第一章 企業合規管理運行與保障的理論基礎

第一節 合規的淵源

“合規”一詞，來源于英文“compliance”，意指“遵從、遵守”。合規制度最早發端于美國，20世紀60年代，為了消除社會公眾對企業的不信任，一些企業試圖通過規范員工的行為來加強自我監管，督促員工依法依規行事;¹ 部分行業協會也嘗試在內部制定相關制度，引導企業依法依規進行經營活動。²

一、合規概念的演變歷程

往前追溯，企業合規一開始出現在刑事方面，是對企業犯罪丑聞的一種回應。³ 各國刑法均規定了法人犯罪，法人一旦涉及犯罪，不僅僅要承擔罰金帶來的利益損失，還會使企業喪失特許經營資格、招投標資格和市場交易機會等，嚴重的可能導致企業破產，進而會損害到對犯罪行為并無過錯的投資人、員工、上下游客戶、合作伙伴的利益和公共利益，并可能引發群體性事件，危害社會穩定。

19世紀末20世紀初，美國實現了由傳統農業社會向現代工業社會的巨大轉型。經濟的飛速發展給美國社會公眾帶來了意想不到的負面效應：復雜的工業社會結構和城市分層導致社會問題層出不窮;生產商唯利是圖，逐漸集約化和規模化的食品藥品摻假泛濫成災，發生了一系列重大安全事件。⁴1906年美國國會通過了《純凈食品與藥品法》，對食品藥品行業中的摻假行為予以嚴厲懲治。⁵ 為降低政府懲治對企業的影響，美國食品藥品監督管理局推動部分企業把合規作為企業運營的重要組成部分。

20世紀中期，包括通用電氣、西屋電氣在內的十幾家公司通過劃分市場、操縱價格和控制投標等方式確保市場壟斷地位，受到了美國相關部門反壟斷刑事調查，先后有30余家企業和40多人與檢察機關達成認罪協議，7名高管被判處有期徒刑。由此，美國企業被迫建立反壟斷合規體系，以避免和減少遭受反壟斷刑事懲罰的可能。對違規行為的嚴厲處罰隨后擴展到美國證監會、稅務署等系統，企業被迫建立相應的合規體系，以求得減輕處罰。⁶

2004年，美國修訂后的《針對機構實體的聯邦量刑指南》列出了有效合規體系的最低標準：一是建立合規政策和標準，合理預防犯罪行為的發生;二是制定高層人員監督企業的合規政策和標準;三是禁止向那些可能有犯罪傾向的個人授予重大自主決定權;四是通過培訓等方式向員工普及企業合規的政策和標準;五是建立有效合規的合理監督措施，如利用檢測、審計系統發現犯罪行為，建立違規舉報制度，確保員工舉報可能的違規行為;六是建立懲戒機制，嚴格執行合規標準;七是在犯罪行為發生后，采取必要措施應對犯罪行為，預防類似行為再次發生。該指南確立了“事前合規從寬，事后合規出罪”的模式。⁷2008年修訂的《美國聯邦檢察官手冊》要求，對企業提起公訴時，必須考慮該企業是否具備合規體系及其有效性。被刑事追訴企業進行了有效合規的，美國可以通過與其簽署不起訴協議（NPA）和暫緩起訴協議（DPA），決定不起訴或者暫緩起訴;違反行政規制的企業進行了有效合規的，美國可以與其簽署和解協議，采取減少行政處罰方式和減輕行政罰款的措施。⁸ 企業的違規行為給企業帶來的不僅是承擔刑事責任和行政處罰，還會嚴重影響企業聲譽，使企業喪失商業機會和交易資格。諸多美國企業在反思的基礎上，從被迫建立合規體系，到主動建立合規體系，通過有效的合規體系來防范企業所面臨的各種重大風險。

與此同時，美國政府也擔心，僅對美國企業進行約束和限制，會使美國企業喪失競爭優勢，由此美國也在積極推動其他國家和國際組織建立相應的懲罰措施，以推動其他國家企業合規體系的建設。1997年加拿大出臺《合規體系建設指南》，1998年澳大利亞出臺《合規體系標準AS3806》，2005年國際商會出臺《打擊敲詐勒索和賄賂：國際商會行為守則和建議》，2009年經濟合作與發展組織（OECD）出臺《關于進一步打擊國際商業交易中賄賂外國公職人員行為的建議》，2010年英國出臺《反賄賂法》，2010年世界銀行制定《誠信合規指南》，2014年國際標準化組織（ISO）出臺《合規管理體系 指南》（ISO 19600:2014）⁹，2016年法國通過了《關于提高透明度、反腐敗以及促進經濟生活現代化的2016-1691號法案》（即《薩賓第二法案》），基于此，全球合規體系和基本標準已基本形成。

2006年11月，西門子公司因涉嫌海外商業賄賂，受到美國和德國司法部門的調查，西門子公司在權衡利弊后，主動向美國和德國司法部門報告了在多個國家的行賄行為，并聘請美國德普律師事務所進行了長達兩年的內部獨立調查，建立了完善的合規體系，最終在向美國繳納4.485億美元罰款、向美國證監會退還3.5億美元不當得利，向德國繳納8億美元罰款的基礎上，達成和解協議，避免了更嚴厲的刑事追究和行政處罰，進而避免了經濟上、交易資格上以及聲譽上的進一步損失，同時獲得了改革公司治理結構的機會，確立了以防范、監控和應對為支柱的合規管理體系。¹⁰ 目前西門子合規工作已涉及反腐敗、反壟斷、數據保護、反洗錢四大領域，宣稱“只做合規的業務，只賺干凈錢”。

