辦好中國的事情，關鍵在黨。中國共產黨是最高政治領導力量，這是最大的國情，是“國之大者”。黨的十八大以來，習近平總書記著眼中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，站在新時代堅持和發展中國特色社會主義的政治高度，深刻總結中國共產黨執政經驗，對黨的領導的性質、定位、作用作出一系列重大判斷。黨的十九大報告在總結歷史和現實經驗基礎上旗幟鮮明地提出了新時代黨的建設總要求，堅持和加強黨的全面領導是重中之重。不僅“堅持”，還要“加強”，不僅是黨的領導，更是“全面領導”。這一表述，闡明了黨的建設的根本目的和根本原則，彰顯了新時代中國共產黨的責任擔當。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》也把堅持黨的領導，作為黨的百年奮斗歷史經驗的首位。決議指出，只要我們堅持黨的全面領導不動搖，堅決維護黨的核心和黨中央權威，充分發揮黨的領導政治優勢，把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節，就一定能夠確保全黨全軍全國各族人民團結一致向前進。黨的二十大報告更是進一步明確提出“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實”[1]。

堅持和加強黨對一切工作的領導的要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環節落實和體現。統一戰線作為我國政治生活的一個重要方面，是黨領導的不同階級、階層、民族、宗教、團體及社會各方面人士組成的聯盟，歷來是黨的總路線總政策的重要組成部分。因此，黨的領導也是統一戰線最鮮明的特征。堅持和加強黨對統一戰線工作的集中統一領導，是統一戰線最根本和最核心的問題。正如習近平總書記在2015年中央統戰工作會議上指出，做好新形勢下統戰工作，必須掌握規律、堅持原則、講究方法，最根本的是要堅持黨的領導，實行的政策、采取的措施都要有利于堅持和鞏固黨的領導地位和執政地位。

2020年黨中央印發新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》（以下簡稱《條例》），通篇貫穿的最顯著特點就是突出強調加強黨對統一戰線工作的集中統一領導，把堅持黨的領導作為統戰工作的八大原則之首，明確了黨在統戰工作中總攬全局、協調各方的領導地位，以保證統一戰線工作始終沿著正確的政治方向前進。當然，中國共產黨對統一戰線的領導主要是政治領導，集中體現為政治原則、政治方向和重大方針政策的指引。領導的實質，是通過思想政治上的引導，最大限度地凝聚和擴大政治共識，使黨的政治主張變成統一戰線的共同行動。毛澤東同志曾就領導權問題，有過深刻論述：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵2]

統戰工作點多、面廣、線長，內容繁雜，涉及工作部門多、領域廣，包括政黨、民族、宗教、階層、海內外同胞等方方面面，涉及政治、經濟、文化和社會民生等各個領域和有關部門。做好新時代統戰工作，確保黨的集中統一領導覆蓋統一戰線各領域、貫穿統戰工作全過程，關鍵是要構建黨委統一領導、統戰部門牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局。從這個意義上說，統戰工作領導小組是黨的集中統一領導的具體體現，是構建大統戰工作格局的重要組織形式。

2015年7月，中央政治局決定正式設立中央統一戰線工作領導小組，屬于中共中央領導的議事協調機構。這意味著統戰工作“升格”至中央層面統籌布局，由最高層指導、督促檢查全國的統戰工作。在此之后，各級地方黨委也相繼宣布成立由黨委主要負責同志任組長的統戰工作領導小組，成為構建地方層面大統戰工作格局的關鍵環節。各級地方黨委統戰工作領導小組，是地方統戰工作的重要謀劃者、決策者、組織者和推動者，也是地方統戰工作的領導和議事機構。各級統戰工作領導小組的設立從根本上解決了“統一戰線不統一”的問題，有利于加強黨對統一戰線工作的集中統一領導，最大限度增強工作合力。本章旨在對大統戰工作理念初步探析的基礎上，對統戰工作領導小組設立的歷史背景，以及地方黨委統戰工作領導小組的改革思路略作闡述。

第一節 大統戰工作理念探析

統一戰線工作涉及工作部門多、領域廣，需要通過深入細致的工作，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧，既要加強工作的統籌協調，又要更好發揮各方面的優勢和作用，關鍵要構建大統戰工作格局。黨的十八大以來，習近平總書記著眼統一戰線事業長遠發展，對構建大統戰工作格局高度重視，作出重要論述、提出明確要求，是推進新時代新征程統戰工作創新發展的行動指南。2015年5月，中央統戰工作會議在北京召開，會議名稱由“全國”改為“中央”，雖是兩字之差，卻意味著會議規格從部委層面上升到中央，進而將統戰工作提升至中央層面統籌布局。在這次會議上，針對長期以來存在的“統一戰線不統一”的突出問題，習近平總書記明確定調“大統戰”工作思路，提出要堅持黨委統一領導、統戰部牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局。2020年新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》也圍繞構建大統戰工作格局作出了相關規定。黨的二十大報告則提出了完善大統戰工作格局的目標要求。這既是基于對統一戰線性質和特點的深刻把握，也是加強黨對統一戰線集中統一領導的必然要求，對于進一步形成全黨重視、共同來做統戰工作的強大合力，廣泛團結海內外中華兒女，共同致力于實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義。

