序篇
以結構性改革擴消費穩增長

劉世錦
十三屆全國政協經濟委員會副主任，國務院發展研究中心原副主任

近兩年來，中國經濟在疫后復蘇進程中雖歷經波折，但總體上展現出回升向好的態勢。然而，宏觀經濟也面臨著總需求水平持續下降的壓力。其中一個重要指標——GDP（國內生產總值）平減指數，也就是總體價格水平已連續七個季度呈現負增長態勢，這一狀況在近幾十年從未出現過。鑒于此，中央對當前經濟形勢予以了高度關注，2024年年底召開的中央經濟工作會議更是將提振消費列為九項重點工作之首，此前相關部門也密集出臺了一系列擴需求、穩增長的政策舉措。2024年10月之后部分數據開始有所好轉。

在這樣的形勢下，我們必須把需求不足所引發的各類問題與需求不足的深層原因加以區別。中國現階段的消費需求不足，與經濟合作與發展組織（OECD）國家大體相同階段的均值相比，偏差達到1/4~1/3，這不是平均水平上的偏差，而是一種結構性偏差。當我們探討需求不足這一議題時，必須明確需求不足并非投資不足，實際上在某些領域投資已經呈現過度的態勢，真正不足的是消費，尤其是服務消費。因此，我認為現階段若要擴大消費需求，就必須精準定位重點與關鍵痛點，主要涵蓋以下三個方面：第一，以基本公共服務為依托，包括教育、醫療衛生、保障性住房、社會保障、文化體育娛樂、金融服務、交通通信等以發展型消費為主的服務消費；第二，以農民工群體為重點的中低收入階層；第三，以人為核心，推動發展權利平等的城市化和城鄉融合發展進程。

究竟是什么因素導致了我國消費的這種結構性偏差？其原因是多方面的。

首先，長期以來我國存在著重投資輕消費的體制機制和政策導向。

其次，我國基本公共服務均等化水平嚴重滯后。城市居民在近年來憂慮和困擾的是教育、醫療、住房這所謂的“三座大山”，但實際上在這些方面缺口最大的并非城市居民，而是農村居民，特別是近3億的農民工群體，其中有近2億的進城農民工。

最后，我國城市化的比重與質量均處于較低水平。在與我國處于相同發展階段時，經濟合作與發展組織國家的城鎮化率普遍在70%，甚至在80%以上，而我國目前的常住人口城鎮化率僅為66%，戶籍人口城鎮化率僅為48.3%。[1]在此，我要著重說明一下城市化水平的重要性。相當一部分消費，尤其是服務消費，與城市化水平有著密切關聯，例如教育、醫療和一些文化娛樂服務，如果居住在農村地區或者人口聚集程度較低的縣城，這些服務消費的可獲取性很低，難以達到較高水平。

此外，從宏觀背景來看，我國現階段的收入差距相對較大。衡量收入差距的基尼系數，一般認為在0.4以下時，收入差距處于較為合理的范圍，而我國前些年的官方統計數據顯示，基尼系數約為0.45甚者更高。具體而言，我國目前的中等收入群體規模約為4億人口，大體占總人口的1/3。這就導致了我國消費市場出現了增長斷層的現象，在宏觀層面上表現為整體消費動力不足。

為了防止短期內經濟出現過快下滑的局面，采取適度規模的刺激措施是必要的。關于這一點，我個人也曾發表過相關見解，但在此我要強調的是，刺激政策并非規模越大越好，因為刺激是需要付出代價的。歐美國家近年來推行量化寬松政策，從財政角度而言，它們也設有財政的中期平衡框架，即要求在數年時間內實現財政收支的平衡。我們實施刺激措施，短期內是為了穩定經濟，更重要的是為了給推動一些更為根本性、能夠從源頭上解決問題的結構性改革爭取時間與空間。

所以，我們既要重視刺激政策的短期效應，更要深刻認識到改革的長遠意義與緊迫性。不能僅僅關注刺激政策而忽視改革，那種認為改革是一個長期過程、短期內難以見效的看法并不符合實際。事實上，部分改革措施一旦實施，其效果就能夠迅速顯現，短期內就能產生積極影響。因此，我們必須清晰地理順刺激與改革之間的關系，運用“刺激+改革”的協同策略，在較短時間內集中精力解決制約消費需求，尤其是服務消費需求的深層次結構性與體制性難題。

