第二節 建章立制是企業健康發展的根本保障

規章制度是企業合規管理體系最重要的載體，企業的組織架構、職責、機制、流程和責任的承擔都需要通過制度來法定化、規則化。¹《中央企業合規管理辦法》第3條規定，本辦法所稱合規，是指企業經營管理行為和員工履職行為符合國家法律法規、監管規定、行業準則和國際條約、規則，以及公司章程、相關規章制度等要求。合規概念中遵從的“規”不限于法律法規。《中央企業合規管理辦法》所列的“法律法規”，按《中華人民共和國立法法》的規定理解，范圍比較狹小。 “監管規定”的范圍相對更廣一些。監管機構依法頒布的相關規定，包括部門規章、地方政府規章、其他規范性文件，以及其他相關規定等。此外，《中央企業合規管理辦法》并沒有直接列舉道德準則作為合規遵從的范圍。中央企業可采用較嚴格的標準，“等要求”則包括道德準則的要求。²

一、建章立制的應然邊界

規章制度建設工作，是企業管理的一項重要基礎工作。對企業來說，一個合規有效的制度體系，是企業規范管理、高效運作的根本保障，任何一個企業的正常運轉都離不開具體的規章制度來約束。從某種意義上說，合規就是符合制度規定，因此，企業的合規經營管理，制度建設尤為關鍵。³

企業的規章制度是法律法規在企業內部的延伸和具體化，完善的企業內部規章制度有利于保證生產和經營的安全有效，保障企業的運作有序化、規范化，有利于企業規范內部的生產經營和各項管理活動，有利于保護職工的合法權益，防止管理的任意性。

強化企業規章制度建設工作，對于企業健康發展，推動企業科學管理、規范運行，保障企業經營運轉規范化、有序化，具有重要作用;同時對于降低企業經營風險和管理成本，增強核心競爭力和軟實力，具有重要的價值。制度建設是企業規范化管理的重要內容，只有建立、健全和完善各項規章制度，明確議事規則和職責范圍，切實做到以制度管人、管事、管權，把權力關進制度的籠子里，形成較為有效的制度約束規范，才能真正實現企業管理有章可循，有據可依。⁴

合規的企業規章制度是保證企業規范化運行的基礎，不僅能很好地形成對員工行為的約束和規范，還可以廣泛調動員工的積極性，激勵員工為企業創收創效;嚴謹、權威的制度可以防止管理的隨意，維護公平公正的環境，也讓企業運轉更加規范化。良好健全的制度能使企業的內部控制得到強有力的支撐，讓管理更加科學高效，讓企業的核心競爭力更加強大、持續。⁵

合規管理體系要有效落地，需要企業建立相應的制度、流程作為支撐。《中央企業合規管理辦法》將原分散于《中央企業合規管理指引（試行）》各章的合規管理制度相關規定予以匯總，增設“制度建設”專章，明確要求央企構建分級分類的合規管理制度體系，強調核心制度的主要內容與落實監督，將更多細節事項放權給企業自主決定，具體而言：

（1）合規管理制度分為“基本制度”和“具體制度或者專項指南”兩級，明確了不同合規管理制度的效力層級;明確了合規管理基本制度的主要內容，包括總體目標、機構職責、運行機制、考核評價、監督問責等方面。

（2）列舉了反壟斷、反商業賄賂、生態環保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等重點領域，首次新增數據保護領域;同時，繼續要求對涉外業務重要領域制定專項合規管理制度。