一、深刻認識樹立大統戰工作理念對于做好統戰工作的重要意義

（一）大統戰工作理念是中國共產黨開展統戰工作的一貫要求

統一戰線工作是全黨工作的重要組成部分，貫穿于黨的工作的各個方面，必須全黨重視，大家共同來做。早在1939年，中央在決定成立中央統戰部時，就成立了中央統一戰線委員會，旨在協調全黨做好統戰工作。1945年，毛澤東同志在中共七大上明確提出統一戰線是專門科學，全黨同志都要善于同黨外人士合作，學會這門科學。中華人民共和國成立初期，毛澤東等老一輩革命家反復強調統戰工作是最大的工作，沒有統一戰線，任何事情都是辦不好的。雖然當時沒有明確提出“大統戰”概念，但是全黨辦統戰的理念，已經成為開展統戰工作的基本要求。

黨的十一屆三中全會召開之后，在新的歷史條件下，鄧小平多次強調，統戰工作不僅僅是統戰部門的事，更要求“全黨重視做統一戰線工作”，統戰政策要靠全黨貫徹。鄧小平關于統戰工作的重要思想，不僅精準體現出統一戰線工作的廣義內涵，更進一步提出了大統戰的工作理念，成為鄧小平統戰理論的一大特色。[3]

黨的十三屆四中全會以來召開的歷次全國統戰工作會議，也都將提高全黨對統戰工作認識問題作為會議的重要內容，并結合統戰工作的實際情況，著手研究和推動構建大統戰工作格局。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對錯綜復雜的國際國內形勢，從戰略高度提出要在面對利益格局多元、價值取向多樣的復雜局面時，最大限度地通過耐心細致的工作尋找到各方面的最大公約數，并在2015年中央統戰工作會議上正式提出構建大統戰工作格局。最大公約數是習近平“大統戰”理念的集中體現和靈活運用。[4]這一提法與統一戰線凝聚人心、匯聚力量的價值取向和基本規律高度契合，充分體現了習近平總書記的大統戰工作理念。2015年中央統戰工作會議召開不久，中央決定設立中央統一戰線工作領導小組。這是從頂層設計層面構建大統戰格局的重要舉措，便于統一戰線各領域工作的職能部門加強聯系、密切協調，共同研究，最大限度地增強工作合力。

（二）大統戰工作理念是統戰工作適應新形勢的必然要求

隨著市場經濟體制改革的不斷深入，我國社會結構深刻變革，利益關系不斷調整。所有制形式、社會階層和思想觀念也在日趨多樣。在此背景下，統戰工作領域不斷拓寬，范圍不斷擴大，參與統戰工作的部門和組織日益增多。有鑒于此，樹立大統戰工作理念，加快構建與之相適應的大統戰工作格局成為統戰工作適應社會化趨勢的必然選擇。

1.社會階層更加多樣

改革開放以前，中國社會階層結構相對固化，城鄉二元的社會結構限制了人們的正常流動和身份變化。改革開放后，隨著經濟社會結構的深刻變動，工人、農民、知識分子群體進一步分化組合，新的利益群體和社會階層不斷出現，統戰工作對象及其代表人士數量越來越多，層次越來越高。這部分人主要由非公有制經濟人士和自由擇業的知識分子組成，集中分布在新經濟組織和新社會組織中，年輕人和高學歷者居多，具有人員流動性和交叉性大、從業領域和行業廣泛、價值取向和政治訴求多元化等特點。統一戰線樹立大統戰工作理念，可以充分發揮凝聚人心、匯聚力量的功能優勢，對新社會階層人士加強團結引導，切實做好回應訴求、協調關系、化解矛盾工作，進而把新社會階層人士更廣泛地團結和凝聚在黨和政府周圍。

2.社會思想觀念更加多樣

改革開放以來，人們的思想觀念和社會價值觀日趨多元。特別是伴隨著全球化的深入發展，世界范圍內思想文化交流、交融、交鋒更加頻繁，西方的社會思潮、價值觀念和思想文化強勢而入，侵染思想文化領域意圖十分明顯。少數人或者推崇西方的“普世價值”和“憲政民主”，或從自身利益出發，對改革產生模糊甚至錯誤認識。思想觀念上的新形勢和新變化，無疑也對統一戰線工作提出了新的更高要求。統一戰線中有很多層次高、影響大的黨外代表人士，許多人具有海外經歷，深受西方價值觀念影響。這就需要統一戰線運用大統戰工作理念，在鞏固共同思想政治的基礎上，做好黨外代表人士的思想引導工作，最大限度地凝聚社會共識，堅守思想底線。

3.所有制結構更加多樣

以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國的基本經濟制度，也是社會主義市場經濟存在和發展的內在要求。目前，非公有制經濟已經成為國民經濟發展最強勁的動力。其平均增長率、對GDP的貢獻率，以及就業貢獻率都遠遠超過國有經濟和集體經濟。經濟健康發展的前提是人的健康成長。非公有制經濟人士是隨著非公有制經濟的發展而涌現和不斷壯大的社會階層，是我國現階段社會結構中具有獨特政治、經濟利益的社會群體，具有較強的社會責任感和政治參與愿望。但是非公有制經濟人士中的年輕一代，在思想觀念、價值取向及行為方式上，與他們的父輩相差很大。如何引導他們致富思源、富而思進，越來越成為統戰工作的重點。這就需要統一戰線樹立大統戰工作理念，做好聯系廣大非公有制經濟人士工作，加強對他們的教育引導，為非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長營造良好發展環境和社會氛圍。

