第一章
守正創新與改革發展

以先立后破推動改革發展再上新臺階

黃奇帆
中國國家創新與發展戰略研究會學術委員會常務副主席，重慶市原市長

堅持穩中求進、以進促穩、先立后破是當前乃至今后一個時期我們推進改革的重要方略，也是多年來實現經濟快速發展和社會長期穩定這“兩個奇跡”的成功經驗。在當前錯綜復雜的國內外環境下，對一些領域有針對性地采取“先立后破”的改革舉措，是推動經濟運行全面向好、實現高質量發展的重要著力點。尤其是房地產、地方債和資本市場這三個領域，從穩定經濟增長、防范和化解風險的角度看，更需要突出強調“先立后破”的改革思維。

盡快“立”起三件事

當前，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰。根據中央經濟工作會議的分析，主要是有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升等不利因素。破解當前的經濟困境，關鍵在于“先立后破”：一方面尋找新的經濟增長點，另一方面要以改革的辦法化解經濟運行系統性風險。從長遠看，有三件事需要盡快“立”起來。

一是供給和需求兩側發力，穩定經濟增長勢頭。當前，傳統經濟增長模式已經難以為繼，迫切需要轉換經濟增長動能。二十大報告明確要求，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來。這個結合點有很多。比如汽車消費，我國汽車年銷量雖然高居全球第一，但多年徘徊在2 700萬輛左右。未來十年我國人均GDP按當前價格計算有望突破2.2萬美元，千人汽車保有量完全有潛力超過500輛，年銷量完全有潛力超過4 000萬輛，新增1 300萬輛。按照當前我國乘用車每輛15萬元左右的均價計算，新增內需約2萬億元。汽車特別是新能源汽車消費的增加，可以倒逼大城市擴大道路、停車場、充電樁、儲能等基礎設施建設，進一步鞏固提升我國汽車等裝備制造業的全產業鏈優勢。事實上，我國4億多中等收入群體對中高端產品和服務消費的需求規模非?？捎^，但有些需求長期得不到有效釋放，很大程度上源于我國在中高端產品和服務領域存在供給抑制政策，導致供給能力增長受限，使得本就存在的有支付能力的龐大有效需求得不到滿足。因此需要盡快梳理那些抑制消費的政策障礙，推動有效需求盡快釋放，加快形成新的增長引擎。

二是建設全國統一大市場，暢通國內國際雙循環。近年來，我國發展面臨的外部環境日趨復雜。對此，以習近平同志為核心的黨中央提出構建新發展格局的重大戰略。新發展格局的基本含義有三：一是內循環要暢通，形成全國統一大市場；二是高水平開放，以內外貿一體化、制度型開放、高質量共建“一帶一路”等進一步拓展外循環的廣度和深度；三是內外循環要相互促進，以超大規模市場的“引力場”效應來吸引集聚全球資源要素，破解各種脫鉤斷鏈的圖謀。因此，需要盡快建設全國統一大市場，進一步培育和激發超大規模市場紅利，因為中國的超大規模市場會給制造業帶來科研開發、生產制造、采購物流、營銷推廣、勞動用工五個方面成本的降低，進而為跨國公司形成“產地銷”“銷地產”的產業組織優勢。

但是，建設全國統一大市場仍面臨四個方面的障礙和問題：一是地區間競爭產生的市場分割效應；二是城鄉二元結構制約了商品要素無障礙流通；三是部分領域行政配置資源的色彩仍然濃厚；四是內外貿體制割裂。未來，隨著中國參與的自貿協定越來越多、標準越來越高，中國與國際大循環的交易成本將趨于下降。若國內市場還是分割的、低效的，要素資源在地區之間、行業之間自由流動的成本較高，就失去了開放的意義。換言之，做好國內市場的功課是我們更好參與國際大循環、國際競爭，形成吸引集聚全球要素資源引力場的根本所在，是要盡快“立”起來的重要領域。

