第三節 黨內法規的體系性支撐

《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條第1款規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。” 《中央企業合規管理辦法》雖然未把“黨內法規”明確列入合規的淵源，但并不意味著中央企業在合規時就不考慮黨內法規。該辦法在第5條中，把“堅持黨的領導”作為中央企業合規管理工作應當遵循的第一原則進行說明;第7條規定，中央企業應當嚴格遵守黨內法規制度，企業黨建工作機構在黨委（黨組）領導下，按照有關規定履行相應職責，推動相關黨內法規制度有效貫徹落實。對中央企業來說，在開展合規管理工作時，應堅持大合規理念，企業內法律合規與黨的紀檢監督雙線共存，合力實現從人員到業務的全面合規。在國有企業合規管理實踐中，黨內法規已經是國有企業開展合規管理的重要依據和必須遵守的規范，從黨內法規的概念、各層級指引關于“規”的界定以及企業需要遵守法律法規的要求分析，不難得出黨內法規是國有企業合規管理的重要淵源。¹

一、國有企業服膺于黨內法規的內生性邏輯

黨內法規是對黨內行為規范的一系列規定，包括黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則七種。黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規定、辦法、規則、細則則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。

“黨內法規”的提法最早是由毛澤東在1938年黨的擴大的六屆六中全會的報告中提出的，他在講到黨的紀律時指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”² 隨著黨的建設的不斷深入發展，目前已形成了較完備的黨內法規制度體系。黨的十八屆四中全會提出，要“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”，為“四個全面”戰略布局的順利推進提供法理保障和動力支持。黨的十九大報告明確提出，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。通過多年來加強黨內法規制度建設、推進依規治黨、從嚴治黨的探索，黨已經形成以黨內法規為核心、“內容科學、程序嚴密、配備完善、運行有效”的黨內法規體系，成為黨的制度建設乃至國家法治體系建設的重要內容。“黨內法規制度體系”是一種參照國家法律的體系化思維，是將體系化方法運用到黨內法規制度建設的必然結果，是黨內法規理論與實踐經驗積累的必然產物，為新時期中國共產黨管黨治黨與治國理政提供了重要制度抓手。³

習近平總書記提出，“以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度，健全黨內規則體系”⁴。據此思想，《關于加強黨內法規制度建設的意見》規定，在黨章之下分為黨的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度四大板塊，以“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調為原則，形成了主體、行為、監督保障三位一體的制度結構，為整體推進黨內法規體系提供了嚴謹、科學、有序的頂層制度設計。因此，為實現黨內法規制度體系化，不僅需要從宏觀層面遵循科學合理設計的黨內法規制度體系總體框架，而且需要從健全基礎主干性中央黨內法規、完善配套中央黨內法規、健全部門和地方黨內法規、統籌推進黨內法規立改廢釋工作予以綜合推進。⁵

二、黨內法規與國家法律的體系性互動

現代法治的最本質含義是國家公權力的使用與運作受到國家法律體系的支配。從立法的立意來看，黨內法規與國家法律的創設分別屬于相互獨立又相輔相成的法理體系。⁶

黨內法規與國家法律是互相區別、相融相生的關系。一方面，國家法律是通過對權利義務的界定來調整、控制和引導人們行為以達到社會控制目的的“硬法”，而黨內法規特指適用于黨內調整各組織關系的“軟法”。 “黨內法規的調整對象是黨組織工作活動和黨員行為，對全體黨組織和黨員具有約束力，其強制力來源于黨組織和黨員的自覺認同、黨內的紀律、黨組織和黨員的權利利益。國家法律法規則是由國家制定或認可的、以國家強制力保證實施的、對全體社會成員具有普遍約束力的行為規則，其強制力和處罰措施比黨內法規要強大得多。”⁷ 另一方面，二者相互銜接，并在特定的前提下相互轉化，都是政黨政治中不可或缺的規范性文件，各自發揮著在法治生活中的作用。

黨內法規是法治精神在黨內治理的最好體現，是規范黨組織和全體黨員活動及行為的重要依據。黨內法規與國家法律在適用上是協同的，即協調和調動兩個法制系統內各個組成部分的積極因素，以合作共贏的方式共同推動系統的發展，形成制度化、系統化的合力，最終使個體受益，整體發展。中國共產黨作為執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，在領導建設中國特色社會主義事業的過程中，勢必要將黨的意志通過憲法規定的法定程序體現到國家法律體系中。依規治黨與依法治國相互結合，不斷推進依法立法、依法行政、依法司法。

黨內法規是適用于黨內、規范黨內各主體行為的規則規范，國家法律體系則是適用于全體公民的法律規范。二者在立法主體、適用范圍、概念內涵等方面存在一定的不同，互相不能替代對方在規定區域內發揮作用。因此，必須準確把握黨內法規制度體系和中國特色社會主義國家法律體系的客觀規律，做到統籌兼顧、協同推進。

三、改革發展視角下國有企業的新任務

黨的十九大對國有企業改革作出重大部署，強調“推動國有資本做強做優做大” “深化國有企業改革”。牢牢把握國有企業改革的正確方向，必須堅持黨對國有企業的領導不動搖。⁸ 黨的十八大以來，習近平總書記著眼于為做強做優做大國有企業提供動力和保證，對加強國有企業黨建工作作出重要指示、發表重要講話，形成了一系列黨建工作新要求，把黨的政治優勢、組織優勢厚植為全面加強國有企業黨的建設。堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統和獨特優勢，是國有企業的“根”和“魂”。