（3）明確要求對合規管理制度及時修訂完善，并新增對合規管理制度執行落實情況的檢查。

（4）進一步明確了央企合規管理制度的頂層架構、效力層級與重點內容，確定了央企合規管理基本制度的核心內容，對央企常見重點風險領域進行更為細分的列舉。

合規管理基本制度是一個企業的合規綱領性文件，抽象地概括了企業合規管理工作的基本要求，而成熟與完善的合規管理基本制度具有一定的共性，故國資委在借鑒國際標準化組織2021年4月更新的《合規管理體系 要求及使用指南》并結合四年來央企合規實踐經驗的基礎上，就合規管理基本制度的核心內容作出統一要求，并為企業融入自身特色留下空間。⁶ 合規管理基本制度的主要內容包括：總則、合規管理組織架構、合規管理基本職責、合規管理重點領域、合規管理運行機制、合規管理保障機制、合規文化建設和附則。其中，總則部分應當明確制定目的、合規的內涵等相關內容;在合規管理組織架構層面，應當做到結構清晰明確;在合規管理基本職責層面，除了明確合規管理組織架構的職責外，還應當明確董事會、監事會、總經理等治理層的職責;合規管理重點領域區分為合規要素所涉及的領域與合規管理的重點工作領域，必要和可行時，還應當明確重點崗位和流程的管理內容，需要指出，合規管理重點領域是高度個性化，與企業特有業務范疇、商業模式、經營流程密切相關的部分，因此，撰寫合規管理重點領域的章節需要緊密結合企業的相關特性;合規管理運行機制大致包括合規審查機制，風險識別、預警和應對措施機制，合規管理評估機制，以及合規報告（舉報）與調查問責機制等，根據企業的不同需要，還可以增加合規聯席會議、合規強制咨詢等相關機制等;合規管理保障機制包括治理層保障措施、合規人員培訓和管理、員工培訓、合規考核、檔案管理、信息化建設等內容。

具體制度或者專項指南需要企業在全面風險梳理與評估的基礎上，結合企業具體業務領域、業務流程制定。⁷ 除了重點風險領域具有一定程度上的共性，更多具體風險領域則需要央企對比合規義務及自身合規實踐進行差距分析后確定。由于合規管理制度是綱領性文件，需要詳略得當，并為制度的進一步制定以及合規的改進預留空間。關于合規的改進部分應盡可能放在次級規定，即實體制度和程序制度中。合規管理實體制度，是針對合規要素制定的制度。實體制度的制定，也可以根據歸納和分類做到規范化和體系化。從事務屬性和利益相關者的角度出發，可對合規要素以及需要制定的合規管理實體制度進行一定的區分。合規管理實體制度的制定，往往和國家立法密切相關，比如民商法律，在合規領域，主要規定利益相關者權益和公司治理規則;經濟法律，在合規領域相關規定主要規制商業行為;行政法律，對合規程序制定具有重要的立法來源意義。可以看到，從全景意義上講，利益相關者的類型眾多，涵蓋廣泛，法律層面也十分復雜。⁸ 然而，處于不同行業，開展不同產品、服務生產和銷售業務范疇，確立不同商業模式的國有企業，需要根據自身情況制定合規管理實體制度，而簡化上述工作，同時全面覆蓋合規要求的良好做法，正是以利益相關者為起點的底層合規邏輯。⁹合規管理程序制度首先是有關合規管理運行機制的制度。如前所述，合規管理運行機制主要包括合規審查機制，風險識別、預警和應對措施機制，合規管理評估機制，以及合規報告（舉報）與調查問責機制。在合規管理制度中，這些機制得到原則性的規定，但由于合規管理機制本身的復雜性，需要進一步通過具體制度來明確其內容。合規管理程序制度還包括合規管理保障機制，具體涉及治理層保障措施、合規人員培訓和管理、合規考核、信息化建設等。

二、企業建章立制的層級與合規性要求

企業應根據現有的法律規定完善規章制度的制定、生效程序，制定符合企業實際要求的規章制度，對規章制度的討論、協商、公示等法定程序，要摸索出一套具備證據效力的方式方法，增強規章制度的法律效力。一般而言，按照現代企業制度的要求，企業應該有企業章程，這是企業的基本法，是第一層級的規章制度;¹⁰ 在此基礎上按照人、財、物及產、供、銷等生產要素，建立不同的基本管理制度，屬于第二層級;第三層級就是具體的操作規程類、業務程序類、作業指導書類規章制度，如安全操作規程、各種審批程序等。