世界銀行的誠信合規，主要針對的是企業存在的腐敗、欺詐、串通、強迫、阻礙調查等違規行為。¹¹ 制裁措施包括附條件解除制裁、附條件免除制裁、制裁或永久制裁、譴責信等。世界銀行的制裁引發的是聯合制裁，包括亞洲發展銀行、非洲開發銀行等其他國際銀行的聯合制裁，會導致違規企業被禁止參與涉及國際銀行機構融資的所有建設工程項目，相關聯企業也會被要求避免與違規企業發生業務往來，如此將給違規企業造成經濟上、聲譽上的巨大損失。不過，若違規企業按照世界銀行《誠信合規指南》的要求建立并運行合規體系，可以獲得解除或者免除制裁等寬宥，恢復參與世界銀行資助項目的資格。基于企業在經濟交往中，特別是在國際交往中，可能面臨嚴厲的刑事制裁、行政制裁、國際制裁等重大風險，合規體系建設已成為全世界企業的基本治理模式，成為各類企業成功和可持續發展的重要基礎。¹²

進入21世紀以來，美國陸續于2002年和2010年通過了《薩班斯奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）和《多德 弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）。前者被視為美國治理上市公司基本理念的轉變，即從簡單的信息披露走向“實質性監管”，要求上市公司建立更加嚴格的內部控制體系并設計了一系列控制體系的基本標準，若經過監管發現存在不符合標準的情況，公司管理層需要為之承擔責任;后者為應對金融危機而產生，其“更加重視公司內部的舉報與合規程序”，以預防企業內部的違法違規問題。

受美國在合規制度上的發展影響，一些國家和國際組織亦逐步接受了“通過合規進行治理”的公司運營理念。最初，企業合規是為了配合國際反商業賄賂的開展和合作而得到傳播。英國于2010年通過了《反賄賂法》，法國于2016年通過了《薩賓第二法案》。這兩個國家都在反腐敗領域將企業合規確立為重要的刑事激勵機制，并確立了有效合規計劃的最低標準。¹³ 在此前后，西班牙、意大利等國將合規機制寫入刑法，使其成為對企業犯罪案件進行無罪抗辯的法定事由，也成為法院對涉案企業作出寬大刑事處理的法定量刑情節。

不僅如此，最開始限于反腐敗領域的企業合規，逐漸擴展到反洗錢、數據保護、出口管制等諸多領域;而最初作為刑法激勵機制的合規制度也逐漸為各國的行政管理部門接受。監管部門通過與涉案企業達成行政和解協議，督促并激勵企業建立有效合規計劃，已經成為西方國家普遍采納的新型監管方式。

二、中國企業合規探索的演進

中國企業合規，始于跨國公司在域外遭受的嚴厲處罰和被動采納的商業實踐¹⁴，繼而政府在證券公司、銀行保險等金融機構進行了監管實踐，到2018年先后處罰違規銀行、保險機構近6000家，處罰責任人員7000多人。同時，由于企業在經營管理過程中面臨反腐敗、反洗錢、證券舞弊、個人信息保護、數據保護、知識產權保護等諸多風險，中國對企業合規愈發重視。¹⁵2016年，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）在中石油、中國移動、東方電氣、招商局集團、中國中鐵等五家企業開展合規試點。¹⁶ 美國金融行業將合規作為一項選擇性的監管舉措，廣泛運用于美國銀行業的風險監管實踐。隨著合規功能的擴大、要求的增多，已逐漸成為企業內部以反腐敗、反違規為主的主動管理行為。在中國則發展成由政府部門推動、包括但不限于法律風險管理的治理行為。¹⁷ 中國最早的關于“合規”的部門規章是民政部于1989年印發的《民政部單位財會工作審計合規標準》，但并非真正意義上的合規管理規章。

1. 金融行業引領中國的合規管理¹⁸

2006年10月，中國銀行業監督管理委員會印發《商業銀行合規風險管理指引》，這是中國最早的合規指導性文件。該指引第3條第2、3款規定：“本指引所稱合規，是指使商業銀行的經營活動與法律、規則和準則相一致。本指引所稱合規風險，是指商業銀行因沒有遵循法律、規則和準則可能遭受法律制裁、監管處罰、重大財務損失和聲譽損失的風險。”2007年9月，中國保險監督管理委員會印發《保險公司合規管理指引》，其中第2條規定：“本指引所稱的合規是指保險公司及其員工和營銷員的保險經營管理行為應當符合法律法規、監管機構規定、行業自律規則、公司內部管理制度以及誠實守信的道德準則。本指引所稱的合規風險是指保險公司及其員工和營銷員因不合規的保險經營管理行為引發法律責任、監管處罰、財務損失或者聲譽損失的風險。”

2. 合規管理理念的傳播階段

隨著合規管理理念的傳播，中國的金融行業率先以部門規章的方式將合規納入管理要求，并迅速向其他領域拓展。中國證券監督管理委員會2008年公布的《證券公司合規管理試行規定》、中國保險監督管理委員會2016年印發的《保險公司合規管理辦法》，以及中國證券監督管理委員會2020年修正的《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》等，均為金融領域的合規管理規定。以《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》為例，辦法第2條第2、3款對合規相關概念作出了規定：“本辦法所稱合規，是指證券基金經營機構及其工作人員的經營管理和執業行為符合法律、法規、規章及規范性文件、行業規范和自律規則、公司內部規章制度，以及行業普遍遵守的職業道德和行為準則（以下統稱法律法規和準則）。本辦法所稱合規管理，是指證券基金經營機構制定和執行合規管理制度，建立合規管理機制，防范合規風險的行為。”另外，商務部于2014年頒布了《貿易政策合規工作實施辦法（試行）》、國家稅務總局于2015年出臺了《稅收政策合規工作實施辦法（試行）》，其中《貿易政策合規工作實施辦法（試行）》第3條規定：“本辦法所稱合規，是指上述貿易政策應當符合《世界貿易組織協定》及其附件和后續協定、《中華人民共和國加入議定書》和《中國加入工作組報告書》。”其適用范圍為“世界貿易組織成員對中國貿易政策提出的合規問題”和“國務院有關部門和地方各級人民政府及其部門制定或擬定的貿易政策涉及的合規問題”。《稅收政策合規工作實施辦法（試行）》第3條規定：“本辦法所稱合規，是指稅收政策應當符合世界貿易組織規則。世界貿易組織規則，包括《世界貿易組織協定》及其附件和后續協定、《中華人民共和國加入議定書》和《中國加入工作組報告書》。”

