1.3 對2019年政策的展望

過去兩年實施“三去一降一補”供給側結構性改革，“三去”工作（去產能、去庫存、去杠桿）有力推進，著力打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰，成效明顯。鋼鐵、煤炭等重點領域的過剩產能明顯去化，城市（包括三四線城市）新房積壓庫存基本得到消化，宏觀杠桿率快速上升的勢頭得到初步遏制。相對而言，“一降一補”的進度略顯滯后，成效尚不明顯。

2019年，國內外經濟環境有所惡化，經濟走勢以穩為主，建議緊緊圍繞“降成本”和“補短板”兩大主線，落實五大發展理念，統籌穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，立足當前，著眼長遠，應對經濟“穩中有變”之變局。

應緊緊抓住穩增長這個主基調，全面維穩——穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩民企、穩預期；有針對性地強化對外開放，提高對外開放水平，有效對沖化解中美貿易摩擦的負面沖擊；以開放促改革，繼續深入推進供給側結構性改革，顯著加大減稅降費力度，積極改善營商環境，釋放經濟活力，提振市場主體的信心；借助“三去”之威調整國有經濟與民營經濟結構，調整國民收入分配結構，調整產業結構，提升技術創新能力，培育經濟增長新動能；找民生差距、補民生短板，讓經濟發展成果惠及更多百姓，彰顯公平正義；同時輔之以需求側管理，統籌把握穩增長和去杠桿，防范系統性金融風險。

1.顯著加大減稅降費力度

在經濟下行壓力加大、財政征管技術大幅提高、財政性資金沉淀長期累積的背景下，建議繼續加大減稅力度、下調社保費率，以此穩定國內外對于中國經濟的預期，提振全社會特別是民營企業的信心，促進活力的釋放，推動中國經濟加快轉向高質量發展軌道。

第一，以供給側結構性改革為主線，推進結構性減稅為企業降成本。考慮到長期財政支出的壓力，可以在方案中明確部分減稅政策為臨時性措施，規定時限。一是進一步降低增值稅名義稅率。2018年增值稅16%和10%的兩檔稅率可再下調1～2個百分點。建議將食品、日化用品等生活必需品的稅率降至6%，有針對性地降低中低收入階層的稅負，同時進一步擴大留抵退稅的范圍。二是調低企業所得稅稅率。統一各地區企業所得稅稅率，定為15%，以促進各地區公平競爭、市場統一，同時也有利于招商引資，促進沿海外資企業向中西部轉移。三是降低個人所得稅邊際稅率。信息化技術促進稅收征管手段大幅度改進，個人所得稅收入近年來增速較快，與減稅降費的總方針明顯不符，減稅的實際效果大打折扣。《中華人民共和國個人所得稅法》將個人所得稅綜合所得最高邊際稅率定為45%，還可以進一步降低最高邊際稅率并下調其他各檔邊際稅率，提高綜合性扣除額度。

第二，顯著下調社保費率。我國企業社保名義稅費負擔在全球189個國家中排名第二，是其他主要國家的2～3倍。我國社保繳費約占企業盈利的49%，既超過美國10%的水平，也超過瑞典35%的水平。要想提高企業的國際競爭力，需加大力度為企業減輕社保負擔。建議將社保費率總體下調10～15個百分點，其中企業養老保險費率可降至14%左右。在稅務部門統一征收后，過去不依規繳納的企業將依法足額繳納，社保實際收入不會減少。同時還應對中小企業制定明確的過渡期政策，對征收率提高無法彌補的收入缺口通過社保費全國統籌和劃轉國有資產等措施解決。

