代序 新型城鎮化的幾個關鍵問題

王軍

（陜西省西咸新區黨工委書記）

黨的十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進四化同步發展。”

西咸新區是推進西咸一體化、共建大西安的重要板塊，作為陜西省城鎮化的重要抓手和承接產業轉移進而推動經濟轉型的重要平臺，承擔著“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”的歷史使命。

在總結和反思傳統城市化利弊的基礎上，西咸新區以建設現代田園城市為目標，創新城市發展方式，構建點狀布局的市鎮體系，發展新產業，探索新業態，以社會建設為先導，探索城鄉一體、產城一體，走新型城市化道路，期望為中國城市化進程提供一種新的樣本。

我國傳統城鎮化模式及其利弊

我國城鎮化伴隨著工業化、現代化的發展。新中國成立后經歷了兩個階段，前三十年城鎮化率由大約7%提高到17%，平均每三年提高1個百分點；改革開放三十年平均每年提高1個百分點，2011年城鎮化率已達到51.3%。這兩個階段城鎮化主要模式分別是：企業帶動模式和產業園區帶動模式。

“一五”“二五”時期，我國城鎮建設普遍采用企業帶動城市發展模式。先建生產線，圍繞生產線建設生活區，進而配套建設子弟學校、職工醫院、合作社等。先生產、后生活；先“治坡”、后“治窩”。比如，一汽之于長春，油田之于大慶。西安的發展也與紡織城、軍工城、電子城的帶動分不開。我國用十五年左右時間，搭建起一大批大中城市的骨架，形成新中國的工業基地和中心城市，為全國城鎮化推進打下重要基礎。

改革開放以后特別是20世紀90年代以來，城市建設更多采用園區模式，依托各類產業開發區發展城市。西安市通過建設各類開發區發展城市，長三角、珠三角城市群也都是依托大大小小的產業園區發展來的。

這種工業化帶動城鎮化的模式，好處是基礎設施建設“多快好省”，城市建設迅速形成規模，生產力快速形成。但這種快速發展也帶來一些問題，我們將其概括為“三個透支”：

第一，透支環境紅利。這種模式“多快好省”主要省的是環境建設部分，基本建設投入不足，污水處理、垃圾處理因陋就簡，往往污染了山川河流，積以時日，破壞了自然生態系統。

第二，透支土地紅利。在城市建設方面，政府財政投入有限，主要依靠土地級差地租和溢價，沿城市邊際擴張，投資小、見效快，以預期土地收益作為商業擔保融資推動城市擴張，在商業模式上無疑是成功的。1999～2009年，全國土地出讓金從595.85億元增加到1.59萬億元，占地方財政收入比重由9.2%提高到48.8%。政府投資城市建設的能力極大提高，拉動了GDP增長，支撐了中國的快速城鎮化。同時這種商業模式必然推動城市邊界無限制擴張，“攤大餅”使城市越來越大，從而喪失效率，由此產生各種嚴重的“城市病”。

第三，透支人口紅利。城市化過程勞動力要素以吸收農村廉價勞動力為主，農民工成為“中國制造”最大的成本優勢，支撐了中國的快速工業化和城鎮化。大量農民工工作在城鎮，而社會福利和養老保險還系于農村和農地，約2億人工作生活在城鎮但不享受市民待遇，成為城市的“他者”，造成城市內部的二元結構，結果是第一代農民工留不住、第二代農民工不回去、第三代農民工回不去。城市快速發展成為吸附農村的土地、勞動力、資金等生產要素和資源的“黑洞”，城市興起背后卻是農村相對衰敗，城鄉二元結構進一步強化，城鄉差距進一步拉大，農業生產水平停滯?！俺鞘邢駳W洲，農村像非洲”，出現了“留守兒童”“空巢老人”等農村社會問題。

這種透支環境紅利、土地紅利、人口紅利的模式已經不可持續。轉變城市發展方式，走新型城鎮化道路，是新一輪城鎮化的必然選擇。

新型城鎮化要以社會建設為根本

1.城鎮化是偉大的社會變遷

過去，我們講城鎮化主要注重經濟視角，從生產力發展的角度看城市怎么規劃、怎么建。綜合城市的市政、交通、人口等因素，看規劃是否合理，生產力怎么組織、布局。新型城鎮化首先應當是新的視角，從社會建設高度認識城鎮化。從社會建設看，中國的城鎮化是人類歷史上最大規模的人口遷徙，也是中國歷史上最偉大的社會變革。2011年，我國城鎮人口達到了6.9億。按照國際經驗，未來20年還將以每年1%的增速快速增長，也就是說，從改革開放開始算起，要用50年左右時間完成10億人從農村到城市的遷徙?？梢哉f，多年來我國政府最偉大的成就就是領導了人類歷史上最大規模的人口遷徙，在穩定發展的環境中推動了巨大的社會變革。由此看來，推動城鎮化不僅是經濟發展的重中之重，也是社會發展的重中之重。創新城市發展方式，社會建設是最重要的環節。

