第一章
守正創(chuàng)新與改革發(fā)展

以先立后破推動(dòng)改革發(fā)展再上新臺(tái)階

黃奇帆
中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)常務(wù)副主席，重慶市原市長(zhǎng)

堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破是當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期我們推進(jìn)改革的重要方略，也是多年來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定這“兩個(gè)奇跡”的成功經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下，對(duì)一些領(lǐng)域有針對(duì)性地采取“先立后破”的改革舉措，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全面向好、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。尤其是房地產(chǎn)、地方債和資本市場(chǎng)這三個(gè)領(lǐng)域，從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的角度看，更需要突出強(qiáng)調(diào)“先立后破”的改革思維。

盡快“立”起三件事

當(dāng)前，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)。根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的分析，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升等不利因素。破解當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困境，關(guān)鍵在于“先立后破”：一方面尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，另一方面要以改革的辦法化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有三件事需要盡快“立”起來(lái)。

一是供給和需求兩側(cè)發(fā)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭。當(dāng)前，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。二十大報(bào)告明確要求，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這個(gè)結(jié)合點(diǎn)有很多。比如汽車消費(fèi)，我國(guó)汽車年銷量雖然高居全球第一，但多年徘徊在2 700萬(wàn)輛左右。未來(lái)十年我國(guó)人均GDP按當(dāng)前價(jià)格計(jì)算有望突破2.2萬(wàn)美元，千人汽車保有量完全有潛力超過(guò)500輛，年銷量完全有潛力超過(guò)4 000萬(wàn)輛，新增1 300萬(wàn)輛。按照當(dāng)前我國(guó)乘用車每輛15萬(wàn)元左右的均價(jià)計(jì)算，新增內(nèi)需約2萬(wàn)億元。汽車特別是新能源汽車消費(fèi)的增加，可以倒逼大城市擴(kuò)大道路、停車場(chǎng)、充電樁、儲(chǔ)能等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步鞏固提升我國(guó)汽車等裝備制造業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，我國(guó)4億多中等收入群體對(duì)中高端產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的需求規(guī)模非常可觀，但有些需求長(zhǎng)期得不到有效釋放，很大程度上源于我國(guó)在中高端產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域存在供給抑制政策，導(dǎo)致供給能力增長(zhǎng)受限，使得本就存在的有支付能力的龐大有效需求得不到滿足。因此需要盡快梳理那些抑制消費(fèi)的政策障礙，推動(dòng)有效需求盡快釋放，加快形成新的增長(zhǎng)引擎。

二是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。近年來(lái)，我國(guó)發(fā)展面臨的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。對(duì)此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略。新發(fā)展格局的基本含義有三：一是內(nèi)循環(huán)要暢通，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)；二是高水平開(kāi)放，以內(nèi)外貿(mào)一體化、制度型開(kāi)放、高質(zhì)量共建“一帶一路”等進(jìn)一步拓展外循環(huán)的廣度和深度；三是內(nèi)外循環(huán)要相互促進(jìn)，以超大規(guī)模市場(chǎng)的“引力場(chǎng)”效應(yīng)來(lái)吸引集聚全球資源要素，破解各種脫鉤斷鏈的圖謀。因此，需要盡快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，進(jìn)一步培育和激發(fā)超大規(guī)模市場(chǎng)紅利，因?yàn)橹袊?guó)的超大規(guī)模市場(chǎng)會(huì)給制造業(yè)帶來(lái)科研開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)制造、采購(gòu)物流、營(yíng)銷推廣、勞動(dòng)用工五個(gè)方面成本的降低，進(jìn)而為跨國(guó)公司形成“產(chǎn)地銷”“銷地產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)勢(shì)。