二、準確把握大統戰工作理念的內涵特征

所謂大統戰工作理念，是指統一戰線要以更加寬廣的視角、更加全域的覆蓋、更加超前的思維，凝聚人心、匯聚力量，牢牢把握“大團結”“大聯合”主題，充分彰顯統一戰線在引導教育、聯系協調、團結聯合、凝聚人心方面的優勢作用。因應這一理念，著力構建大統戰工作格局，需要在內涵上準確把握以下四個方面的要求：

（一）認識更加高遠

大統戰工作理念，就是要把統戰工作放到黨和國家的戰略高度去認識，放在黨和國家工作大局中去思考、謀劃和落實。當前，我們黨所處的歷史方位、所面臨的內外形勢、所肩負的使命任務發生了重大變化。越是變化大，越是要把統一戰線發展好，把統戰工作開展好。只有充分認識統一戰線在黨和國家工作全局中的地位和作用，不斷保持思想認識上的與時俱進，才能增強做好統戰工作的自覺性和主動性。從我們黨在現階段肩負的歷史使命來看，統一戰線作為黨凝聚人心、匯聚力量的政治優勢和戰略方針，要為實現全面建設社會主義現代化國家和第二個百年奮斗目標提供廣泛力量支持。

（二）對象更加廣泛

統戰工作的對象，是指參加統一戰線的各階級、各黨派、各民族、團體和各界人士中的黨外人士，重點是黨外代表人士。不同歷史時期，統戰工作的對象亦有所不同。新形勢下，以認同中華民族偉大復興作為底線共識，統戰工作的對象更加廣泛。不僅在原來的“四者聯盟”基礎上增加了致力于中華民族偉大復興的愛國者聯盟，而且將留學人員、新媒體中的代表性人士、非公有制經濟人士的年輕一代這“三類人”作為未來統戰工作的重點團結對象。統戰對象的及時拓展，既豐富了統戰工作的含義，又最大限度地團結了一切可以團結的力量。

（三）范圍更加寬廣

統一戰線范圍廣泛，內容豐富，方方面面都有統戰工作。但長期以來，由于我國社會特殊的政治生態，統戰工作偏重于政治領域。大統戰工作理念則要求統一戰線的工作范圍更加寬廣。從工作領域來看，應由政治領域向經濟、文化、社會乃至生態文明等領域拓展。從工作對象來看，則由民主黨派和無黨派人士、非公經濟代表人士、民族宗教人士等傳統領域代表人士向不斷產生的基層自治組織、新經濟組織和新社會組織成員擴展。隨著社區已經成為新時期中國民主政治建設的戰略空間，統戰工作也應進一步由上層向基層延伸。這就意味著在抓好政治領域統戰工作的同時，積極拓展其他領域工作，進而統籌好大陸范圍內統一戰線和大陸范圍外統一戰線兩個大局。

（四）方法更加靈活

事必有法，然后可成。大統戰工作理念，要求統戰工作遵循馬克思主義方法論，并結合統戰成員特點和工作要求不斷創新方法，改變傳統思維方式，注重發揮好統一戰線的柔性優勢，以增強統戰工作的吸引力和感染力。要從主要依靠政策工具轉向政策、法律、經濟、文化手段并舉，以順應人們民主意識、法律意識、市場意識和公平意識的不斷增強。從主要依靠行政力量轉向行政和社會化力量并舉，以順應統戰工作社會化的發展趨勢。隨著互聯網信息技術的普及，還需注重互聯網統戰建設，利用網絡平臺開展統戰工作，努力探索通過網絡參政議政和民主監督的新形式。

三、構建大統戰工作格局的實踐路徑

在大統戰工作理念指引下，著力構建黨委統一領導、統戰部牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局，是一項復雜的系統工程，涉及方方面面工作。當務之急是突出加強制度建設，完善工作機制。

（一）健全統戰工作領導機制

習近平總書記要求，統戰工作是各級黨委必須做好的分內事，必須種好的責任田。各級黨委要從全局和戰略高度，加強對統戰工作的組織領導，增強統戰意識，切實擔負起鞏固和發展統一戰線的政治責任。各級黨委應建立責權一致、分工合理、協調順暢、有效監督的大統戰工作領導機制。有條件的地區可考慮成立統戰工作領導小組，并建立健全與民主黨派和無黨派人士、民族宗教、新的社會階層、臺港澳僑等相關部門的重大工作聯席會議制度，密切橫向聯系與協調，強化縱向指導與推動。各級黨政領導干部尤其是一把手，更要帶頭學習宣傳和貫徹落實統一戰線政策法規，帶頭參加統一戰線重要活動，帶頭廣交深交黨外朋友。

（二）實行統戰工作目標管理考核制度

實行統戰工作目標管理考核制度，是構建大統戰工作格局的關鍵環節，對于實現統戰工作的制度化、規范化和科學化具有重要意義。這里需要把握好三個環節：首先，明確責任分工。要把統戰工作納入各級黨委、政府、各統戰聯系單位的目標管理考核體系，列入黨政主要領導干部述職評議的主要內容。其次，做好統戰督查工作。重點是中央統戰方針政策的貫徹落實和執行情況，使統戰工作的各項政策規定落到實處。最后，實行激勵約束機制。充分發揮目標考核的激勵導向作用，堅持把統戰工作納入各級黨政領導班子政績考核的重要內容，把“有沒有統戰觀念、懂不懂統戰政策、會不會做統戰工作”作為干部選拔任用的重要依據，形成獎優罰劣的激勵約束機制。