1. 內容合規是企業規章制度的第一要義

企業不得在制定規章制度時只考慮企業自身義務的免除而擴大相對方的義務。¹¹ 比如關于勞動保護、勞動條件、勞動報酬及員工的其他福利待遇的規定，不得低于法定最低標準。涉及含有“重大傷害、嚴重違反、嚴重影響”等情形的必須量化、具體化。規章制度不是法律規定和條文的簡單羅列，更應符合企業自身實際。根據《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）、 《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》等規定，勞動規章制度的內容，不僅應該符合國家法律、行政法規及政策規定，還應該合理公平、符合社會道德，否則將會被視為內容不合法。用人單位在制定規章制度時，必須注意不能低于法律對于勞動者保護的最低標準，尤其要重視勞動基準法對勞動者保護的一些強制性規定，避免出現抵觸的情形。

2. 公司制定規章制度程序要合規

企業治理要求，企業的基本制度應由經理層擬定、董事會討論研究制定，企業的章程由股東（大）會修訂，不同層級的制度需要不同的決策主體來實施，經過民主決策程序后才能保證依法合規。¹² 同時，涉及企業員工利益的還有特別的合規要求，根據《勞動合同法》的規定，用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。在規章制度和重大事項決定實施過程中，工會或者職工認為不適當的，有權向用人單位提出，通過協商予以修改完善。如果一個企業規章制度的制定欠缺了民主程序，即沒有經過職工代表大會或者職工大會討論通過，那么該規章制度就是無效的。

3. 公示或告知是涉及員工利益的規章制度的合規要求

用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度公示或者告知勞動者。法律要求用人單位公示規章制度，其目的在于讓勞動者知悉對其有約束力的規章制度。公示是用人單位的單方行為，無須征得員工的同意。我國法律明確規定勞動者嚴重違反用人單位的規章制度的，用人單位可以解除勞動合同。為了防止勞動者以不清楚用人單位規章制度作為抗辯理由，用人單位要注意規章制度的公示性。公示的方式可以通過發放員工手冊、新員工入職培訓并留痕、勞動合同附件、公司媒體宣貫并經員工確認等。

4. 管理制度的合規性要求

企業規章制度的合規要求，當然涉及合規管理本身的制度。合規管理制度是由不同層次的管理制度文件和流程共同構成的一個制度體系，是企業一系列需遵守的規范和流程的總和。¹³《中央企業合規管理指引（試行）》 《企業境外經營合規管理指引》都專門提到要建立行為準則、管理辦法、操作流程三個層面的合規管理制度。現實操作中，法律法規和行業標準等并不能自動成為企業合規工作的依據，只有將它們轉換為可操作的具體制度或操作手冊和流程，才能被員工實際執行。因此，一方面，外部的法律法規要通過一定的轉化嵌入企業的各項規章制度;另一方面，企業也應從崗位需要出發，使內部的管理制度滿足外部法律法規的要求。企業的合規管理制度文件可以包括如下三個層次：合規綱領（行為準則），主要是企業必須遵守的基本原則和標準;合規規范（管理制度），主要是針對特定主題或特定風險領域制定的具體的合規管理辦法;合規流程（管理工具），主要是合規行為準則和管理制度相應的合規操作流程，是對前兩個層次的進一步細化。¹⁴

三、合規視角下企業建章立制的動態性要求

企業規章制度經法定程序生效后，并不是一成不變的，隨著相關法律法規的更新以及企業的發展，定期對現有規章制度進行合規審查并作相應的補充與修訂非常必要。如果發現內部規章制度有需要調整的地方，企業應當同樣遵循內容合法、程序正當、有效公示這三個原則，進行相應的補充及修訂。¹⁵

企業的法務部門應牽頭組織制定企業各項管理制度，編制制度建設計劃，對制度建設實行計劃管理，在合法的框架內，逐步建立、健全和完善企業的各項規章、管理制度;對企業其他部門起草、修訂的制度進行合法性和合規性審查;負責編纂企業規章制度，并對制度進行系統性梳理，及時發現制度間的沖突并修改完善;對制度的執行情況進行跟蹤，搜集了解制度執行中不適應實際的情況，并提出修改建議;監督制度的執行，對制度建設實施閉環管理;培育良好的制度文化，把制度意識植入企業每一位員工的思維之中。¹⁶