三是加快發展新制造、新服務、新業態，培育新質生產力。當前，新一輪科技革命和產業變革浪潮洶涌，中國正由跟跑向并跑和領跑轉變，已經步入創新型國家前列。但基礎研究投入不足、原始創新成果不多、企業創新主體地位不顯、創新鏈條不暢等突出問題依然存在，亟須深化改革，加快培育新質生產力。所謂新質生產力，不是那些普通的科技進步，不是邊際上的改進，而是要有顛覆性的科技和產業創新。這種創新體現在新制造、新服務和新業態上。一是發展新制造，要以發展戰略性新興產業和培育未來產業為重點，開發新技術，應用新工藝，發明新工具，引進新要素，創造新函數。要以這些新制造推動生產可能性曲線實現新的拓展和躍遷。二是發展新服務，重點發展生產性服務業和做強做優做大服務貿易。三是發展新業態，重點在于推動構建產業互聯網，即依托互聯網的平臺和各種終端，根據消費者偏好實現小批量定制、大規模生產、全產業鏈貫通、全球化配送，進而形成以客戶為中心的全產業鏈緊密協作的產業集群，實現以銷定產、以新打舊、以快打慢。這種集技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級于一體的先進生產力是我們當下應對各種風險挑戰的根本保證。

“先立后破”的三個重點領域

從穩定經濟增長、防范和化解風險的角度看，有三個領域需要突出強調“先立后破”的改革思維。

多措并舉穩住市場，推動房地產發展模式變革

2023年，全國房地產開發投資110 913億元，同比下降9.6%，其中住宅投資83 820億元，下降9.3%；房地產開發企業到位資金127 459億元，同比下降13.6%。[1]房價目前總體上仍保持相對穩定，未出現大幅下跌，但房地產市場潛藏的風險不容忽視。因此，要促進房地產市場平穩健康發展，就絕不能任由房地產泡沫自生自滅，而是要“先立后破”。

“立”，即多措并舉穩住房地產市場，不使行業風險蔓延至金融等其他領域。目前我國房地產市場面臨一個結構性矛盾：一方面，大量房產商過去高杠桿拿地，當資金鏈斷裂后，出現了一定規模的庫存積壓，部分樓盤甚至成了爛尾樓，一些頭部房企也面臨生存壓力，導致風險外溢；另一方面，2022年年底我國農民工超2.95億人[2]，2022年新畢業大學生1 076萬人[3]，住房的需求仍然較大，根據相關規劃，政府需要大規模建設保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起來的面積至少要達到全部住房面積的20%左右。

“破”，即推動房地產發展模式變革。近年來，由于種種原因，在房價快速上漲的過程中，房地產企業形成了高杠桿拿地、高杠桿經營、通過預售等方式快速變現的商業模式，儼然成了“類金融機構”。一旦房價到頂，行業風險就大規模暴露。對此，中央提出建立房地產發展新模式。個人理解這一新模式應包含以下幾方面內容：一是控制房地產企業自身的杠桿率，原則上房地產企業的資產負債率不得超過70%；二是房地產企業不能“背著銀行炒地皮”，即確保拿地資金是自有資金，不能是銀行貸款；三是改革現行按揭和預售制度，將現有“按揭后即月供”的做法改為“不交樓、不月供”，以壓實銀行監管責任；四是在對房地產市場有效托底的基礎上，放開現行的各種限購政策。用這些措施逐步建立房地產業發展長效機制。

發行超長期國債，破除依靠城投公司補充地方財力的發展模式

近年來，土地市場遇冷，房企銷售承壓，地方政府財政收入減少；加上三年疫情沖擊影響，地方債務風險持續累積，成為經濟中的“灰犀?！?。從還債期限看，近年來地方政府債和城投債進入償債高峰，目前已有少數地方的城投債出現了違約。地方債風險如果持續發酵蔓延，不僅會拖累地方金融機構，也會惡化營商環境，挫傷各方面的經濟預期和積極性，因此針對地方債風險也有一個“先立后破”的問題。