（三）完善統戰工作協調機制

統戰部作為黨委主管統戰工作的職能部門，負有協調、監督和檢查統戰工作的重要職責，是構建大統戰工作格局的核心部門。習近平總書記在2015年中央統戰工作會議上，著眼于統一戰線新的形勢任務，把統戰部的定位拓展為參謀機構、組織協調機構、執行機構和督促檢查機構。其中，組織協調是統戰部門在大統戰工作格局中需要承擔的一項重要職能，即在強化統戰部歸口管理和聯系指導的基礎上，統一戰線內部組織和相關部門之間，形成一種既分工又合作、既統一領導又各司其職的運行機制。統戰部門既要勤于指導、嚴格督查，又要履行好組織協調功能，將相關政府工作機構納入統戰工作協調機制范圍，通過相應的工作程序和制度實現信息互通、資源共享、協調配合、高效聯動，進而保證統戰工作的制度化、規范化和程序化。

（四）強化統戰工作培訓、調研和宣傳機制

培訓、調研和宣傳工作是統戰工作的基礎，也是大統戰工作見實效、出成果的抓手。統戰工作不僅政策性強，而且人情味濃、藝術性高，對統戰干部的要求很高。針對統戰干部履行崗位職責的需要，適時舉辦各種培訓班、專題講座、報告會，使受訓干部提高對統一戰線地位和作用的認識，深化對統一戰線理論方針政策的理解。同時抓好黨外干部和黨外代表人士的教育培訓工作，建立健全黨外代表人士學習培訓機制，提高黨外代表人士隊伍素質，形成以培訓民主黨派和無黨派代表人士為主體，覆蓋統一戰線各個領域，分級分類的統戰培訓大格局。調查研究也是統一戰線的一項重要任務。圍繞重大問題開展專題調研，是統一戰線的重要職責。要充分發揮統一戰線人才薈萃、智力密集的優勢，堅持圍繞“黨政所思、社會所求、人民所盼”的原則，對經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，深入開展調查研究。營造強大的宣傳陣勢和輿論氛圍是構建大統戰工作格局的重要方面。統戰部門要聯合宣傳部門不斷鞏固和拓展宣傳陣地，創新宣傳形式，積極借助報刊、廣播、電視等傳統媒體和網站、微博、微信等網絡平臺，多渠道、多形式地做好統一戰線宣傳工作，擴大統一戰線影響，提高全社會的統戰意識。

（五）推進統戰工作社會化運行機制

統一戰線工作作為黨的全局工作的重要組成，雖然落實于具體的統戰部門，但其工作部署和展開則應當是全黨的，是各級黨委必須在戰略上予以高度重視的工作內容。在統戰工作日趨社會化的發展趨勢下，統戰部門難以獨立承擔所有的工作任務，需要相關部門的共同努力。因此，應持續推進統戰工作社會化運行機制，堅持協調合作和聯動建設的工作思路，強化大統戰理念，動員社會各界力量，協調各方關系，積極構建全方位、多層次、寬領域、全覆蓋的統戰工作社會化格局。

第二節 統戰工作領導小組設立的歷史背景

領導小組是廣泛存在于從中央到地方的各級黨政機關、企事業單位中以議事協調機構名義存在的一種政治組織模式，一般針對涉及面廣、關乎全局的重大戰略性、基礎性任務而設定。領導小組是當代中國政治運行的普遍形式，也是黨政關系最核心的樞紐節點之一，其與中國共產黨的組織體制、國家治理結構形式，以及條塊分割的行政管理體制之間有著內在的邏輯關聯，并在中國的政治生活中發揮著重要而獨特的作用。

作為一種現代政治組織模式，黨內領導小組的設置源于黨對重大工作的全面領導，是中國共產黨在社會主義革命、建設和改革時期創立的富有中國特色的制度設計，最早可追溯至土地革命時期的“三人團”和長征時期形成的軍事領導小組。[5]中華人民共和國成立初期，領導小組決策機制正式進入黨政高層決策體系和政策協調之中。20世紀50年代，我國確立黨管政府體制，組織載體便是領導小組，具體通過“歸口”形式運作。[6]1958年6月10日，中共中央首次成立領導小組，包括財經、政法、外事、科學、文教五個小組，隸屬中央政治局和書記處，對口管理國家的相應行政和司法機關。[7]這一改革舉措，標志著黨內領導小組制度的正式確立，實質上體現了歸口領導的邏輯，通過對既有機構或事務進行整合歸并，抑制和弱化部門利益的同時，鞏固和加強黨的領導。“文化大革命”結束之后，部委職能得到恢復，領導小組功能回歸常態，開始突出議事協調決策職能，對黨和國家政治體制起到了“彈性化”的制度補充作用。改革開放以來，為應對社會和政治發展中的重大問題，特別是事關黨和國家大政方針的全局性與戰略性問題，中共中央會根據實際需要在黨的序列機構中設立一系列領導小組，旨在整合與集中多個黨政部門資源，協調與領導跨部門的政治活動。同時，為了解決黨政不分的弊端，中共中央也對領導小組不斷進行改革，黨內主要保留涉及大政方針、干部培訓和教育等有關工作的領導小組。由于組長和成員一般職務級別較高，領導小組衍生權力增大，實際上已經具備了一定程度的決策權。[8]

