多探索。

另外，西咸新區中的秦漢新城等組團，先治理渭河等水系，再進行城市基礎建設。這種城市開發建設的次序，和先開發再治理的傳統次序大為不同，這亦是西咸新區處理城市與生態環境關系中值得重視的一種經驗。

第五，城市和文化保護的關系。西咸新區內有著大量的歷史文化遺存，像西周兩京遺址、秦咸陽城遺址、漢代帝王陵墓等。如何保護這些遺存，并讓它們在城市生活中發揮出應有的價值，這對西咸新區來說，是個不小的挑戰。西咸新區在實踐中，將保護和利用加以結合，其中值得注意的是，對城市規劃中設定文化保護開發禁區的“紫線”進行嚴格遵守，不允許越雷池一步。但同時，以一些具有互動性的文化旅游項目，和古今輝映的城市風格，將歷史文脈、文化特色，呈現在城市的細節中，回歸到居民日常的生活中，這些探索也是值得注意的。

此外，還有城市和農業的關系、產業發展和城市布局的關系、城市和城市群的關系、城市發展和國家戰略之間的關系、技術和城市發展的關系、互聯網和城市發展的關系，等等。城市的建設發展是一個錯綜復雜的系統工程，并在當下中國社會發展的特殊階段的背景下變得更為紛繁復雜。

這本書便是試圖以一個新城市的案例來切入，圍繞上述提到的與城市相關的種種維度，來探討城市營造過程中具有共性和規律性的問題，試圖為當下中國的新型城鎮化的探索，尤其是為未來城市的發展，提供路徑啟示。

長安不是一天建成的。每一座城市的營造，都是漫長的。有形的建筑，或許可以在幾年內基本完成，但城市的人口集聚、產業集聚、城市精神的塑造，則要更長久的營造過程，甚至需要數代人的耐心與遠見。

當然，就方塘智庫對新區新城的研究而言，這本書不是結束，只是開始。西咸新區的探索與實踐顯然也不可能止于本書所涉的部分，會一直持續下去，這些探索和實踐的價值，也一定會經歷更長歷史周期的回望和再審視，方塘智庫也會持續進行關注和研究。