3. 合規國際標準的引入

2017年12月29日，中國國家質量監督檢驗檢疫總局與中國國家標準化管理委員會聯合發布了國家標準《合規管理體系 指南》（GB/T 35770—2017/ISO 19600:2014）。其編號方式和“前言”均表明是“等同采用ISO 19600:2014 《合規管理體系 指南》”，即GB/T 35770—2017等同于ISO 19600:2014。這一標準的發布，使合規管理體系建設有了更為具體的參考依據。該標準的“引言”部分還注明：“本標準以良好治理、比例原則、透明和可持續性原則為基礎，可指導未進行合規管理的組織建立、實施、評價和改進合規管理體系，也可對已建立合規管理體系的組織改進合規管理提供指導。本標準的合規管理體系流程圖與其他管理體系一致，以持續改進原則為基礎制定”。

4. 企業合規管理普遍開展階段

2018年被譽為“中國合規元年”¹⁹。2018年11月2日，國務院國資委印發《中央企業合規管理指引（試行）》，提出“法律事務機構或其他相關機構為合規管理牽頭部門，組織、協調和監督合規管理工作，為其他部門提供合規支持”，推動中央企業全面加強合規管理;2018年12月26日，國家發改委會同外交部、商務部、中國人民銀行、國資委、外匯局以及全國工商聯發布《企業境外經營合規管理指引》;2019年10月19日，國務院國資委發布《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》，提出建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點，嚴格、規范、全面、有效的內控體系，將風險管理和合規管理要求嵌入業務流程，促使企業依法合規開展各項經營活動，實現“強內控、防風險、促合規”的管控目標，形成全面、全員、全過程、全體系的風險防控機制;2019年12月26日，國務院國資委又下發《關于做好2020年中央企業內部控制體系建設與監督工作有關事項的通知》，指出：“各中央企業要以 ‘強內控、防風險、促合規’為目標，進一步整合優化內控、風險和合規管理相關制度，完善內控缺陷認定標準、風險評估標準和合規評價標準，構建相互融合、協同高效的內控監管制度體系”。另外，2019年11月，江蘇省國資委發布《省屬企業合規管理指引（試行）》，相比國務院國資委發布的《中央企業合規管理指引（試行）》，這份省級合規指引有很多地方更加接地氣，比如，在“組織機構和職責”一章中增加了“黨委會的合規管理職責”，在“合規管理重點”一章中增加了“公司治理、合同管理、信息安全、禮品與商務接待、社會捐贈與贊助”等合規管理重點領域的內容，在“合規管理運行”一章中增加了“建立合規聯席會議機制”“建立強制合規咨詢機制”等內容，明確了合規舉報調查應與紀檢監察部門舉報調查相結合的合規調查原則，在“合規管理保障”一章中增加了“落實領導責任”“完善激勵約束機制”等內容。以上諸多事件看似獨立，其實都寓意著同一走向，即企業合規越來越重要。

自2020年3月起，最高人民檢察院在上海浦東新區人民檢察院、金山區人民檢察院，江蘇張家港市人民檢察院，山東郯城縣人民檢察院，廣東深圳南山區人民檢察院、深圳寶安區人民檢察院等六家基層檢察院開展企業合規改革第一期試點工作。²⁰2021年3月，“企業合規師”開始進入《中華人民共和國職業分類大典》，職業編號為“2-06-06-06”（專業技術人員—經濟和金融專業人員—評估專業人員—企業合規師）;2022年作了調整，將職業編碼變為“2-06-07-14”（專業技術人員—經濟和金融專業人員—商務專業人員—企業合規師），即將“企業合規師”由原來的“評估專業人員”變為“商務專業人員”。關于企業合規師培訓認證，現有的企業合規師發證機構有：國家市場監督管理總局認證認可技術研究中心、中國輕工業聯合會、中國企業評價協會、中國企業文化促進會、中國中小企業協會、中國管理科學學會培訓中心、中國貿促會、中國管理科學研究院等。

2021年4月，國際標準化組織發布了《合規管理體系 要求及使用指南》。4月，最高人民檢察院下發《關于開展企業合規改革試點工作方案》，正式啟動第二期企業合規改革試點工作。²¹6月，最高人民檢察院、司法部、財政部等聯合發布《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》，標志著合規型監管在刑法領域實現質的突破，成為合規不起訴領域的里程碑性文件。²²10月，國務院國資委印發《關于進一步深化法治央企建設的意見》，指出中央企業要著力健全合規管理體系，要求中央企業為提高管理效能，在建立有效運行合規管理體系的基礎之上，探索構建法律、合規、內控、風險管理協同運作機制。12月3日，國務院國資委召開中央企業“合規管理強化年”工作部署會，開展“合規管理強化年”工作是國資委進一步深化法治央企建設的又一項重要舉措。²³12月，司法部辦公廳發布《司法部辦公廳關于加強公司律師參與企業合規管理工作的通知》，要求公司律師應重點做好企業治理合規、刑事合規、行政合規、海外合規、反壟斷合規、知識產權合規等企業合規管理工作。對引導、支持廣大公司律師積極參與企業合規管理工作，推動完善企業合規管理體系起到了重要作用，也標志著企業全面合規管理的逐步成形。2022年8月23日，國務院國資委公布《中央企業合規管理辦法》，標志著企業合規管理的正式法律規范性文件出臺，這是繼《中央企業合規管理指引（試行）》 《企業境外經營合規管理指引》之后，首次由政府特設部門頒布的部門規章，是企業合規在立法進程中的里程碑事件。²⁴