黨的十八大以來，為加強黨對重大工作的領導，以習近平同志為核心的黨中央在中央層面密集設立各類領導小組，如全面依法治國委員會、全面深化改革委員會、國家安全委員會、網絡安全和信息化委員會等決策議事協調機構，而地方各級黨委也相應地設立了這些機構。

領導小組的組織結構呈現出縱向上從中央到地方層層對應的特征，在組成人員及職能定位上都保持著高度的同構性。一般來說，針對需要在全國范圍內貫徹落實的重要工作，中央成立領導小組以后，除西藏工作協調小組、新疆工作協調小組、港澳工作協調小組等特定小組以外，地方各級黨委都會循例成立相應的領導小組以實現與中央的緊密對接。一方面便于將中央的思想和精神自上而下準確、快速傳達，另一方面便于使本地區該項工作得以順利推進。因此，從地方層面來看，依托于黨委序列的領導小組也廣泛存在，并大多數與上一級黨委領導小組直接對口。

無論是中央還是地方領導小組，均是出于重視和力圖解決某個問題的需要，由權力較高的人物和部門牽頭，聯合多個相關部門，集中政治資源，協調和領導跨部門的政治運作。領導小組具體承擔著政策研究和規劃、信息交流與溝通、政策執行的協調與監督等功能，在當代中國政治生活和國家治理運行中扮演著重要角色。

成立領導小組的重要做法，在統戰工作方面也是一以貫之。黨中央1935年到達陜北后，即從組織上加強統一戰線工作的機構建設。1939年1月5日，中央書記處會議決定“組織中央統一戰線工作部”，由王明負責。與此同時，還成立了中央統一戰線委員會，成員有王明、毛澤東、王若飛、王觀瀾、高自力、康生、莫文華、李初梨、孟慶樹等。在統戰工作任務繁重的南方局也設立了統一戰線工作委員會，全面負責南方局所轄區域內的統一戰線工作。[9]中華人民共和國成立后，針對統戰工作涉及多方、組織機構不統一的狀況，中央提出探索建立統管、主管、分管相結合的工作機制。黨的十一屆三中全會之后，在新的歷史條件下，鄧小平同志多次強調，統戰工作不僅僅是統戰部門的事，更要求“全黨重視做統一戰線工作”，統戰政策要靠全黨貫徹。20世紀80年代，習仲勛同志牽頭成立了中央統戰工作領導小組。[10]黨的十三屆四中全會后，統戰工作的任務越來越繁重。1990年，江澤民同志在全國統戰部長會議上強調指出，有些省、自治區、直轄市黨委也可考慮成立統戰工作領導小組，由黨委主要負責同志主持，有關部門參加。

黨的十八大以來，為更好加強黨對統戰工作的領導，因應構建大統戰工作格局的需要，2015年5月，中共中央印發的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，明確要求中央成立統一戰線工作領導小組，對統一戰線貫徹落實中央重大方針、政策、法律法規情況進行研究、協調指導和督促檢查。同年7月30日，中共中央政治局會議正式決定設立中央統戰工作領導小組。這是中央從頂層設計層面構建大統戰格局的重要舉措，便于統一戰線各領域工作的職能部門加強聯系、密切協調、共同研究，最大限度地增強工作合力。黨的十九大報告提出“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”，也為完善包括統一戰線工作領導小組在內的各類議事協調機構相關工作提供了具體指導。2020年新修訂的《條例》對中央統一戰線工作領導小組的主要職責作出了更為細致的規定，強調中央統一戰線工作領導小組在中央政治局及其常委會領導下開展工作，對學習貫徹落實黨中央關于統一戰線工作的重大理論方針政策和涉及統一戰線工作的法律法規進行研究部署、協調指導和督促檢查，研究統一戰線重大問題，向黨中央提出建議。辦公室設在中央統戰部。

中央統戰工作領導小組的設立，充分體現了中國共產黨對統戰工作的高度重視，凸顯出以習近平同志為核心的黨中央大統戰工作理念，是中國特色社會主義進入新時代之后統戰工作得到重視強化的重要舉措。中央統戰工作領導小組成立以后，為加強對統一戰線貫徹落實中央重大方針、政策、法律法規情況進行研究、協調指導和督促檢查，以便更好地促進地方統戰工作發展，各省、自治區、直轄市、地級市、縣（市、區）黨委也循例相應成立統戰工作領導小組，組長均由地方黨委書記親自擔任，副組長一般由地方黨委常委、統戰部部長及地方政府有關負責同志擔任，統戰工作任務較重的地方黨委、政府部門和人民團體作為成員單位，進而形成縱貫中央與地方，涉及各領域多部門的統戰工作領導小組體系。

各級黨委統戰工作領導小組的設立，是構建大統戰工作格局，理順統戰工作領導體制的重要戰略舉措，也是全面落實黨的各項統一戰線方針政策、鞏固和發展愛國統一戰線的必然要求。憑借領導小組這一機構保障，統一戰線各領域工作的職能部門就有了加強聯系、密切協調、共同研究的平臺。特別是各級地方黨委統戰工作領導小組的設立，能夠有力協調指導統一戰線方針、政策和法律法規在地方的正確執行，有效督促檢查確保黨中央精神的貫徹落實，最大限度增強統戰工作合力，增進統戰系統的協調配合，從而在根本上加強黨對統戰工作的集中統一領導。截至2019年年底，全國省級黨委統一戰線工作領導小組共研究議題500多個，制發文件近300個，有力加強了對統一戰線重大問題的統籌謀劃和對統一戰線重大工作的統籌指導。