但是，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)仍面臨四個(gè)方面的障礙和問(wèn)題：一是地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的市場(chǎng)分割效應(yīng)；二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約了商品要素?zé)o障礙流通；三是部分領(lǐng)域行政配置資源的色彩仍然濃厚；四是內(nèi)外貿(mào)體制割裂。未來(lái)，隨著中國(guó)參與的自貿(mào)協(xié)定越來(lái)越多、標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，中國(guó)與國(guó)際大循環(huán)的交易成本將趨于下降。若國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是分割的、低效的，要素資源在地區(qū)之間、行業(yè)之間自由流動(dòng)的成本較高，就失去了開(kāi)放的意義。換言之，做好國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的功課是我們更好參與國(guó)際大循環(huán)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，形成吸引集聚全球要素資源引力場(chǎng)的根本所在，是要盡快“立”起來(lái)的重要領(lǐng)域。

三是加快發(fā)展新制造、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮洶涌，中國(guó)正由跟跑向并跑和領(lǐng)跑轉(zhuǎn)變，已經(jīng)步入創(chuàng)新型國(guó)家前列。但基礎(chǔ)研究投入不足、原始創(chuàng)新成果不多、企業(yè)創(chuàng)新主體地位不顯、創(chuàng)新鏈條不暢等突出問(wèn)題依然存在，亟須深化改革，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力。所謂新質(zhì)生產(chǎn)力，不是那些普通的科技進(jìn)步，不是邊際上的改進(jìn)，而是要有顛覆性的科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在新制造、新服務(wù)和新業(yè)態(tài)上。一是發(fā)展新制造，要以發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，開(kāi)發(fā)新技術(shù)，應(yīng)用新工藝，發(fā)明新工具，引進(jìn)新要素，創(chuàng)造新函數(shù)。要以這些新制造推動(dòng)生產(chǎn)可能性曲線實(shí)現(xiàn)新的拓展和躍遷。二是發(fā)展新服務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和做強(qiáng)做優(yōu)做大服務(wù)貿(mào)易。三是發(fā)展新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)在于推動(dòng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，即依托互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)和各種終端，根據(jù)消費(fèi)者偏好實(shí)現(xiàn)小批量定制、大規(guī)模生產(chǎn)、全產(chǎn)業(yè)鏈貫通、全球化配送，進(jìn)而形成以客戶為中心的全產(chǎn)業(yè)鏈緊密協(xié)作的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)以銷定產(chǎn)、以新打舊、以快打慢。這種集技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)于一體的先進(jìn)生產(chǎn)力是我們當(dāng)下應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本保證。

“先立后破”的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的角度看，有三個(gè)領(lǐng)域需要突出強(qiáng)調(diào)“先立后破”的改革思維。

多措并舉穩(wěn)住市場(chǎng)，推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展模式變革

2023年，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資110 913億元，同比下降9.6%，其中住宅投資83 820億元，下降9.3%；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)到位資金127 459億元，同比下降13.6%。[1]房?jī)r(jià)目前總體上仍保持相對(duì)穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅下跌，但房地產(chǎn)市場(chǎng)潛藏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。因此，要促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，就絕不能任由房地產(chǎn)泡沫自生自滅，而是要“先立后破”。

“立”，即多措并舉穩(wěn)住房地產(chǎn)市場(chǎng)，不使行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)蔓延至金融等其他領(lǐng)域。目前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨一個(gè)結(jié)構(gòu)性矛盾：一方面，大量房產(chǎn)商過(guò)去高杠桿拿地，當(dāng)資金鏈斷裂后，出現(xiàn)了一定規(guī)模的庫(kù)存積壓，部分樓盤(pán)甚至成了爛尾樓，一些頭部房企也面臨生存壓力，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)外溢；另一方面，2022年年底我國(guó)農(nóng)民工超2.95億人[2]，2022年新畢業(yè)大學(xué)生1 076萬(wàn)人[3]，住房的需求仍然較大，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，政府需要大規(guī)模建設(shè)保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起來(lái)的面積至少要達(dá)到全部住房面積的20%左右。