2.加大力度“補短板”，釋放民間投資新活力

第一，加大基礎設施領域補短板的力度，合理控制“去杠桿”節奏。固定資產投資增速的過快下滑仍是當前經濟運行面臨的突出矛盾，已經對市場信心造成較大沖擊。要優先安排跨區域互聯互通且涉及國計民生的基礎設施建設項目，提升省級統籌基礎設施建設的能力，適度管控市區縣自行安排建設的一些低效基礎設施小項目，避免市區縣的過度舉債帶來金融風險壓力。在風險可控的范圍內放松政府主導領域的融資約束，緩解基礎設施建設領域的資金來源收緊問題是“穩投資”的關鍵所在。避免漫無目標地“放水”，要有目標地“引水”，即通過精準的結構性措施而非“一刀切”，將資金引導到那些有償債能力的地區和項目上，避免對無效率和無償債能力項目的過度投資可能導致的更大的債務風險。

第二，大力支持民營企業發展壯大。民營經濟是我國經濟制度的內在要素，要多措并舉，積極改善營商環境，深化“放管服”和市場準入改革，不斷釋放民間投資新活力。通過加快“放管服”改革、破除市場準入壁壘和緩解“融資難、融資貴”問題，可以有效釋放民間投資的活力。要加快落實鼓勵民間投資的政策措施，在鐵路、民航、油氣、電信等領域推出一批有吸引力的項目，向民間資本放開。要進一步放寬科教文衛領域市場準入，大力破除市場準入壁壘，加強與國際通行經貿規則的對接，為各類所有制企業、內外資企業打造一視同仁、公平競爭、國際一流的營商環境，激發民間投資活力。對于壟斷性的行業，要根據不同行業特點放開競爭性業務，這不僅有利于擴大民間資本進入，也有利于提升行業整體競爭力。嚴格保護各類產權，顯著加大知識產權保護力度，激勵企業家創業創新。

第三，加強與服務消費相關的基礎設施建設，通過補投資短板促進服務業消費。近年來，我國服務消費持續快速增長，但優質供給相對不足，存在結構性供需失衡。要加大對旅游、醫療、教育、養老、文化、體育等有利于我國消費升級的相關基礎設施的投資力度，優化大城市郊區及三四線城市的交通出行條件；完善現有社區、商務區內部及周邊的商業設施建設；加快老舊住宅區電網負荷擴容改造，適應新能源汽車發展要求。發揮市場和政府兩個方面的作用，通過顯著增加投資來增加服務消費供給和提升服務消費質量。

3.供給側改革與需求側管理配合，確保經濟增速基本穩定

當前，我國經濟供給側問題與需求側問題并存。供給側結構性改革著眼于中長期視角，從根本上提升中國經濟的內生增長動力；而短期內確保經濟穩定則主要通過需求側宏觀調控工具來實現。2019年，受貿易摩擦等因素的影響，需求側的壓力可能增大。因而，在繼續深入推進供給側結構性改革的同時，要輔之以需求側管理，加強二者協調配合，確保經濟增速基本穩定。

第一，加大積極財政政策的力度，提高財政資金使用效率。積極財政政策要著眼于降成本和穩預期，在結構調整和擴大內需上發揮更大作用。一方面，要顯著減稅降費，讓減稅降費在宏觀數據上有所反映，切實降低實體企業稅費負擔。營改增后稅收征繳水平提高，企業收支信息透明度提高，稅收征管強化導致的增稅效應大于減稅效應，導致2018年稅收收入增速高于名義GDP增速，亟待加大減稅降費力度。另一方面，要調整支出結構，防止必要的基礎設施建設項目因資金不到位而拖延停工，切實擴大需求并改善供給。此外，要規范地方政府債券發行，為地方政府融資提供可預期的規范渠道。