國有企業黨的建設的目標任務，是要通過加強和完善黨對國有企業的領導、加強和改進國有企業黨的建設，使國有企業成為“六個力量”，即黨和國家最可信賴的依靠力量，堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，實施“走出去”戰略、“一帶一路”建設等重大戰略的重要力量，壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量。

關于中國特色現代國有企業制度，習近平總書記2016年10月10日至11日在全國國有企業黨的建設工作會議上指出，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。⁹ 因此，必須堅持“兩個一以貫之”，即堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。

習近平總書記強調，國有企業領導人員是黨在經濟領域的執政骨干，是治國理政復合型人才的重要來源，肩負著經營管理國有資產、實現保值增值的重要責任。國有企業領導人員必須做到對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔。¹⁰ 特別是國有企業黨委（黨組）書記，既要成為優秀的黨委（黨組）帶頭人，善于總攬全局、協調各方，善于抓班子帶隊伍、聚人才強黨建，又要成為經營管理的行家里手，有敏銳的市場洞察力，有果敢的戰略決斷力，有堅忍不拔、攻堅克難的推動力，為企業改革發展把好舵。

全面從嚴治黨要在國有企業落實落地，必須從基本組織、基本隊伍、基本制度做起。堅持建強國有企業基層黨組織不放松，確保企業發展到哪里、黨的建設就跟進到哪里、黨支部的戰斗堡壘作用就體現在哪里，為做強做優做大國有企業提供堅強組織保證。同時，還要重視黨支部教育管理黨員、團結凝聚職工群眾的主體作用，把思想政治工作作為企業黨組織一項經常性、基礎性工作來抓，讓支部成為團結群眾的核心、教育黨員的學校、攻堅克難的堡壘。¹¹

四、國有企業合規管理的黨內法規之維

堅持黨對國有企業的領導，是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一，把方向、管大局、保落實是發揮黨組織領導核心和政治核心作用的本質和內涵。

企業黨委（黨組）的主要職責是行使“三項權利”，做好“四個協調”。具體而言，對保障落實黨中央重大方針政策、內部重要人事任免行使決定權;對企業發展戰略、經營方針調整、項目投資等重大經營管理事項行使把關權;對企業遵守國家法律法規、產業政策、保護職工合法權益具有監督權。協調與董事會、經理層和監督力量的關系，通過落實好研究重大事項的前置程序，保證董事會決策的獨立性，保證經理層行使經營管理權，事先聽取黨委（黨組）意見，保證黨組織的領導權和協調作用得到充分發揮。¹²

隨著依法治國和國企改革進一步深化，企業在持續發展中面臨著內外部環境的不斷變化，在很多領域面臨著合規風險挑戰。¹³ 近年來，隨著經濟全球化深入，各國政府對企業合規要求越來越高，監管力度越來越大。合規管理已是企業規范管理的重要內容，是世界一流企業為適應市場監管日趨嚴格的新形勢，在企業內部組織開展的一項重要管理活動，是全球企業發展的新趨勢。¹⁴ 開展合規管理能為企業全面提升管理、防范風險、勇于承擔社會責任、實現企業可持續發展提供強大動力。國有企業黨組織應履行好合規管理職責，主要包括：向企業的重大決策提出方向建議，由董事會決策;宣傳黨和國家的方針政策并監督其實施;對企業的選任決策提出建議，由有權機構依法律程序決定;對企業經營管理的事項如市場交易、安全環保、產品質量、勞動用工、廉潔從業予以合規監督檢查，促進企業健康發展。

國有企業是黨領導的國家治理體系的重要組成部分，理所當然要堅持黨的領導，國有企業黨組織要發揮領導核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實。國有企業的特殊性、黨內法規的自身屬性決定了黨內法規是國有企業開展合規管理的重要淵源。¹⁵

1 卞傳山：《黨內法規是國有企業合規管理的重要淵源》，載《上海國資》2022年第5期。

2 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528頁。

3 周葉中：《以黨內制度建設推進國家治理法治化——準確把握國家治理現代化的三個重要環節》，載《國家治理》2017年第41期。

4 《全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導》（二○一六年一月十二日），載習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第123—124頁。

5 周葉中：《以黨內制度建設推進國家治理法治化——準確把握國家治理現代化的三個重要環節》，載《國家治理》2017年第41期。

6 李哲：《黨內法規同國家法律的銜接和協調研究》，載《新疆大學學報（哲學社會科學版）》2023年第2期。

7 王將軍、王婧、鄧利強、鄭雪倩：《明確內涵、完善法規、強化制度——醫院法治建設問題探討及對策建議（中）》，載“衛生與健康法律服務”微信公眾號2023年7月28日，https://mp.weixin.qq.com/s/A3GImUBFdOZpwL0WeYCvGQ。

8 李慶喜、李志強：《做強做優做大國有企業是實現公共利益的經濟基礎》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2022年第2期。

9 《習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調：堅持黨對國企的領導不動搖》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-10/11/c_1119697415.htm，2024年1月27日訪問。

10 同上。

11 李可、焦海濤：《堅持黨對國有企業的領導不動搖》，載《經濟日報》2018年2月1日第13版。

12 王智奎：《把黨的領導更好融入公司治理》，載《學習時報》2020年1月15日第4版。

13 楊力：《中國企業合規的風險點、變化曲線與挑戰應對》，載《政法論叢》2017年第2期。

14 張曉波、徐娜：《國企國際化經營風險、內控、合規一體化研究》，載《科學決策》2023年第4期。

15 卞傳山：《黨內法規是國有企業合規管理的重要淵源》，載《上海國資》2022年第5期。