“立”，發行超長期國債，收購地方近年超前建設的跨地區基礎設施資產。多年來，按照基礎設施適當超前的原則，各地方政府為發展本地經濟、改善投資環境，紛紛舉債開展大規模基礎設施建設。在目前地方債存量中，有一大部分是因興建道路、橋梁、水利等形成的債務。客觀上，這些設施現在修要比未來修更加劃算，而且因其經濟外部性和收益跨周期的特征，有關債務應視情況由中央和地方政府共同承擔。比如，對于跨省跨地區的基礎設施可由上一級政府來承擔，但由于我國政府間財政體制上財力與事權不匹配，一部分資金不得不通過地方政府城投公司融資籌集。對此，鑒于中央政府杠桿率仍有加力空間，可考慮發行超長期國債，重點收購這些跨地區基礎設施資產，解決城投公司償債流動性不足的問題，遏制地方債務風險蔓延。

“破”，破除長期以來依靠城投公司解決地方基礎設施建設和公共財力的發展模式。城投公司作為融資平臺是我國特定歷史階段的產物?？陀^上，城投公司為補充地方政府財源、建設基礎設施、開發產業園區提供了重大支持，但也帶來了隱性債務無序擴張、軟化地方財政約束等弊病。未來，要著力推動兩方面改革。一方面，繼續開前門，即允許地方政府發行市政債，由市政債逐步替換城投公司隱性債務。市政債的發行有兩個前提條件：一是披露地方債（隱性加顯性）的實際規模；二是發行要經過地方人大審批，以此來推動各地積極穩妥地化解債務。另一方面，隨著市政債的發行，逐步剝離城投公司地方融資平臺功能。如此，將地方政府的債務納入透明化、法治化、規范化的軌道。

堵住資本市場制度性漏洞，加快暢通科技—產業—金融良性循環

在房地產市場短期內難以挑起大梁的背景下，資本市場應該挺起來。股市如果能盡快振作起來，一則拓寬了大量科創企業的融資渠道，有利于培育經濟新動能；二則其財富效應會對消費、投資形成一連串刺激效應，進而對宏觀經濟產生推動作用。當前，資本市場的問題非一日之寒，標本兼治也需要“先立后破”。

“立”，即通過系統性改革資本市場基礎制度，正本清源，加快暢通科技—產業—金融良性循環。有幾個基礎性制度需要建立。一是健全退市機制。截至2022年年底，我國上市公司有5 079家[4]，退市的卻沒幾個。2023年2月1日股票發行注冊制全面實施后，要配套實施嚴格的退市制度。不能一邊不停地批量上市，另一邊一些僵尸企業卻無法退市。隨著股票發行注冊制的實施加上退市制度的完善，應實現首發上市的數量與退市的數量大致協調均衡，這樣才不至于劣幣驅逐良幣。二是健全回購制度。鼓勵上市公司回購并注銷本公司股票，這是成熟資本市場上市公司激勵投資者信心的常規手段。我國公司法經修改后雖然允許回購，但注銷制度尚未形成剛性要求?！坝谢刭?、無注銷”，是投資者對上市公司信心不足的一個重要原因。三是健全長期資金進入資本市場的通道。進一步擴大包括各類養老金在內的社會保險資金入市的比例，為資本市場的持續穩定發展提供充足的資金支持。建議進一步推廣企業年金制度，并健全企業年金的投資體系。

“破”，即嚴刑峻法，對造假欺詐、內幕交易、操縱市場行為零容忍，堵住不法分子將資本市場當作提款機的漏洞。一是加強對上市公司大股東的監管。遏制大股東高位套現、減持股份的行為，重點監管那些通過利益相關人“暗度陳倉”的減持行為；防范大股東大比例股權質押，順周期高杠桿融資發展、逆周期股市跌破平倉線、踩踏平倉造成股市震蕩的問題。二是加強對資本市場中介機構的監管。一方面，凡財務造假、產品造假以及企業行為危害公共安全、觸及刑法的，由監管者勒令退市；另一方面，對為這些上市公司提供審計、財務、法律等服務的會計師事務所、律師事務所實行連坐。凡是出現造假、欺詐等行為，相關中介機構一律問責。

總之，要通過上述“先立后破”，在穩住經濟大盤的同時進一步全面深化改革，將黨的二十大部署的高質量發展這一首要任務落實好、完成好，這是我們化解各種艱難險阻、推進中國式現代化的重要方略。