三、刑事合規和企業大合規之辨

當前，國有企業按照監管部門要求開展的合規管理，重點在合規管理體系的搭建、重點領域的專項合規建設以及合規管理的有效性評價。我們通常所說的企業“大合規”一般是指在國有企業開展的合規管理體系建設。

國有企業合規管理，是一種預防式合規，即在尚未發生任何一件合規風險事件之時，通過制度制定、風險識別、合規審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規培訓等有組織、有計劃的管理活動，預防合規風險事件的發生。²⁵ 因此，國有企業合規管理，是建立在一種假設的基礎之上：假設國有企業在當前及未來一定時間階段內會發生這樣或那樣的合規風險。當然，鑒于風險無處不在的特點，這種假設是完全成立的。風險假設，同樣也是企業風險管理的邏輯前提。這是因為，風險，本身就是一種可能性。因此，作出風險假設，即實務中的風險評估，是國有企業采取合規管理措施的前提。如果不建立在對合規風險判斷的基礎上，那么所采取的合規管理制度或機制，將是“無的放矢”，導致合規管理淪為表面形式。

涉案企業合規建設，是一種整改式合規，即已經發生一件或多件合規風險事件，由此采取的制定專項合規整改計劃，完善企業治理結構，健全內部規章制度，形成有效合規管理體系的活動。²⁶ 可以說，整改式合規是涉案企業合規建設的本質。從這個角度而言，實務中常說的刑事合規，其實是預防式合規+整改式合規。刑事合規擁有廣泛的內涵，涉及企業對自身涉嫌刑事犯罪進行處置的前、中、后。

國有企業合規管理和涉案企業合規建設之間存在著一些內在的聯系和共通之處：

第一，在國有企業合規管理中，實踐主體往往挑選一些重點領域展開，這些重點領域通常涉及那些過去曾經發生或同行企業已經發生的重要風險事件。²⁷ 這些重點領域的合規，也稱為專項合規管理。這與涉案企業合規建設中的專項合規整改計劃是相通的。

第二，《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》第21條明確規定：“涉案企業應當以全面合規為目標、專項合規為重點，并根據規模、業務范圍、行業特點等因素變化，逐步增設必要的專項合規計劃，推動實現全面合規。”這說明涉案企業合規建設的最終目標，是希望從專項合規走向全面合規，實現更大的合規價值。這與國有企業合規管理的建設目的不謀而合。

第三，國有企業合規管理的各項管理活動和措施，如組織體系、制度體系和機制體系，與涉案企業合規建設的各項管理活動和措施，如合規管理機構、合規管理規范、合規制度機制等，其內在都是企業內可采取的管理措施，在方法論上是一致的。²⁸

國有企業作為市場經濟的主體，無論是否涉案，都應在推進企業刑事合規的進程中有擔當、有作為，協同推進第三方監管評估機制的運行并形成合力，保障企業合規監管的有效性，實現有效懲治預防企業違法犯罪，服務保障經濟社會高質量發展，助力推進國家治理體系和治理能力現代化。²⁹ 因此，國有企業在涉案企業合規改革工作中不能缺位，應重點關注以下四個方面：

（1）有效的合規計劃是基礎。涉案企業提交的合規計劃，主要圍繞與企業涉嫌犯罪有密切聯系的企業內部治理結構、規章制度、人員管理等方面存在的問題，制定可行的合規管理規范，構建有效的合規組織體系，健全合規風險防范報告機制，彌補企業制度建設和監督管理漏洞，防止再次發生相同或者類似的違法犯罪。³⁰ 按照合規計劃執行是關鍵，配合第三方的調查、評估、監督和考察是爭取刑事激勵的基本要求，因此，企業按照《中央企業合規管理指引（試行）》 《企業境外經營合規管理指引》《中央企業合規管理辦法》等規范要求建立完善的合規管理體系是前提，預防和控制企業刑事法律風險是有效合規計劃的核心。

（2）搭建完善的合規管理體系是基本要求。³¹ 企業負責人要樹立合規意識，這是合規體系建設的根本;合規管理部門要制訂并執行以控制合規風險為本的合規管理計劃，制定完善的合規管理制度和內控流程，定期舉行員工合規培訓，定期出具本企業合規風險報告;要加強合規培訓和合規文化建設，尤其要重視對業務人員進行經常性的合規培訓，加大合規宣傳，定期向員工公布外部和內部發生的典型案例，作為對員工的警醒教育;建立和完善合規舉報機制，建立流暢的舉報渠道，設立員工違規行為舉報熱線，對舉報人實行保護，確保其不受打擊報復，及時處理對違紀員工的舉報;同時還要運用大數據挖掘與信息化手段，分析違規原因和管理中的薄弱環節，并反溯至企業經營管理全過程，檢測企業運營管理環節的潛在風險，對制度和流程進行合規性評價，督促違規整改和持續改進。