關于擴大消費的思路與方法，我們可以借鑒治理污染的理念來進行闡釋。

一種方式是末端治理，例如“直升機撒錢”式的發放消費券，也就是在消費水平較低時，直接向社會大眾無差別地發放消費券或者現金。這種方式在短期內確實能夠起到一定的作用，比如在發放消費券的當月，消費數據可能會出現明顯增長，但是，這種增長能否持續？下個月又會怎樣？消費券能否精準地發放到低收入階層手中本身就是一個挑戰。即使消費券能夠順利發放到他們手中，他們固然可以用其購買一些商品，然而他們所面臨的更為關鍵的是住房問題、子女教育問題、醫療保障問題、社會保障問題等，發放消費券對這些深層次的難題無濟于事。

另一種方式是中端治理，比如在處理債務負擔問題時，由于大量債務是向銀行借貸形成的，如果將刺激性資金直接用于償還債務，那么相當一部分資金將會回流到銀行體系，而銀行要把這些資金貸出去也是有難度的。當然，在債務化解過程中，有一部分資金能夠用于解決企業拖欠的費用，其中部分資金會轉化為員工工資，從而在一定程度上帶動消費，但是這種帶動效應的規模究竟有多大是不確定的。當相關機構的債務負擔減輕、需要重新推動增長時，很有可能會再次選擇擴大投資、上馬大型項目的傳統路徑。如此一來，我們就會發現投資規模持續擴大，而消費狀況卻依然沒有實質性改善，這將導致供需矛盾進一步加劇。

那么，究竟什么樣的方式才更為有效？我認為應當采取源頭治理的辦法，即將資金重點投入能夠最大限度擴大消費，尤其是服務消費需求效應最為顯著的人群與環節之中。并且，這不僅僅是一次性簡單救助，而是“花錢建新制度”，形成一種長期可持續、能夠有效解決我之前所提及的消費結構性偏差的制度性安排。這才是解決問題的根本之道。

從改革的視角出發，依據二十屆三中全會所提出的重要精神，我們需要深入學習并切實將其貫徹落實。在完善市場經濟基礎制度方面、推動中央與地方財政關系改革方面、加強農民工基本公共服務保障方面以及深化農村土地制度改革方面，二十屆三中全會均提出了眾多具有針對性的改革要求與部署。當前的關鍵是如何將這些改革舉措真正落到實處。基于此，我認為在擴大消費需求，特別是服務消費領域，可以著力推動以下三個方面的結構性改革。

第一，以擴大中央政府基本公共服務均等化事權為切入點，全面加強社會保障體系建設，并提升人力資本水平。

在中央與地方基本公共服務事權劃分方面進行合理調整與優化。諸如養老醫療保障的第一支柱（即基礎部分），以及義務教育范圍的拓展（如當前正在探討的是否將其擴大至高中教育階段）等事項，應當劃為中央政府事權。而社會保障的其他方面（比如養老醫療保障的第二支柱和第三支柱）、保障性住房建設、教育培訓等則可主要由地方政府負責。

具體而言，應當大力提升以進城農民工為主體的新市民群體在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等基本公共服務領域的保障水平。例如，繼續推進政府收購滯銷住房，并將其轉化為保障性住房，然后以租賃或者出售的方式提供給新市民。

農民要由進城打工者轉為在城市家庭團聚、安居樂業。增加保障房供應可以擴大房地產的有效需求，住房改善可以帶動裝修、家具、家電等消費，家庭團聚可以帶動教育、醫療、養老等需求，完善社保可以降低后顧之憂、降低預防性儲蓄。與此同時，適當降低個人和企業繳費水平，減輕企業和個人負擔，可以促進企業增加投入、個人擴大消費。相應減少地方政府基本公共服務事權，可以縮小其事權財權不平衡缺口。

與此相關的一個重要問題是如何充實社保基金。可以考慮從當前的刺激計劃資金中撥出一部分，專項用于低收入階層養老金的發放。我國目前城鄉居民基本養老保險覆蓋的人口總數接近5.5億，其中95%為農村居民。實際領取養老金的人數約為1.7億，人均每月養老金僅有200多元。[2]如果從當前的刺激計劃中拿出1萬億元資金，專門用于提高這5.5億人的養老金待遇，那么按一年的周期計算，這部分人的人均養老金水平可從目前的200元左右大幅提升至500元左右。