第二，堅持穩健中性的貨幣政策，保持流動性合理充裕。既要防止貨幣供應過于寬松產生加杠桿效應和放大資產泡沫，又要提防政策收縮過快、監管共振，導致風險暴露過度疊加。要把好貨幣供給總閘門，保持流動性合理充裕，為實體經濟營造較為穩定的流動性環境，有效降低中小微企業融資成本，防止出現資金鏈斷裂和“半拉子”工程。明確貨幣政策與宏觀審慎政策的分工與協調關系。增強貨幣政策獨立性，以降準置換MFL等政策工具提供流動性，保持流動性合理充裕。構建利率走廊，實現存貸款基準利率與市場利率的并軌。遏制房價過快上漲，確保貨幣信貸資源流向實體經濟是當前宏觀調控政策成敗的關鍵所在。要下決心從實質上解決好房地產市場問題，堅持采用市場化、法制化手段，因城施策，促進供求平衡，合理引導預期，整治市場秩序，有效遏制房價過快上漲，建立促進房地產市場平穩健康發展的長效機制。

4.統籌把握穩增長與去杠桿平衡，防范系統性金融風險

要統籌做好穩增長與去杠桿，既要做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作，又要堅定做好去杠桿工作，推動經濟高質量發展。在穩增長過程中，不搞“大水漫灌”，防止地方政府隱性債務和居民債務過快上升。

第一，要保持去杠桿政策定力，以優化資金配置效率為主推進結構性去杠桿。對于生產率低下、資不抵債、不符合經濟轉型提質增效大方向的“僵尸企業”，要大膽地去杠桿，允許其違約并采用市場化的方式進行破產重組。要在法律框架上完善破產重組機制，推出若干項有代表性的案例作為示范，增強《中華人民共和國破產法》及相關法律法規在實踐中的可操作性和指導意義。對于運行健康的企業以及雖暫時遇到困難但前景光明的企業，則要滿足其正常的生產經營性融資需求，容許其杠桿率的合理適度上升。要合理把握加強監管的力度和節奏，保持表內融資合理適度增長，避免表外融資收縮過快引發融資成本攀升。

第二，要加快推進縱向財政關系改革，為地方政府融資開“正門”。地方政府事權與財力不匹配是目前我國財政體制的一個典型特征，這使得地方政府通過融資平臺以及采用明股實債等手段舉債融資，金融市場也普遍默認上級政府會為下級政府的債務兜底。解決這一問題的根本之策在于深化財稅改革，調整央地及省以下縱向財政收支關系，平衡事權與財力。根據地方財政能力和政府信用，賦予地方政府一定規模的自主發債權力。

第三，繼續清理高風險民間借貸。居民部門杠桿率過去兩年快速攀升，主要原因在于購房相關債務的增加。其中既包括銀行正規渠道的住房抵押貸款，也包括各種非正規渠道的“首付貸”。房價快速上漲助長了購房者的非理性情緒，部分購房者通過互聯網P2P平臺、小貸公司、銀行短期消費貸款等渠道借取“首付貸”，意圖規避住房抵押貸款的首付比例要求。“首付貸”具有次級貸的性質，值得高度警惕，必須堅決遏制。清理有問題的P2P平臺，通過法律手段為投資者追討資金，將非法集資者繩之以法。

5.加快提升技術創新能力，培育經濟增長新動能

提升創新能力既是經濟轉型升級的內在要求，也是應對美國單邊主義的形勢使然。經過改革開放40年來的快速發展，中國經濟與世界“技術前沿”的差距已經越來越小，未來想從發達國家獲取技術將變得越來越難。美國等發起這一輪貿易戰的重要目的在于遏制中國的技術進步和產業升級。前沿核心技術通過交易是買不來的，通過市場也是換不來的。對此必須有清醒的認識。未來，中國經濟的發展必須依賴自主創新。

第一，深化科研體制改革，全面激發技術創新熱情。一是要深化科研體制改革，在科技人才聘用評價、科研資金使用、科技成果所有權和收益權等方面打開制度枷鎖，探索更為靈活的制度安排，給科研人員更大的創造空間和更充分的激勵。二是要在幼兒教育、中小學基礎教育、高等教育、基礎理論研究、實驗室研究、工程技術應用研究等各個階段和各個環節夯實基礎，系統地激發全社會的創新熱情，全面提升國民技術創新能力。