（3）預防和控制刑事法律風險是關鍵。³² 首先，對企業的刑事法律風險進行系統有效梳理識別。系統識別是有效防控的基礎，要對企業各業務單元、經營活動、業務流程中存在的刑事法律風險進行查找與辨別，并對應歸入相應的刑事法律風險類型，按職權查風險，按風險設防線，按權力定流程，著力構建事前預防、事中控制、事后救濟的刑事法律風險防控機制。³³ 其次，對風險進行科學評估并分級分類。將刑法規定的懲罰與企業的實際情況聯系起來，與企業整體的目標和發展戰略聯系起來，科學評價刑事法律風險對企業的最終影響，列出企業的刑事法律風險清單，對刑事法律風險進行定量分析評估，指出風險發生的可能性，預判風險影響程度，實行風險等級管理。³⁴ 最后，制訂有效刑事法律風險防控計劃。根據刑事法律風險評估的結果，通過修訂或補充、起草企業各類管理制度的方式，從制度上避免一部分法律風險，通過規章制度來規范各部門、崗位及人員在法律風險防范中的職責，使企業經營管理全部活動規范化和崗位負責制度化，建立法律風險防控的節點。³⁵

（4）加強刑事合規文化建設是企業刑事合規建設的重要組成部分。³⁶刑事合規是企業依法經營的一種表現形式，企業要想合規經營，就要通過刑事合規文化物質層、制度層和精神層的建設，樹立企業全員刑事合規意識、培育企業的刑事合規文化，把防范刑事法律風險貫徹到企業的經營管理全過程，在刑事風險高發區域構筑警戒線，讓企業每個員工在所有行為和關系中都能自覺遵守法律，誠實守信，堅守道德，遠離刑事法律風險。

四、《中央企業合規管理辦法》的突破與亮點

2022年8月23日，國務院國資委正式公布《中央企業合規管理辦法》（下稱《辦法》）。 《辦法》共8章42條。第一章“總則”，明確了《辦法》的適用范圍與合規管理基本原則。第二章“組織和職責”，明確了黨委（黨組）、董事會、經理層，以及業務部門、合規管理牽頭部門、監督部門的合規管理職責。第三章“制度建設”，要求企業建立健全分級分類合規管理制度體系，制定合規管理基本制度、重點領域制度和崗位職責清單，并從修訂完善、執行落實等方面作出工作部署。第四章“運行機制”，從合規風險識別評估預警、風險應對、合法合規性審查機制、問題整改、合規舉報和風險報告等方面提出了要求。第五章“合規文化”，從組織開展合規專題學習、加強法治宣傳教育、建立常態化合規培訓機制等方面，對培育合規文化提出了要求。第六章“信息化建設”，要求企業加快建立合規管理信息系統，運用信息化手段將合規要求嵌入業務流程。第七章“監督問責”，強化了對違規行為的追責力度。第八章“附則”，要求中央企業和地方國有資產監督管理機構參照本辦法，結合實際加快完善合規管理制度。《辦法》在立法目的上更明確、效力等級上更權威、體系上更完備、風險管理職責上更清晰。《辦法》在將黨的領導融入合規治理、科學定位組織結構和職責、著重運行機制的建立健全、強化違規舉報與問責等方面亮點突出。

1. 將黨的領導融入企業合規治理

《辦法》第1條明確立法目的就是為深入貫徹習近平法治思想，落實全面依法治國戰略部署，深化法治央企建設，推動中央企業加強合規管理，切實防控風險，有力保障深化改革與高質量發展，政治屬性開篇就得到了彰顯。相較于公開征求意見稿，《辦法》雖然未將“黨內法規”明確列入合規的淵源，但這并不意味著中央企業在合規時就不考慮黨內法規，《辦法》第5條就把“堅持黨的領導”作為中央企業合規管理工作應當遵循的第一原則進行說明;第7條第2款規定，中央企業應當嚴格遵守黨內法規制度，企業黨建工作機構在黨委（黨組）領導下，按照有關規定履行相應職責，推動相關黨內法規制度有效貫徹落實。對中央企業來說，在開展合規管理工作時，應堅持大合規理念，企業內法律合規與黨的紀檢監督雙線共存，合力實現從人員到業務的全面合規。

堅持黨對國有企業的領導，是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。《辦法》第7條第1款明確規定：“中央企業黨委（黨組）發揮把方向、管大局、促落實的領導作用，推動合規要求在本企業得到嚴格遵循和落實，不斷提升依法合規經營管理水平。”黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一，把方向、管大局、促落實是發揮黨組織領導核心和政治核心作用的本質和內涵。其中，“管大局”就是作為治理主體的核心，堅持總攬全局，協調各方原則，議大事、抓重點，加強集體領導、推進科學決策。既要對企業重大決策前置把關，又要協調董事會和經理層之間的關系，保障各治理主體高效協同運轉，形成合力。因此，必須準確把握企業黨組織在企業合規管理中的重要作用。

《辦法》將合規管理納入領導專題學習。《辦法》第29條規定：“中央企業應當將合規管理納入黨委（黨組）法治專題學習，推動企業領導人員強化合規意識，帶頭依法依規開展經營管理活動。”在國有企業雙向進入、交叉任職的領導體制下，建立黨委（黨組）定期專題學法制度，由黨委（黨組）親自帶頭學習合規管理相關知識，有利于自上而下地樹立合規價值觀，推動中央企業合規管理長遠發展，充分體現了“把黨的領導融入公司治理各環節”的要求，進一步提高了政治站位。

2. 科學定位組織結構和職責

《辦法》沒有對監事會在合規管理中的職責作出規定，呼應了2018年國務院機構改革后，國資委國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署的做法。為順應國企改革需求，根據2022年3月《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，《國有企業監事會暫行條例》已于2022年5月廢止，2023年修訂通過的《公司法》中也明確了關于允許公司有條件地不設監事會或監事的相關規定。當前，黨委通過建立健全監督檢查制度，由專責履行監督職責的紀委發揮好“再監督、剛執紀、嚴問責”的作用，對公司重大決策部署實行評估和專項檢查，在一定程度上保障了公司重大決策部署及其執行過程符合黨和國家的方針政策。