“破”，即推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展模式變革。近年來(lái)，由于種種原因，在房?jī)r(jià)快速上漲的過(guò)程中，房地產(chǎn)企業(yè)形成了高杠桿拿地、高杠桿經(jīng)營(yíng)、通過(guò)預(yù)售等方式快速變現(xiàn)的商業(yè)模式，儼然成了“類金融機(jī)構(gòu)”。一旦房?jī)r(jià)到頂，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就大規(guī)模暴露。對(duì)此，中央提出建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式。個(gè)人理解這一新模式應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容：一是控制房地產(chǎn)企業(yè)自身的杠桿率，原則上房地產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率不得超過(guò)70%；二是房地產(chǎn)企業(yè)不能“背著銀行炒地皮”，即確保拿地資金是自有資金，不能是銀行貸款；三是改革現(xiàn)行按揭和預(yù)售制度，將現(xiàn)有“按揭后即月供”的做法改為“不交樓、不月供”，以壓實(shí)銀行監(jiān)管責(zé)任；四是在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有效托底的基礎(chǔ)上，放開(kāi)現(xiàn)行的各種限購(gòu)政策。用這些措施逐步建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債，破除依靠城投公司補(bǔ)充地方財(cái)力的發(fā)展模式

近年來(lái)，土地市場(chǎng)遇冷，房企銷售承壓，地方政府財(cái)政收入減少；加上三年疫情沖擊影響，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，成為經(jīng)濟(jì)中的“灰犀牛”。從還債期限看，近年來(lái)地方政府債和城投債進(jìn)入償債高峰，目前已有少數(shù)地方的城投債出現(xiàn)了違約。地方債風(fēng)險(xiǎn)如果持續(xù)發(fā)酵蔓延，不僅會(huì)拖累地方金融機(jī)構(gòu)，也會(huì)惡化營(yíng)商環(huán)境，挫傷各方面的經(jīng)濟(jì)預(yù)期和積極性，因此針對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)也有一個(gè)“先立后破”的問(wèn)題。

“立”，發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債，收購(gòu)地方近年超前建設(shè)的跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。多年來(lái)，按照基礎(chǔ)設(shè)施適當(dāng)超前的原則，各地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善投資環(huán)境，紛紛舉債開(kāi)展大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在目前地方債存量中，有一大部分是因興建道路、橋梁、水利等形成的債務(wù)。客觀上，這些設(shè)施現(xiàn)在修要比未來(lái)修更加劃算，而且因其經(jīng)濟(jì)外部性和收益跨周期的特征，有關(guān)債務(wù)應(yīng)視情況由中央和地方政府共同承擔(dān)。比如，對(duì)于跨省跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可由上一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，但由于我國(guó)政府間財(cái)政體制上財(cái)力與事權(quán)不匹配，一部分資金不得不通過(guò)地方政府城投公司融資籌集。對(duì)此，鑒于中央政府杠桿率仍有加力空間，可考慮發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債，重點(diǎn)收購(gòu)這些跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，解決城投公司償債流動(dòng)性不足的問(wèn)題，遏制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

“破”，破除長(zhǎng)期以來(lái)依靠城投公司解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財(cái)力的發(fā)展模式。城投公司作為融資平臺(tái)是我國(guó)特定歷史階段的產(chǎn)物。客觀上，城投公司為補(bǔ)充地方政府財(cái)源、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供了重大支持，但也帶來(lái)了隱性債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張、軟化地方財(cái)政約束等弊病。未來(lái)，要著力推動(dòng)兩方面改革。一方面，繼續(xù)開(kāi)前門(mén)，即允許地方政府發(fā)行市政債，由市政債逐步替換城投公司隱性債務(wù)。市政債的發(fā)行有兩個(gè)前提條件：一是披露地方債（隱性加顯性）的實(shí)際規(guī)模；二是發(fā)行要經(jīng)過(guò)地方人大審批，以此來(lái)推動(dòng)各地積極穩(wěn)妥地化解債務(wù)。另一方面，隨著市政債的發(fā)行，逐步剝離城投公司地方融資平臺(tái)功能。如此，將地方政府的債務(wù)納入透明化、法治化、規(guī)范化的軌道。