1. 對規章制度進行合法性審查和合規性審核

合法性審查主要是審查有無制定權限、制度本身的法律符合性等，合規性審核主要是審核制度與公司章程、上級規定間是否存在沖突以及制度效力層次的協調統一。審核的方式主要有形式審核和實質審核。形式審核，主要審查流程是否符合要求、背景材料是否齊全完整、制度的內容是否表述清楚、行文邏輯是否前后一致、結構是否清晰，確保制度內容的完整、準確、規范、嚴謹。實質審核，是指對制度是否合法合規、是否存在法律風險等進行實質性的審核，并提出法律審核意見。審核主要采用書面審核、會議審核和聯合審核的方法。

2. 動態梳理修訂規章制度

要時刻關注法律法規和文件的新變化、新要求，準確把握法律法規和文件對企業經營發展的影響，及時為企業高層提出修改制度的建議;制訂年度制度建設計劃，對制度建設實施計劃管理，勤于梳理和動態修編制度;加強對企業全員進行制度教育和培訓，培育并發展本企業制度文化，增強企業員工制度管人管事理念，讓制度意識根植于員工內心;制度執行要做好監督，及時反饋制度執行中存在的問題，平衡好執行中的原則性和靈活性，屬于制度本身不完善的地方，要提出修改完善建議并牽頭再修訂、再完善。

3. 規章制度的執行要閉環管理

執行制度是制度建設的重要環節，制度只有得到堅決貫徹，才能發揮其應有的功效。新制定的制度要加大宣傳力度，使職工充分了解和熟悉，便于理解和執行;在執行指導性的規章制度時，各部門、單位要本著“后墻不倒”的精神，明確制度執行“工作內容、目標要求、責任人員、完成期限”的路線圖、具體措施，使制度具體化和易于執行，確保執行到位、收到實效;要加強制度執行的監督，通過考核和考核結果的運用，強化制度執行力。

1 曹興權：《合規管理：形成中的公司治理習慣？》，載《上海大學學報（社會科學版）》2022年第6期。

2 楊斌：《新形勢下國有企業合規管理體系建設研究》，載《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。

3 邢娟：《論企業合規管理》，載《企業經濟》2010年第4期。

4 毛逸瀟：《合規在中國的引入與理論調適——企業合規研究述評》，載《浙江工商大學學報》2021年第2期。

5 王燕玲：《民營企業腐敗風險防范的“全生命周期” 合規機制構建研究》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2023年第3期。

6 劉艷紅：《涉案企業合規建設的有效性標準研究——以刑事涉案企業合規的犯罪預防為視角》，載《東方法學》2022年第4期;熊亞文：《理性建構刑事合規的中國路徑》，載《比較法研究》2022年第3期。

7 楊力：《中國企業合規的風險點、變化曲線與挑戰應對》，載《政法論叢》2017年第2期。

8 朱慈蘊、呂成龍：《ESG的興起與現代公司法的能動回應》，載《中外法學》2022年第5期。

9 傅穹：《公司利益范式下的董事義務改革》，載《中國法學》2022年第6期。

10 王蘭：《公司軟法定位及其與公司法的銜接》，載《中國法學》2021年第5期。

11 蔡仙：《論企業合規的刑法激勵制度》，載《法律科學》2021年第5期。

12 鄧峰：《公司合規的源流及中國的制度局限》，載《比較法研究》2020年第1期。

13 陳瑞華：《有效合規管理的兩種模式》，載《法制與社會發展》2022年第1期。

14 王燕玲：《民營企業腐敗風險防范的“全生命周期” 合規機制構建研究》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2023年第3期。

15 張曉波、徐娜：《國企國際化經營風險、內控、合規一體化研究》，載《科學決策》2023年第4期。

16 張遠煌、秦開炎：《合規文化：企業有效合規之實質標準》，載《江西社會科學》2022年第5期。