根據《辦法》的規定，黨委（黨組）發揮把方向、管大局、促落實的領導作用;董事會充分發揮定戰略、作決策、防風險作用;經理層發揮謀經營、抓落實、強管理作用;企業主要負責人作為推進法治建設的第一責任人，應當切實履行依法合規經營重要組織者、推動者和實踐者的職責;合規委員會履行合規管理的統籌協調職責;首席合規官對企業主要負責人負責，領導合規管理部門組織開展相關工作，指導所屬單位加強合規管理。

相對于公開征求意見稿，《辦法》雖然刪除了業務部門、合規管理部門以及紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門關于三道防線劃分的描述，但明確了業務及職能部門承擔合規管理的主體責任，合規管理部門牽頭負責本企業的合規管理工作，明確了紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門的監督、調查、責任追究等職能，進一步厘清了各部門合規職責的范圍，增強了部門間的協同和制衡。《辦法》第26條規定：“中央企業應當結合實際建立健全合規管理與法務管理、內部控制、風險管理等協同運作機制，加強統籌協調，避免交叉重復，提高管理效能。”這也響應了國資委會議提出的“積極探索深化法治框架下法律、合規、風控協同運作的有效路徑”要求。《辦法》還將合規管理負責人的職務名稱確定為“首席合規官”，明確首席合規官由總法律顧問兼任，對企業主要負責人負責，領導合規管理部門組織開展相關工作，指導所屬單位加強合規管理。

3. 著重運行機制的建立健全

《辦法》第四章用了9個條文，對合規管理的運行機制作了規定。合規管理運行機制是合規管理體系實施運行過程中的方式方法，包括合規風險識別評估預警機制、合規審查機制、合規風險應對報告機制、違規問題整改機制、違規舉報機制、違規行為追責問責機制、協同運作機制、合規管理體系有效性評價機制以及合規管理考核機制。合規運行可考慮分為事前、事中、事后三類運行機制，事前的機制可包括合規風險識別評估預警機制、合規審查機制等;事中的機制可包括合規風險應對報告機制、違規問題整改機制、違規舉報機制、違規行為追責問責機制、協同運作機制等;事后的機制可包括合規管理體系有效性評價機制、合規管理考核機制等。

在總結吸收《中央企業合規管理指引（試行）》實施以來企業的合規管理經驗的基礎上，《辦法》第20條在合規風險識別評估預警機制中新增了建立合規風險數據庫的工作要求，并規定要定期更新，對風險發生的可能性、影響程度、潛在后果等要素進行分析，對典型性、普遍性或者可能產生嚴重后果的風險及時預警。《辦法》將合規審查作為經營管理的前置審查，其具體規定是，將合規審查作為必經程序嵌入經營管理流程，重大決策事項的合規審查意見應當由首席合規官簽字，對決策事項的合規性提出明確意見。此外，《辦法》對合規風險應對及報告作了更加詳細的規定，提出建立違規問題整改機制，通過健全規章制度、優化業務流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規經營管理水平。

4. 強化違規舉報與問責

《辦法》增設了違規舉報機制，暢通違規舉報通道，延續和呼應了《關于做好2020年中央企業違規經營投資責任追究工作體系建設有關事項的通知》中對于黨中央決策部署遵循性的要求，要加大違規經營投資問題線索查辦力度，對貫徹落實黨中央、國務院決策部署存在的問題，違反國家法律法規、國有資產監管規章制度和企業內部管理規定，造成資產損失或其他嚴重不良后果等，依法依規嚴肅追究有關人員責任。《辦法》第24條規定：“中央企業應當設立違規舉報平臺，公布舉報電話、郵箱或者信箱，相關部門按照職責權限受理違規舉報，并就舉報問題進行調查和處理，對造成資產損失或者嚴重不良后果的，移交責任追究部門;對涉嫌違紀違法的，按照規定移交紀檢監察等相關部門或者機構。中央企業應當對舉報人的身份和舉報事項嚴格保密，對舉報屬實的舉報人可以給予適當獎勵。任何單位和個人不得以任何形式對舉報人進行打擊報復。”

《辦法》要求中央企業應當完善違規行為追責問責機制，明確責任范圍，細化問責標準，針對問題和線索及時開展調查，按照有關規定嚴肅追究違規人員責任。建立健全企業違規問責機制，關系到企業對違規行為的態度，也進而關系到企業合規管理體系能否健康運轉，因此，建立一套企業違規問責機制，是企業合規管理體系有效運轉的重要保障。違規問責是指對企業高管和員工的違法、違規、違紀行為進行責任追究的活動。涉及違反刑法或其他國家層面的法律法規的，應按規定將相關人員移交司法部門或相關政府部門。違規問責須堅持實事求是、有錯必糾、問責與整改相結合等原則。違規問責的信息來源一般是合規檢查或監測過程中發現的問題，或者是收到的舉報、內部控告或申訴等。在實踐中，要特別注意違規問責措施的合法性和合規性，問責程序要有相關的法律和內部制度作為支撐。違規問責機制是企業實現合規管理閉環的需要，有效運行的合規管理體系不能缺少對違規人員的問責處理，否則難以形成真正意義上的合規管理閉環。

五、企業構建合規管理體系的必要性

企業合規是企業依法依規經營的一種自我治理方式，對于推進國家治理與社會治理、維護公共秩序與經濟秩序、防范合規風險與維護交易安全、提高企業商業競爭力與文化軟實力等方面具有重大意義。企業為什么要進行合規建設？只有充分認識到企業合規管理的必要性，才能促使企業從消極地完成合規任務，逐漸轉變為積極地進行合規管理，使得合規管理工作的進行得到企業自身原動力的推動。