堵住資本市場(chǎng)制度性漏洞，加快暢通科技—產(chǎn)業(yè)—金融良性循環(huán)

在房地產(chǎn)市場(chǎng)短期內(nèi)難以挑起大梁的背景下，資本市場(chǎng)應(yīng)該挺起來(lái)。股市如果能盡快振作起來(lái)，一則拓寬了大量科創(chuàng)企業(yè)的融資渠道，有利于培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能；二則其財(cái)富效應(yīng)會(huì)對(duì)消費(fèi)、投資形成一連串刺激效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生推動(dòng)作用。當(dāng)前，資本市場(chǎng)的問(wèn)題非一日之寒，標(biāo)本兼治也需要“先立后破”。

“立”，即通過(guò)系統(tǒng)性改革資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，正本清源，加快暢通科技—產(chǎn)業(yè)—金融良性循環(huán)。有幾個(gè)基礎(chǔ)性制度需要建立。一是健全退市機(jī)制。截至2022年年底，我國(guó)上市公司有5 079家[4]，退市的卻沒(méi)幾個(gè)。2023年2月1日股票發(fā)行注冊(cè)制全面實(shí)施后，要配套實(shí)施嚴(yán)格的退市制度。不能一邊不停地批量上市，另一邊一些僵尸企業(yè)卻無(wú)法退市。隨著股票發(fā)行注冊(cè)制的實(shí)施加上退市制度的完善，應(yīng)實(shí)現(xiàn)首發(fā)上市的數(shù)量與退市的數(shù)量大致協(xié)調(diào)均衡，這樣才不至于劣幣驅(qū)逐良幣。二是健全回購(gòu)制度。鼓勵(lì)上市公司回購(gòu)并注銷本公司股票，這是成熟資本市場(chǎng)上市公司激勵(lì)投資者信心的常規(guī)手段。我國(guó)公司法經(jīng)修改后雖然允許回購(gòu)，但注銷制度尚未形成剛性要求。“有回購(gòu)、無(wú)注銷”，是投資者對(duì)上市公司信心不足的一個(gè)重要原因。三是健全長(zhǎng)期資金進(jìn)入資本市場(chǎng)的通道。進(jìn)一步擴(kuò)大包括各類養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)資金入市的比例，為資本市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供充足的資金支持。建議進(jìn)一步推廣企業(yè)年金制度，并健全企業(yè)年金的投資體系。

“破”，即嚴(yán)刑峻法，對(duì)造假欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)行為零容忍，堵住不法分子將資本市場(chǎng)當(dāng)作提款機(jī)的漏洞。一是加強(qiáng)對(duì)上市公司大股東的監(jiān)管。遏制大股東高位套現(xiàn)、減持股份的行為，重點(diǎn)監(jiān)管那些通過(guò)利益相關(guān)人“暗度陳倉(cāng)”的減持行為；防范大股東大比例股權(quán)質(zhì)押，順周期高杠桿融資發(fā)展、逆周期股市跌破平倉(cāng)線、踩踏平倉(cāng)造成股市震蕩的問(wèn)題。二是加強(qiáng)對(duì)資本市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。一方面，凡財(cái)務(wù)造假、產(chǎn)品造假以及企業(yè)行為危害公共安全、觸及刑法的，由監(jiān)管者勒令退市；另一方面，對(duì)為這些上市公司提供審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律等服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所實(shí)行連坐。凡是出現(xiàn)造假、欺詐等行為，相關(guān)中介機(jī)構(gòu)一律問(wèn)責(zé)。

總之，要通過(guò)上述“先立后破”，在穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤(pán)的同時(shí)進(jìn)一步全面深化改革，將黨的二十大部署的高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)落實(shí)好、完成好，這是我們化解各種艱難險(xiǎn)阻、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要方略。