第三節 地方黨委統戰工作領導小組的改革思路

領導小組的產生基于中國特定的政治環境和歷史基因影響，其存在有其客觀必要性，對于我國的政治生活是有積極作用的。從其現實功能和運行實踐來看，也是具有中國特色，符合現實國情的一種機構設置，已經成為各級黨委和政府經常使用的一種治理方式，對此要給予正面評價。這也是進一步提出完善地方黨委統戰工作領導小組改革思路的前提基礎。

一、正視和發揮領導小組獨特優勢，提升地方統戰工作效能

從現代管理學視角來看，領導小組高效率的組織結構和管理方式是其重要優勢。領導小組并不改變既有黨政機構組織體系和機構設置，而是懸置于黨政部門之上但又超越單個部門職責范圍，能夠整合各方面力量和資源、高效率完成既定任務目標。就統一戰線而言，統戰工作分散在諸多領域，特別是在許多非政府組織中，統一戰線治理功能和效果并非以統一戰線任務直接體現，而是通過政治、經濟、文化等活動呈現出來。這就需要進一步優化統一戰線工作機制，特別是要在黨和政府相關部門中建立并確定統一戰線工作會商與協調制度，加強統戰部代表黨委牽頭協調和監督檢查本地區統戰工作的領導力和執行力。[11]這無疑為統戰工作領導小組發揮自身獨特優勢提供了空間平臺。

地方黨委統戰工作領導小組正是由地方統戰工作所涉及的相關部門構成，充分利用領導小組這一平臺實現政策靈活會商和監督檢查，進而推動地方統戰工作高效推進。因此，要切實發揮領導小組的協同整合效應和靈活高效優勢，提升地方統戰工作效能。統戰部是黨委主管統一戰線工作的職能部門，是黨委在統一戰線工作方面的參謀機構、組織協調機構、具體執行機構和督促檢查機構，承擔了解情況、掌握政策、協調關系、安排人事、增進共識、加強團結等職責。作為地方黨委統戰工作領導小組的辦事機構，統戰部作用發揮情況，直接影響到領導小組的運行效率和優勢體現。要充分發揮統戰部作為領導小組辦公室的牽頭協調作用，協調建立橫向到邊、體制內外全覆蓋的工作體系，發揮好聯絡協調、調查研究、會議組織、文稿起草、信息編報等作用。

二、完善法律規范，推進領導小組制度化、規范化和法治化建設

構建完善的統一戰線法律法規制度體系，既是因應統戰工作法治化的必然要求，也是新形勢下有序推進地方黨委統戰工作領導小組制度化、規范化和法治化建設的重要保證。但是迄今為止，從中央到地方，一直缺乏專門針對領導小組的設置條件、權責歸屬、組織程序、撤銷等方面的普遍性規定。近年來，國家開始重視對領導小組這類議事協調和臨時機構進行規范，并通過規范性文件對某些議事協調機構進行調整與撤并。但規范性文件的約束力相對于黨內法規較為有限，且現有文件過于寬泛和原則，細節問題有待進一步明確。

黨的十八屆三中全會首次提出，全面深化改革要推進國家治理體系和治理能力現代化。所謂治理現代化，就是要實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化和法治化。領導小組也必須加強法治化建設，對領導小組的機構設置、運行機制加以明確，明晰職責定位，逐步使包括地方黨委統戰工作領導小組在內的各類領導小組從一種非正式的習慣和規范，向相對穩定和較為成熟、規范運行的工作機制過渡。

三、優化領導小組運作方式，合理確定部門分工和協調機制

對領導小組的運作方式進行優化，合理確定部門分工和協調機制，也是促使其規范發展的重要保障。領導小組設置的重要原因是加強職能部門之間的協調與溝通。一般來說，只要存在部門分工，就需要部門之間進行有效協調。在現實政治運作過程中，地方黨政部門間協調機制不夠完善。特別是不少黨政機構設置重疊、職能交叉或缺失，導致運行效率低下。

目前在地方黨委統戰工作領導小組的設置通知文件中，盡管有對主要職責的規定，但是對成員單位具體承擔職責，以及協調機制卻缺乏明確說明。由于部門本位和利益保護主義傾向，導致很多職能部門只從自身利益出發，對相關部門采取不合作或軟抵制態度，阻礙了部門間的有效溝通協調。在此背景下，為解決小組成員分工和協調問題，地方黨委統戰工作領導小組改革思路之一便是要進一步優化運作方式，清晰合理地界定成員單位間的職責分工，強化協作配合，構建起完善的協調機制，并以法規形式對機構間的協作行為作出明確規定，使各成員單位互相支持配合的責任和義務法定化，既各司其職、各負其責，又分工協作、形成合力。

四、因應地方機構改革，適時調整領導小組機構設置

作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，深化黨和國家機構改革系統性強、牽涉面廣。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，更好發揮黨的職能部門作用，優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。根據這一指導思想和目標原則，為加強黨對統一戰線工作的集中統一領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，黨中央對統一戰線的相關機構作出改革。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》共有三項改革內容和統一戰線直接相關，確定了中央統戰部統一領導國家[12]族事務委員會、統一管理宗教工作和僑務工作，從而明確了統戰系統機構改革的目標、原則和方向。這一改革旨在加強黨的集中統一領導，減少黨政部門職責交叉，有利于把缺位的職責補齊，讓交叉的職責清晰，提高工作效能。[13]