1. 企業合規管理是全面推進依法治國、建設法治社會的重要組成部分。

國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》對“十四五”時期持續深化中央企業法治建設作出全面部署。該意見落實習近平總書記關于“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，圍繞健全領導責任體系、依法治理體系、規章制度體系、合規管理體系、工作組織體系“五個體系”，提升法治工作引領支撐能力、風險管控能力、涉外保障能力、主動維權能力和數字化管理能力“五種能力”展開，全面助力中央企業法治體系和法治能力現代化。

企業合規管理是國家和社會治理的重要內容。自黨的十九屆四中全會提出“構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”以來，反腐敗斗爭已經成為國家治理和社會治理的重要內容，以反腐敗合規為核心領域的企業合規管理，既可以促進企業加強內部管理，提高自我預防能力，引導企業自主發現并消除經營活動中存在的違規隱患，又能推進企業層面依法治企，被視為企業治理、行政監管和犯罪治理領域的革命，是國家治理和社會治理法治化與現代化的體現。

企業作為國家治理體系中的微觀載體，是推進國家治理體系與治理能力現代化的微觀市場主體。然而，側重于管制與命令手段的傳統行政監管與追求刑事處罰的報應及威懾功能的傳統刑事司法，難以有效預防企業的違法犯罪行為。企業通過建立合規管理體系，將原有外部監管與外部治理轉換為企業內部的自我監管與自我治理，不僅可以實現對違法犯罪行為的自我防范、自我監控與自我整改，而且具有緩解外部治理的壓力與節省公共資源的作用。這不僅展現了社會治理方式的躍遷，而且對于完善中國特色社會主義制度以及提升國家治理體系和治理能力現代化水平具有深遠意義。³⁷

2. 企業合規管理是維護公共秩序、經濟秩序的必要選擇，是推動經濟高質量發展的必要步驟

企業合規管理是維護公共秩序、經濟秩序的必要選擇。根據“水漾理論”，起訴一個企業，相當于對其判處死刑;處罰一個企業，最終受到懲罰的將是企業的投資者、雇員、養老金領取者、客戶等第三人。起訴和懲罰企業不僅會給企業帶來商業伙伴流失、生產經營停滯、上市資格被取消、營業執照被吊銷等災難性的附帶后果，還會嚴重損害無辜第三人的利益，造成社會失序與經濟動蕩。因此，以防范合規風險、避免企業被定罪處罰為主要功能的企業合規，在保護企業本身的同時，亦將有助于維護公共秩序與經濟秩序。

企業合規管理有助于優化營商環境，推動經濟高質量發展。營商環境法治化是經濟轉型的內在要求，是經濟高質量發展的根本前提。³⁸ 高質量發展，要求企業在經營發展中，遵循創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以創新為動力，有效地利用國內國際兩種資源兩個市場，積極推動質量變革、效率變革、動力變革，促進產品和服務的不斷改進，提升核心競爭力和品牌影響力，實現業務運營高效率、高效益、高增長，同時堅持全面發展、節能環保和保護生態的原則，促進社會公平正義，從而達到企業的可持續發展。³⁹ 建立現代化的企業合規體系是營造法治化營商環境的重要內容，打造穩定、透明、公平和可預期的法治化營商環境，重點在于企業合規經營。

3. 企業合規管理是提高企業風險防范能力的重要手段

企業合規管理是企業依法提升經營管理水平、有效防范重大風險的重要手段。作為一種企業內部的治理方式，合規管理與業務管理、財務管理已被視為當代公司治理的三大組成部分。企業合規以避免合規風險為主要功能，通過建立一種防范、監測與應對合規風險的機制，全流程介入公司的日常運轉，為企業高管、員工與第三方劃定了行為邊界，以避免違法違規行為的發生。如果企業沒有搭建合規管理體系，或合規管理體系有所缺漏以致不能有效防控合規風險，那么一旦發生違法違規情況，企業便有可能付出巨大的代價。

企業合規管理是維護交易安全、保障企業可持續發展的必由之路。對一家旨在長期持續經營的企業而言，建立有效的合規管理體系，不僅是當下監管環境下的必然要求，更是企業可持續發展的基石。企業一旦建立有效的合規管理體系，便可以隨著內外部環境的變化，動態地調控合規管理措施，持續性地防控合規風險。

企業合規管理同時也是一種責任分割機制，是化解企業風險、確保企業行穩致遠的重要方法。在違法違規行為發生后，一個有效的合規管理體系可以將企業責任與員工責任、客戶責任、第三方責任以及被并購企業的責任進行有效的切割與分離，從而最大限度地保護企業的利益。即使在企業責任無法免除的情況下，有效的合規管理體系仍可以作為一種減輕處罰的情節。⁴⁰ 例如，江蘇省《省屬企業合規管理辦法》規定，企業已經建立完備有效的合規管理體系，經評估符合有關要求的，可以作為減輕或者免除責任追究的考量因素。

4. 合規是國有企業推動新質生產力發展的內在需求

新質生產力是涵蓋科技創新、高質量發展以及戰略性新興產業的綜合概念。新質生產力的發展已成為推動經濟高質量增長和實現中國式現代化的關鍵所在。2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察期間強調了整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成新質生產力的重要性。同年12月，在中央經濟工作會議上，習近平總書記再次提出，要以科技創新推動產業創新，尤其是依靠顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式和新動能，以此發展新質生產力。2024年3月5日，習近平總書記參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議并發表重要講話，強調要牢牢把握高質量發展這個首要任務，因地制宜發展新質生產力。國有企業在推動技術進步和構建現代化產業體系兩個方面對發展新質生產力起到關鍵支撐作用。推動新質生產力發展，離不開以公司章程為核心的企業制度體系的建立健全，特別是要充分發揮公司章程在企業治理中的基礎作用。在企業業務規模龐大、業務條線繁多的情況下，加強對合規風險的梳理，不斷提煉合規風險管控具體措施，是國有企業業務持續、安全發展的基石。可以說，新質生產力發展對效益發展、創新發展、市場發展、綠色發展、社會責任的要求，依托于企業交易合規管理、知識產權合規管理、競爭合規管理、環保合規管理、勞動合規管理。