2.城市是社會有機體

從社會的角度認識城市，城鎮化在人口聚集和面積擴張的同時，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。城市不是物質的無機堆砌，而是社會有機體，人是城市的主體，城市的本質是市民社會。因此，我們不但要從社會生產力發展的角度，從基礎設施建設、產業布局、經濟發展等方面來研究城鎮化，也要以人為本，從社會生產方式轉變、社會發展的角度研究城鎮化。趙樂際同志強調西咸新區要“三保三新”，即“保護歷史文化、保護耕地、保護農民利益，發展新產業、形成新業態、建設新城市”。這不僅是對西咸新區建設原則的高度概括，也是在“四化并舉”思路下處理城鄉關系、產城關系的全新視角。“四化并舉”中城鎮化相對其他“三化”具有綜合帶動的特點，這就意味著新型城鎮化要做到三個帶動：帶動新型工業化，促進產城一體；帶動農業現代化，促進城鄉融合、城鄉一體；帶動信息化，建設智慧城市。

3.城鄉一體是新型城鎮化的核心問題

新型城鎮化不是城市“吃掉”農村，而是城鄉融合共生、實現城鄉一體。而城鄉一體化的關鍵是“兩轉化”，即在城鎮化過程中解決“農民轉化為市民、農業轉化為城市產業”的問題。

一是，讓農民帶著勞動力和土地兩個資本進城。一部分農民通過教育、培訓轉化成城市產業從業者，進城后仍然保留所承包農田，和擁有鋪面一樣，可以自耕，也可以出租入股經營。一部分農民通過農業專業合作組織成為職業農民，少量專業戶可轉為農莊業主。讓城市化進程中的農民不再游離于城市產業之外，既能共享土地增值的紅利，又能分享城市產業發展的紅利。我們正在探索建立新型農村合作組織，創新土地流轉方式，通過復合型田園農業建設實現從村民到職業農民的轉變。

二是，將城市資本、消費引入農村，加快發展新業態。我們提出現代田園農業，既不是以戶為經營單位的小農經濟，也不是以規模經濟為特征的大田農業，而是集一、二、三產特色于一體的復合農業。小集中、大分散；高就業、高附加值。法規明確城市邊界，城鎮周邊就是農田，而且是法定不得侵占的農田，在這種預期下，鼓勵城市資本、消費流向農村和農業，農民也會對農業進行長期投資；通過發展田園農業，創新農村的社會組織、經濟組織，使得民俗文化、休閑旅游、綠色有機等要素與農業相結合，更多依托于服務城市功能，使農業成為復合型的高附加值產業，達到或接近城市產業平均收益水平。這種田園農業不僅是城市農產品的生產基地，也成為多種城市功能的載體。

4.產城一體是新型城鎮化的必然選擇

城市建設要優先考慮就業導向，將城市生活半徑與就業半徑相結合。因地制宜，從資源環境、區位特點和解決就業出發，在城市規劃中將產業與就業統籌考慮，合理布局和“集約、集群、集成”發展產業。同時，把信息化作為提升城市產業和優化城市功能的重要手段，實現數據的規?；型掏?、深層次整合分析、多領域社會應用、高效益持續增值，廣泛應用物聯網、云計算、下一代互聯網等新技術，不斷提高城市智能水平，建設“智慧城市”。

5.建立城鄉融合共生的市鎮體系

新型城鎮化，不是城市“吃掉”農村成為水泥森林，而是形成城鄉兼容、互為依托的市鎮體系。就空間布局而言，要以城鎮群為主體形態，構建點狀布局的市鎮體系。由特大城市—中等組團城市—小城鎮—村落（優美小鎮）形成完整的市鎮體系，以開闊田園和山川水系襯托其中。其中，特大城市如西安，作為區域中心，聚集數百萬人口；若干中等組團城市形成30～50平方公里不等的城市板塊，可容納人口30萬～50萬；圍繞大中城市布局若干小城鎮，人口3萬～5萬左右；村落包括保留一部分自然村和興建特色優美小鎮，星羅棋布散落在城鄉之間。按照這種空間格局，市鎮各有明確的邊界，在城市規劃建設上停止“攤大餅”的老路，以克服傳統城鎮化的“城市病”，在形態布局上有效承載產城一體、城鄉一體的功能，形成“開敞田園、緊湊城市”的“大開大合”空間布局。特別是農田、河流、山川、濕地，既能發展復合農業，同時又作為城市的生態功能區。趙正永同志將現代田園城市形態概括為“核心板塊支撐、快捷交通連接、優美小鎮點綴、都市農業襯托”，這是對現代田園城市市鎮體系空間布局的高度概括。