黨和國家機構改革不僅是中央層面的事情，地方機構改革也是深化黨和國家機構改革的重要組成，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。《深化黨和國家機構改革方案》明確提出要求，地方機構改革要全面貫徹落實黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，堅持加強黨的全面領導，堅持省市縣統籌、黨政群統籌，根據各層級黨委和政府的主要職責，合理調整和設置機構，理順權責關系。要充分利用好機構改革的契機，適應新時代對統戰工作的新要求，在統籌推進黨政群機構改革的進程中，著力完善地方黨委統戰工作領導小組的體制機制，切實加強黨對統戰工作的集中統一領導，進而形成黨委統一領導、統戰部門牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局。

五、理順上下層級統戰工作領導小組職責權責

“職責同構”作為中國黨政機構職責在縱向上配置的總體特點，造成了不同層級的黨政部門在縱向間職能、職責和機構設置上的高度一致。在這種模式下，中國每一級政府都在管理著大體相同的事情，相應地在機構設置上也就表現為“上下對口，左右對齊”[14]。領導小組的設置也大體如此。從當代中國的政治運作實際來看，中央成立某一領導小組以后，地方也會因循科層階梯層層建立起結構類似的領導小組，以傳達中央政策和指示，執行中央決定，應對中央檢查，從而形成一個“上下對口，左右對齊”的組織網絡。領導小組的泛化設立帶來了一定程度的資源浪費和科層疊加。下層領導小組組織特征和運行機制一般不及上一層級領導小組規范。事實上，相當多的領導小組并無絕對的設置必要，而且很多領導小組從機構設置到文件制發幾乎是上一層級的翻版，缺乏本地特色，易造成文牘主義、機構重疊、領導精力分散等弊端。甚至很多地方領導小組并無常規性工作職責，雖然不占人員編制，但很少實際運作，這已與設置領導小組的本意相違。

基于此，筆者認為，地方黨委統戰工作領導小組在不同層級黨委間設置應該上下有別、略有差異。存在于某一黨委層級的領導小組，不一定就要在下一層級設置。即使跟進設置，在設置方式、職責側重方面也應有所區別，以努力構建符合地方特點、簡約高效的領導小組職能體系。在很多地方，部門間聯席會議工作制度在組織架構和運行流程方面，都與領導小組最為相似，是能用來分流領導小組所承載任務的較為理想的一種議事協調模式。所謂聯席會議，一般為沒有隸屬關系但有工作聯系的部門，為了解決法律法規政策沒有規定或規定不夠明確的問題，由一方或多方牽頭，以召開會議的形式，在參與各方充分表達意見的基礎上，達成共識，形成具有約束力的規范性意見，用以指導工作，解決問題。[15]相比于領導小組，部門間聯席會議更為靈活。因此，面臨一些需要多部門協同處理的問題時，可通過部門聯席會議形式提出方案，達成共識并交由主責單位負責督辦落實，進而形成以領導小組為總攬、各領域統戰工作聯席會議相配套的協調運行機制。以大連市為例，在統戰工作領域，就已經建立健全了民委委員單位制度和宗教工作聯席會議領導小組機制。因此，地方黨委完全可以利用這類現有的會議機制來取代領導小組的某些功能。這一思路正在被更多地應用于領導小組改革的實踐活動之中，用以替代數量過多的各級各類領導小組。

實踐案例

大連市統一戰線“五項工程”助力實現振興發展新突破

大連市委統戰部

為認真貫徹落實大連市第十三次黨代會精神，切實發揮新時代統一戰線重要法寶作用，2022年2月11日，大連市統一戰線“五項工程”助力實現振興發展新突破動員大會召開，吹響統一戰線助力實現振興發展新突破集結號。會議強調，2022年是黨的二十大召開之年，是大連向三年挺進“萬億GDP城市”目標邁進的第一年，也是各民主黨派、各統戰團體集中換屆后踔厲奮發的第一年。統一戰線要全面樹立知責擔責、知重負重的意識，大力實施“五項工程”，在大連新一輪振興發展中展現作為、貢獻力量。

點評分析：

“五項工程”分別是指聚力引領工程、助力振興工程、議政建言工程、增進和諧工程和代表人士工程，是大連市統一戰線圍繞市第十三次黨代會提出的“十個新突破”和三年挺進“萬億GDP城市”目標，傾力打造的助力振興發展的特色重點工作，涉及五大方面，涵蓋統一戰線11個工作領域，具體包括51項舉措。

2021年年底召開的大連市第十三次黨代會提出未來五年要在十個方面實現新突破，三年挺進“萬億GDP城市”。大連市委統戰部著眼發揮統一戰線優勢作用，立足全市統一戰線工作實際和大統戰工作格局，決定在全市統一戰線持續打造“五項工程”。這是統一戰線圍繞中心、服務大局的重大舉措，是推動統戰工作提質增效的務實行動，是發揮統一戰線優勢作用的創新實踐。“五項工程”政治意義重大、涉及領域眾多、協調推進不易，這也要求全市統一戰線必須牢固樹立“一盤棋”思想，著眼大局、胸懷整體，各司其職、各盡其責，協調配合、相互補位，確保統一戰線工作領導小組成員單位的力量有效聚合，確保統戰機關各部門的力量有力整合，確保各統戰團體的力量有機融合，切實發揮好統一戰線的整體合力。