更重要的是，應抓緊探索成立較大規模的國有權益資本劃撥低收入階層的社保基金。從理論上說，國有資本在某種意義上可以看成全國人民的社保基金。2023年，國有資本權益總額102萬億元，國有金融資本權益總額30.6萬億元，兩項合計132.6萬億。[3]可以考慮分步穩妥地把較大規模的國有金融資本劃撥到城鄉居民基本養老保險，減少居民繳費，提高居民養老金收入，在一個不太長的時間內，明顯縮小與城鎮其他群體的養老金收入差距。城鄉居民低收入階層預防性儲蓄高，同時邊際消費傾向也高，把國有資本劃撥低收入人群養老保險，將會把大量預防性儲蓄轉化為現實的消費能力，直接增加消費需求。

從國際經驗看，典型發達經濟體都經歷過這一轉變。這是超越“羅斯福新政”的國家治理體系和治理能力現代化的重大進展，也是社會主義國家集中力量辦大事的重要體現；爭取用5~10年時間，逐步縮小并基本消除城鄉之間、城市內新老市民之間在基本公共服務水平上的差距，實現基本公共服務在適宜水平上均等化的目標。

第二，以城鄉接合部農村土地市場化改革為突破口，推動城鄉之間人員、土地、資金等要素雙向流動、融合發展，帶動中國的第二輪城市化浪潮。

在城鄉接合部開展城鄉居民土地權利均等化、土地資源市場化配置利用的改革試點，在符合土地用途和建設規劃的前提下，允許農村宅基地在集體組織之外流轉，允許小產權房以合理方式進入市場，允許城鄉居民入市交易。形成可行做法和經驗后在更大范圍內推廣。同時試點開征房地產稅，作為地方稅制改革突破口，在增加農民財產性收入的同時，為提升農村居民社保水平籌措資金。農民可以進城，城市居民可以下鄉，給城鄉居民雙向創業就業置業以更大空間。

以這一改革為牽引，加快都市圈范圍內中小城鎮建設，進而形成中國的第二輪城市化浪潮。我國城市核心區建設已達到較高水平，還出現了一定程度的擁堵。從國際經驗看，城市群、都市圈范圍內的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城鎮還有巨大的發展空間，可容納60%以上的城市人口，其中少部分是原有城市疏解人口，大部分是農村和其他城市的流入人口。這一區域也適合制造業和中低端服務業的集聚，基建和房地產還有一定的增長空間。

通過提高城鎮化的比例（達到75%以上）和質量（縮小以至消除城鄉居民基本公共服務水平），力爭用10年左右的時間，實現中等收入群體倍增的目標，由現階段4億人口增長到8億~9億。提出并推進實現這一目標，對延長中速增長期，打破需求約束對經濟增長的不利影響具有重要意義。

第三，以調整經濟活動中所有制屬性界定范圍為突破口，促進社會主義市場經濟基礎制度的創新完善，創造更多的較高收入就業機會。

適應現代企業和市場環境的變化，調整經濟活動中所有制屬性的界定范圍，從企業層面退出，回歸投資者層面。具體地說，投資者（企業出資人）可以劃分為中央國有投資者、地方國有投資者、機構投資者、個人投資者、境外投資者等。企業不再按照所有制分類，而是按照規模（大、中、小等）、行業（工業、服務業等）、技術特點（勞動密集、技術密集等）等分類。

這一調整符合現代企業制度的演化規律，符合現階段我國企業和市場發展的實際狀況。在真實的市場經濟中，要找到純粹的國有企業或民營企業越來越困難，不同形態的混合所有制成為常態。

現代企業中，出資人提供的資金，只是企業投入的多種要素（還有勞動力、土地、技術、管理、數據等）中的一種，把多種要素組合起來形成競爭力的是企業家。按所有制劃分企業，把出資人擺到企業的首位，低估了企業家的功能，不利于認同、尊重、保護企業家在企業發展和創新中的核心地位和關鍵作用。

這一調整應成為完善社會主義市場經濟基礎制度的重要突破口，帶動促進各種所有制投資者平等保護、各類企業平等發展的體制機制政策和行為規范調整，有利于形成創新的長期預期，并帶動創新驅動的能力建設。同時，這也有助于各類企業的公平競爭，促進技術進步，提高附加價值，創造更多的高質量就業機會和較高收入的就業崗位，進而全面提高勞動者收入水平，為穩定持續擴大消費打牢基礎。