第二，加強知識產權保護，活躍知識產權市場。一是要加強產學研交流合作，允許和鼓勵科技人才在高校、科研院所、企業之間跨界流動，避免閉門造車、“專利沉睡”的現象出現。二是要加強知識產權保護，建設活躍、高效的知識產權市場，多管齊下支持創新成果產業化，促進科技創新與產業升級之間的良性互動，落實創新驅動戰略，不斷增強我國經濟的創新力和競爭力。

第三，加快關系國計民生和國家安全的重大科技項目攻關。在國防軍工、芯片、電動汽車、癌癥防治、霧霾治理等領域，加大人才和資金投入，推動重大科技項目攻關。加強科研合作，促進科研資源共享，鼓勵高校科研院所向社會開放創新資源，以及與市場化企業共建實驗室。

6.提高對外開放水平，對沖化解中美貿易摩擦的負面沖擊

要從戰略上做好中美貿易爭端長期化的準備，持續完善社會主義市場經濟體制，構建良好營商環境，堅定不移推動對外開放，對沖化解中美貿易摩擦的負面沖擊。

第一，進一步擴大進口，放寬市場準入，加快落實吸引外資進入的相關舉措。在電信、醫療、教育、養老、汽車等普通制造業領域放寬市場準入，放寬外資持股比例限制。加快落實金融服務業對外開放的相關舉措，有序開放銀行卡清算等市場，放開外資保險經紀公司經營范圍限制，放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產管理公司等的外資股比限制，統一中外資銀行市場準入標準。加強與國際通行經貿規則對接，建設國際一流營商環境，簡化外資企業設立程序。全面實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，繼續精簡負面清單。加快推進上海自貿區深化發展，在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制；支持長江三角洲區域一體化發展并將其提升為國家戰略。

第二，加快推進東亞、東南亞經濟合作，促進區域貿易投資便利化。美國的穩定發展長期以來受益于其在北美和拉美地區較為健康的區域政治關系和經貿環境。東亞、東南亞等周邊地區是中國的近鄰。與近鄰的經貿關系是影響中國經濟穩定和戰略安全的最重要因素。雖然東亞、東南亞的地緣政治關系由于歷史原因較為復雜，但中國作為該地區的大國，應當抓住一切可能的機會甚至創造機會，繼續推動區域經濟合作不斷提高層次。既要加強推進中日韓自由貿易區、中國-東盟自由貿易區等既有合作框架的落地深化，也要積極運用“一帶一路”、亞洲基礎設施投資銀行等新機制拓展合作。

第三，防止制造業企業過快流出。鑒于我國整體貿易順差已大大收窄，服務貿易逆差未來還可能快速擴大，維持制造業領域的國際競爭力顯得尤為重要。應通過降成本、補短板等供給側結構性改革措施為制造業健康發展創造條件。既要大力發展戰略性新興產業，也要促進中低端制造業的效率升級，防止中低端制造業企業過快向海外轉移。

第四，以底線思維確保能源供應安全。在中美貿易戰進一步升級的背景下，能源供應安全是中國經濟最大的軟肋之一。中國的石油對外依存度高達60%，天然氣對外依存度高達40%。一旦石油和天然氣供給出現短缺，除了公路、航空、海運、河運可能癱瘓外，部分制造業領域和居民取暖也會受到影響。可以說，能源供應安全是中國經濟的生命線，也是中國的戰略底線。為此，要重點維護與俄羅斯、沙特阿拉伯、安哥拉、伊朗、土庫曼斯坦等油氣來源國，以及緬甸、巴基斯坦等油氣通路沿線國家的經貿互利關系，并增強與這些國家的戰略互信。

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[1]本章作者：汪紅駒、馮明，均供職于中國社會科學院財經戰略研究院。

[2]參見張平、劉霞輝主編《中國經濟增長報告（2017-2018）》，社會科學文獻出版社，2018。