注釋

[1]《中國共產黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2022年版，第53頁。

[2]《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第742頁。

[3]吳昌林：《“大統戰”是鄧小平統一戰線理論的特色》，《華東交通大學學報》1998年第3期，第101頁。

[4]楊衛敏：《最大公約數是習近平“大統戰”理念的集中體現和靈活運用》，《重慶社會主義學院學報》2015年第3期，第3頁。

[5]“三人團”為中共黨史名詞。在中國共產黨的歷史上曾成立過四個“三人團”。參見王洪亮：《中共歷史上的四次中央“三人團”》，《世紀風采》2019年第11期，第39—42頁。

[6]歸口管理制度參照了蘇聯的政治模式。蘇聯為保證黨的領導與國家經濟、文化、社會等方面工作相互協調，組建了一系列黨的工作部門來對國家機關進行指導和管理。中國共產黨借鑒了蘇聯的這種制度設計。參見王臻榮、郎明遠：《從“領導小組”到“委員會”：制度邏輯與政治價值》，《山西大學學報：哲學社會科學版》2018年第4期，第103頁。

[7]1958年6月10日，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》。毛澤東親自修訂部分規定，“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們作直接報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權”。參見《建國以來毛澤東文稿》第7冊，中央文獻出版社1992年版，第268—269頁。這表明，中央層面領導小組的政治屬性就是執政黨內部組織結構中的一級，直接向中央政治局和書記處負責。需要指出的是，中央政法小組和中央外事小組實際上早在1956年1月和1958年3月就已經成立。上述通知只是較為正式和全面提出在中共中央層面設立類似性質的領導小組，并確定其在黨的組織體系中的定位。

[8]樊釘：《國家治理現代化視野下的“領導小組”決策研究》，《中共寧波市委黨校學報》2015年第1期，第106頁。

[9]1939年1月16日，根據黨的六屆六中全會決定，中共中央南方局在重慶正式成立，周恩來為書記。南方局的中心任務，是代表中國共產黨，立足國民黨統治區，與各方力量打交道，致力于維護、鞏固和發展統一戰線。由于統戰工作任務繁重，周恩來提議建立統一戰線工作委員會，全面負責南方局所轄區域內統一戰線工作。委員會下設軍政組、經濟組、婦女組、社會組等若干小組，以各種方式同民主黨派、無黨派人士、國民黨民主派、地方實力派、著名知識分子等廣泛接觸，向他們介紹共產黨的主張，并逐步取得他們的信任，展開不同形式的合作。

[10]1986年，根據中央領導同志指示，習仲勛同志牽頭成立了中央統戰工作領導小組。當年8月，習仲勛同志主持召開中央統戰工作領導小組會議，討論全國統戰工作會議的報告。10月，習仲勛同志還主持召開了中央統戰工作領導小組擴大會議，審議了全國統戰工作會議報告的送審稿。在12月召開的全國統戰工作會議上，習仲勛同志“建議各省、市、自治區黨委由一名副書記或指定一位黨政負責同志牽頭，成立由統戰部、人民政協、民委、僑辦等部門負責人參加的統戰工作領導小組，對有關統戰方面的重大問題進行研究，妥善處理”。

[11]金榮：《國家治理視閾下統一戰線參與的必要性及優勢研究》，轉引自《統一戰線與推進國家治理體系和治理能力現代化——2014統一戰線前沿問題理論研討會文集》，第24頁。

[12]族宗教事務委員會歸口黨委統戰部領導。二是合署辦公，即國家機構與黨的機構合并設立，也就是常說的“一個機構、兩塊牌子”，如臺灣工作辦公室與政府序列的臺灣事務辦公室合署辦公等。三是加掛牌子，即在黨的機構中加掛國家機構的牌子，如國家宗教事務局在中央統戰部加掛牌子，地方黨委統戰部對外加掛政府序列僑務辦公室牌子等。無論是合署辦公，還是加掛牌子，實質上都表現為黨的機構在特定的時間和場合下以國家機構的名義行使職權和承擔職責，是實現以黨領政、黨政交融的一種重要機制。參見向楊：《黨的機構設置特征及其邏輯：一個比較的視角》，《理論與改革》2021年5期，第24—36頁。

[13]從改革方案實踐來看，主要表現為三種機制：一是歸口領導，如政府序列民族宗教事務委員會歸口黨委統戰部領導。二是合署辦公，即國家機構與黨的機構合并設立，也就是常說的“一個機構、兩塊牌子”，如臺灣工作辦公室與政府序列的臺灣事務辦公室合署辦公等。三是加掛牌子，即在黨的機構中加掛國家機構的牌子，如國家宗教事務局在中央統戰部加掛牌子，地方黨委統戰部對外加掛政府序列僑務辦公室牌子等。無論是合署辦公，還是加掛牌子，實質上都表現為黨的機構在特定的時間和場合下以國家機構的名義行使職權和承擔職責，是實現以黨領政、黨政交融的一種重要機制。參見向楊：《黨的機構設置特征及其邏輯：一個比較的視角》，《理論與改革》2021年5期，第24—36頁。

[14]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期，第102頁。

[15]周望：《中國“小組機制”研究》，天津人民出版社2010年版，第197—198頁。