第一部分
理論與背景

第二章
參與式預(yù)算的緣起

與許多源于發(fā)達(dá)國(guó)家的治理創(chuàng)新不同，參與式預(yù)算（par-ticipatory budgeting）是巴西阿雷格里港20世紀(jì)80年代的一項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐。作為巴西南部南里奧格蘭德州的首府，阿雷格里港在20世紀(jì)80年代的區(qū)域貧富分化嚴(yán)重。在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)性組織鄰里協(xié)會(huì)（Neighborhood Associations）的呼吁之下，80年代初執(zhí)掌政權(quán)的新型左派政黨勞工黨發(fā)展了一系列由民眾控制市政預(yù)算重點(diǎn)的制度，這便是參與式預(yù)算的起源（Baiocchi 2001）。其主要模式是劃撥一定比例的財(cái)政資金讓區(qū)域性民眾代表來(lái)決定支出重點(diǎn)。

在勞工黨執(zhí)政期間，阿雷格里港的參與式預(yù)算不斷發(fā)展，預(yù)算資金中由民眾參與決定的比例逐步上升，民眾參與的程度日益提高，這一做法也擴(kuò)展到了更多的城市（Wampler and Avritzer 2004；Latendresse 2005）。不過(guò)，2004年勞工黨在阿雷格里港市長(zhǎng)選舉中落敗之后，中右派反對(duì)聯(lián)盟掌控了政府，參與式預(yù)算在阿雷格里港有所式微。此后，參與式預(yù)算雖然表面上被維持，但政府給參與式預(yù)算劃撥的資金減少，項(xiàng)目完成率降低，參與式預(yù)算對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)先的排序也不被遵循（Melgar 2014）。雖然在阿雷格里港的參與式預(yù)算有所衰落，但從全球范圍來(lái)看，參與式預(yù)算卻進(jìn)入了廣泛傳播階段。1996年，聯(lián)合國(guó)人居署第二次會(huì)議（United Nations Conference on Human Settle-ments, Habitat II）授予參與式預(yù)算“四十二項(xiàng)城市治理最佳做法”的榮譽(yù)。2001年，阿雷格里港舉辦了第一屆世界社會(huì)論壇，參與式預(yù)算開(kāi)始聞名世界（Oliveira 2017）。參與式預(yù)算越來(lái)越被認(rèn)為能夠提高治理水平、實(shí)現(xiàn)賦權(quán)于民、促進(jìn)民主治理和提升窮人福利（Touchton and Wampler 2014）。參與式預(yù)算從此進(jìn)入快速擴(kuò)散階段。據(jù)估計(jì)，截至2010年，全球大概有794-1470個(gè)參與式預(yù)算案例，其中大概200個(gè)發(fā)生在歐洲，40-120個(gè)發(fā)生在亞洲，拉丁美洲數(shù)量最多，有大約510-920個(gè)案例（Sintomer, et al.2012:72-73）。

參與式預(yù)算在全球的擴(kuò)散，并不意味著各地的做法和巴西的參與式預(yù)算是雷同的。相反，不同地方的參與式預(yù)算模式有著很大的差別，且在不斷演化和融合中。在中國(guó)也是一樣。中國(guó)自21世紀(jì)初出現(xiàn)了很多不同類(lèi)型但都被稱(chēng)為“參與式預(yù)算”的地方實(shí)踐，這些實(shí)踐引起了學(xué)界較多的關(guān)注和研究。從圖2-1顯示的知網(wǎng)數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)參與式預(yù)算的關(guān)注主要開(kāi)始于2005年，在2010年達(dá)到高峰，之后緩慢下降。

在研究參與式預(yù)算的中文論文和專(zhuān)著中，除了少數(shù)是介紹國(guó)外的參與式預(yù)算案例，大多數(shù)是介紹中國(guó)各地的實(shí)踐。一些學(xué)者使用單案例研究，比如賈西津（2014）介紹了云南鹽津的參與式預(yù)算改革，林慕華（2014）分析了鹽津改革中群眾議事員的角色和參與度，張學(xué)明（2011）、王自亮和陳衛(wèi)鋒（2014）、朱圣明（2017）等詳細(xì)介紹了浙江溫嶺一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市里的改革，蘇振華（2007）分析了溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)參與式改革的效益，幸宇（2013）、吳曉燕和楊明（2013）等對(duì)四川白廟鄉(xiāng)的改革做了分析，周梅燕與何俊志（2008）考察了上海惠南的改革，王逸帥（2017，2020）主要介紹了上海閔行的改革，項(xiàng)皓（2019）介紹了海南美蘭區(qū)街道和社區(qū)的預(yù)算改革，尹利民和程蘿倩（2020）考察了以南昌市西湖區(qū)社區(qū)為主導(dǎo)的參與式預(yù)算的做法。也有一些學(xué)者做了多案例的介紹和比較分析。比如，何包鋼（2011）介紹了村級(jí)的參與式做法以及新河、無(wú)錫、惠南、澤國(guó)等的參與式改革；趙早早和楊暉（2014）對(duì)無(wú)錫的城市社區(qū)實(shí)踐、溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和焦作的試驗(yàn)進(jìn)行了對(duì)比分析；楊國(guó)斌（2015）描述了澤國(guó)、新河、無(wú)錫、哈爾濱、白廟鄉(xiāng)等地的參與式預(yù)算改革；等等。諸如此類(lèi)的單案例和多案例研究十分豐富。很多學(xué)者都闡釋了參與式預(yù)算的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，分析了改革存在的困境，并給出了相應(yīng)的政策建議。

圖2-1　中國(guó)學(xué)者對(duì)“參與式預(yù)算”的關(guān)注度（1979-2020年）

注：縱坐標(biāo)為知網(wǎng)收錄的文章標(biāo)題中含有“參與式預(yù)算”的文章數(shù)，橫坐標(biāo)為年份。

資料來(lái)源：知網(wǎng)可視化分析。1979-2004年的文章數(shù)量為0。

正因?yàn)檠芯勘姸啵咐S富，參與式預(yù)算這一概念的內(nèi)涵和外延都被大大擴(kuò)展了。究竟什么是參與式預(yù)算？參與式預(yù)算有哪些類(lèi)型？為什么會(huì)出現(xiàn)參與式預(yù)算？這些問(wèn)題值得去歸納和整理。本章主要圍繞這些問(wèn)題進(jìn)行了中外文獻(xiàn)回顧：第一節(jié)回顧和討論了現(xiàn)有研究中學(xué)者對(duì)參與式預(yù)算的定義以及相關(guān)的分類(lèi)；第二節(jié)總結(jié)和評(píng)論了現(xiàn)有研究中有關(guān)參與式預(yù)算出現(xiàn)的原因的內(nèi)容。