對于企業合規管理，不能僅僅依照字面意思將其解釋為“合乎規范”“企業依法依規經營”，而應當將其視為一種基于合規風險防控而確立的公司治理體系。⁴¹ 實際上，合規管理的本質是管理的提升，其高級實現形式是企業治理體系和治理能力的現代化。⁴²

1 鄧峰：《公司合規的源流及中國的制度局限》，載《比較法研究》2020年第1期。

2 陳瑞華：《企業合規的基本問題》，載《中國法律評論》2020年第1期。

3 李本燦：《刑事合規的制度史考察：以美國法為切入點》，載《上海政法學院學報》2021年第6期。

4 張淑華：《美國社會轉型時期的“城市病”及其治理》，載《廣西社會科學》2007年第8期。

5 應飛虎：《我國食品營養標簽制度的理論認知與完善建議》，載《法學》2020年第2期。

6 萬方：《企業合規刑事化的發展及啟示》，載《中國刑事法雜志》2019年第2期。

7 劉艷紅：《企業合規責任論之提倡——兼論刑事一體化的合規出罪機制》，載《法律科學》2023年第3期。

8 尹云霞、李曉霞：《中國企業合規的動力及實現路徑》，載《中國法律評論》2020年第3期。

9 該規范現已被《合規管理體系 要求及使用指南》（ISO 37301:2021）取代。

10 陳瑞華：《企業合規制度的三個維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019年第3期。

11 邵聰：《涉案企業合規的評估標準研究》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2022年第4期。

12 尹云霞、李曉霞：《中國企業合規的動力及實現路徑》，載《中國法律評論》2020年第3期。

13 陳萍：《“預懲協同型”腐敗治理機制之建構——基于法國 <薩潘二號法>的比較視角》，載《浙江工商大學學報》2021年第4期。

14 崔文玉：《公司治理的新型機制：商刑交叉視野下的合規制度》，載《法商研究》2020年第6期。例如，中國工商銀行馬德里支行涉嫌洗錢6名高管被逮捕;華銳風電因侵犯商業秘密罪和電信詐騙案，被處以1500萬美元罰款;中國企業在亞馬遜平臺上刷單、違規操控評論、數據庫泄露被封鎖頭部賬號等。截止到2018年，受到海外合規調查和處罰的企業達65家。

15 劉品新：《論數據刑事合規》，載《法學家》2023年第2期;熊亞文：《理性建構刑事合規的中國路徑》，載《比較法研究》2022年第3期。

16 郭華：《刑事合規的立法爭議及范式選擇》，載《法學論壇》2023年第2期。

17 鄭雅方：《論政府介入企業合規管理的風險及其防范》，載《法商研究》2021年第3期。

18 梁濤：《美國企業合規制度的構建：國家監管、強制性自我監管與刑事激勵》，載《政治與法律》2022年第7期。

19 盧勤忠：《民營企業的刑事合規及刑事法風險防范探析》，載《法學論壇》2020年第4期。

20 楊宇冠、李涵笑：《企業合規不起訴監管問題比較研究》，載《浙江工商大學學報》2021年第4期。

21 肖沛權：《企業合規不起訴制度的實踐流變、價值及其構建》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2021年第5期。

22 楊淦：《合規機制對公司治理的挑戰及公司法回應》，載《現代法學》2023年第2期。

23 馬明亮：《合規科技在企業整改中的價值與實現路徑》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2022年第4期。

24 李本燦：《涉案企業合規典型案例中的法理：經驗總結與問題反思》，載《現代法學》2023年第2期。

25 陳瑞華：《有效合規管理的兩種模式》，載《法制與社會發展》2022年第1期。

26 董坤：《論企業合規檢察主導的中國路徑》，載《政法論壇》2022年第1期。

27 杜方正、劉艷紅：《國有企業刑事合規制度的法理重塑》，載《南京社會科學》2021年第3期。

28 奚瑋：《論企業合規刑事化試點中的檢察監督》，載《政法論叢》2022年第1期。

29 卞傳山：《國企更應強化合規管理》，載《法人》2023年第3期。

30 陳瑞華：《企業合規整改中的專項合規計劃》，載《政法論壇》2023年第1期。

31 楊斌：《新形勢下國有企業合規管理體系建設研究》，載《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。

32 Klaus Moosmayer and Josef Winter，The Siemens Compliance System: “Prevent-De-tect-Respond and Continuous Improvement”，International In-H ouse Counsel Journal ，Vol.5，No.19，2012，pp.1-2.

33 楊力：《中國企業合規的風險點、變化曲線與挑戰應對》，載《政法論叢》2017年第2期。

34 陳瑞華：《企業合規的基本問題》，載《中國法律評論》2020年第1期。

35 陳瑞華：《有效合規管理的兩種模式》，載《法制與社會發展》2022年第1期。

36 張遠煌、秦開炎：《合規文化：企業有效合規之實質標準》，載《江西社會科學》2022年第5期。

37 江必新、袁浙皓：《企業合規管理基本問題研究》，載《法律適用》2023年第6期。

38 江必新、袁浙皓：《企業合規管理基本問題研究》，載《法律適用》2023年第6期。

39 朱慈蘊、呂成龍：《ESG的興起與現代公司法的能動回應》，載《中外法學》2022年第5期。

40 江必新、袁浙皓：《企業合規管理基本問題研究》，載《法律適用》2023年第6期。

41 萬方：《合規計劃作為預防性法律規則的規制邏輯與實踐進路》，載《政法論壇》2021年第6期。

42 趙萬一：《合規制度的公司法設計及其實現路徑》，載《中國法學》2020年第2期。