西咸新區的新型城鎮化探索與實踐

西咸新區位于西安、咸陽兩市建成區之間，規劃控制范圍882平方公里，現有總人口89.3萬，城鎮化水平僅有23%。作為陜西省城鎮化建設的重要平臺，西咸新區以現代田園城市為目標，按照新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化并舉”的思路，探索新型城鎮化道路，創新城市發展方式，著力推進城鄉一體、產城一體，同時實現提高人口承載力和集約用地兩個目標，成為陜西省加快城鎮化和承接新一輪產業轉移進而推動經濟轉型的龍頭。

1.構建現代田園城市市鎮體系

西咸新區規劃建設用地272平方公里，僅占規劃范圍的三分之一。按照“現代田園城市”大開大合的規劃建設理念，構建新區“一河、兩帶、四軸、五組團”的城市發展格局，發展“核心城區板塊、小城鎮、村落小鎮”的現代田園城市市鎮體系，布局了空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城、涇河新城五個組團，每個新城開發建設面積30～60平方公里不等，均有明確的產業布局和功能定位。通過兩條帝陵遺址帶，渭河、涇河、灃河三條生態景觀廊道，以及組團間楔形綠地分隔，形成“廊道貫穿、組團布局”的田園城市總體空間形態。在城市組團間的開敞空間發展復合型田園農業，形成特色鮮明的優美小鎮。

2.以就業為核心布局產業，實現產城一體

西咸新區綜合資源、環境條件和勞動力特點選擇產業，更加注重以就業為核心來布局產業，以信息服務業、現代物流業、文化產業為重點，大力發展戰略性新興產業。規劃建設灃東科技統籌示范園區、空港臨空產業園區、灃西信息產業園區、秦漢文化旅游產業園區、涇河物流產業園區等十大產業園區，形成五個新城產業互補、錯位布局、協同發展之勢。我們利用西安中端人才聚集、地區區位居中的優勢，抓住新一輪產業轉移重大機遇，把信息服務業作為基礎產業，做北京、上海等國內一線城市的后臺服務中心。大力發展數據存儲、呼叫中心、IDC中心、災備中心、數據交換共享平臺等業態，積極創新產業模式。我們在灃西新城規劃了20多平方公里的信息產業園，推動與國家部委、世界頂尖的高科技企業的戰略合作。已有中國電信、中國移動和中國聯通三大通信運營商數據中心、全國人口數據中心、美特斯邦威西北電子商務中心等項目簽約落戶，國家林業災備中心初步達成入駐意向。萬通集團在西咸新區秦漢新城建設“立體城市”，探索產業、住宅、服務融合一體的城市發展新業態?，F代服務業蓬勃發展，空港綜合保稅區起步區和華潤萬象城、西部飛機維修基地、秦龍現代農業園區等項目已開工建設。

3.發展復合型田園農業

我們在城市的開敞田園空間規劃了若干特色小鎮，以田園為映襯布局休閑餐飲、藝術畫廊、會議中心等現代服務設施，形成復合都市服務功能的現代農莊。西咸新區秦漢新城的張裕葡萄酒莊基本建成，不僅有葡萄種植，更有葡萄酒釀制、鑒賞，還有餐飲、休閑娛樂功能，使得田園農業成為都市產業。應用先進技術和現代經營組織方式，探索農業產業化、現代化、園區化的新路徑，改造提升傳統農業，推廣設施農業示范工程，既要成為西安“菜籃子”，增強城市農副產品自給能力，又探索形成結合休閑養生、觀光體驗等功能的新興田園農業，把農業提升為復合型的都市產業，加快涇河新城的秦龍現代生態智能創意農業園區、森禾現代花卉科技產業園建設。

4.探索城鄉一體化發展新機制

西咸新區正研究在農村集體建設用地有序流轉制度和農村人口有序轉移制度兩個方面推進改革。探索農民帶著勞動力和土地“兩個資本”進城的模式。完善保障農民集體土地財產權和收益權的制度，試行土地權益股份化、土地承包經營權轉包出租抵押等流轉新模式。爭取把新區列入全國征地制度改革試點單位，創建集體農用地流轉補償機制，盤活城鄉存量建設用地，逐步建立“同地、同價、同權”的城鄉統一建設用地市場。率先建立城鄉統一的戶籍管理、就業服務、社會保障以及教育、醫療等制度，實行居民居住證制度，使“農民”成為一種職業而非身份的稱謂。

5.重視社會建設，注重社會服務和配套

西咸新區引進了第四軍醫大學醫教園，不僅會解決西咸新區內部的，而且會解決西安、咸陽兩市綜合、高端的醫療服務問題。此外，我們還規劃建設集養老、康復于一體的西咸新區健康城，布局了很多社區醫院。規劃建設國際文化教育園區，已經和多家國際知名教育機構達成合作協議。通過加強社會配套，推動城市產業功能和社會服務功能的一體化。同時，大力發展社會組織，中介服務組織，促進社會發育，建設公民社會。借鑒農村村民自治制度，改良后引入城市社會管理，實現城市居民社區自治。

2016年2月25日