第三節(jié)
章節(jié)安排

除了導(dǎo)論和結(jié)論之外，本書主體分為三個部分，每個部分由三章組成。第一部分是理論和背景。第一章是文獻綜述，為讀者提供參與式預(yù)算相關(guān)研究的大體脈絡(luò)，并界定本書的一些核心概念；第二章闡明了參與式預(yù)算在本書中的具體定義；第三章厘清了可支配財力的含義；第四章界定和明確了理念網(wǎng)絡(luò)及其作用機制。這部分也為解釋參與式預(yù)算改革搭建了理論框架，提供了地方參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的歷史背景。

第二部分和第三部分是兩組案例比較。第二部分展示了出現(xiàn)參與式預(yù)算改革的三個說明性案例，闡明可支配財力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)是參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的兩個原因：可支配財力帶來了財力分配的困境，而參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)則提供了解決困境的改革理念、具體方案和額外激勵。第三部分展示了沒出現(xiàn)參與式預(yù)算改革的三個案例，從反面解釋可支配財力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)對于參與式預(yù)算改革的重要作用。在擁有可支配財力的地方，沒有參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，不會產(chǎn)生真正的參與式預(yù)算改革；在沒有可支配財力和參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)的地方，沒有自發(fā)產(chǎn)生參與式預(yù)算改革的土壤；不擁有可支配財力的地方即便嵌入了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，其改革也是有限且短暫的。

具體來說，各章內(nèi)容如下：

第二章對現(xiàn)有的參與式預(yù)算研究進行了回顧，介紹了參與式預(yù)算的定義和類型，并給出了本書對于參與式預(yù)算的定義。接著，本章對參與式預(yù)算興起的原因進行了梳理。國外對參與式預(yù)算興起原因的主要解釋是深化和鞏固民主、政治家吸引選票、國際組織的推動等，但這些都無法解釋中國參與式預(yù)算的興起。國內(nèi)學(xué)者對參與式預(yù)算興起有的持多因素說，有的則強調(diào)官員維穩(wěn)或晉升的動機，但這些解釋的普遍性和有效性都較為欠缺。對參與式預(yù)算在中國的興起，需要有新的解釋。

第三章和第四章詳細闡述了本書的核心觀點。第三章描述了參與式預(yù)算出現(xiàn)的第一個原因，即在財政領(lǐng)域橫向和縱向的權(quán)力集中給那些擁有可支配財力的地方政府帶來了分配壓力。具體而言，在橫向維度，財政部門的職能日益增加，實權(quán)擴大，聚攏了原本分散于其他部門的地方財力，并對各部門享有支出控制權(quán)。在縱向維度上，中央政府通過財力控制、法律法規(guī)、政策文件、事權(quán)分配等方式控制著地方的財政開支方向。相比較而言，擁有可支配財力的地區(qū)要比依靠轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)對財力有更多的自由支配權(quán)。橫向和縱向集中態(tài)勢的疊加使得在那些擁有可支配財力的地方，地方主要領(lǐng)導(dǎo)和財政部門面臨著部門間財力競爭的壓力，也承擔(dān)著監(jiān)督部門有效使用財政資金的責(zé)任。而參與式預(yù)算改革便是一種疏散這些壓力和責(zé)任的有效方式。

但是中國有那么多擁有可支配財力的地區(qū)，為什么只有少數(shù)地區(qū)產(chǎn)生了參與式預(yù)算呢？第四章給出了具體解釋：這與另一個國家構(gòu)建過程相關(guān)，即國家的理性化進程。20世紀80年代以來，通過文憑準入、培訓(xùn)塑造以及智力支持等措施，中國的國家體系日益走向了理性化。但是國家體系整體的理性化并不代表官員都是理性的孤立的個體。他們也嵌入了各種社會網(wǎng)絡(luò)。其中一種重要的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是同學(xué)者的關(guān)系。國家的理性化進程為學(xué)者影響官員打開了通道。一方面，隨著官員受教育水平的提高，他們和學(xué)者的知識背景日益類似，兩者更容易交流；另一方面，理性化進程也為兩者互動創(chuàng)造了更多接觸的機會和渠道。在這個過程中，一些官員和學(xué)者會因為認同某些理念而出現(xiàn)緊密的人際互動，形成特定理念下的理念網(wǎng)絡(luò)。參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)就是其中一種類型。參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)者為官員輸入了新的理念及符合當(dāng)?shù)貙嶋H的改革策略，也帶來了改革的額外激勵。當(dāng)面對財力分配困境的官員嵌入了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，他們就有著更高的概率去推行參與式預(yù)算改革。

第五章至第七章是本書的第二部分，分析了三個出現(xiàn)了參與式預(yù)算改革，但模式有所不同的案例。第五章描述了浙江省澤國鎮(zhèn)的改革。該鎮(zhèn)在2005年開始以隨機選擇民眾代表的方式讓民眾參與到挑選該地城建項目的過程中，隨后將該模式擴展到審核整個預(yù)算。該地的改革一直延續(xù)至今。該地啟動改革的主要原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人通過黨校介紹和大學(xué)會議認識了諸多中外學(xué)者，這些學(xué)者對西式民主制度有著深刻的反思，認同協(xié)商民主和審議民主等理念。這些地方領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者形成了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。同時，當(dāng)?shù)負碛锌芍湄斄Γl(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人需要以有效的機制去解決財力的合理分配問題。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了參與式預(yù)算改革。

第六章分析了上海閔行區(qū)區(qū)級參與式預(yù)算改革。該地參與式預(yù)算改革開始于2007年，其后逐步完善，一直延續(xù)至今。該改革強化了人大作為預(yù)算審核和監(jiān)督主體的地位，一個重要的制度創(chuàng)新是舉辦向人大代表、公眾代表和學(xué)者專家開放的、針對有爭議的預(yù)算項目進行共同審議的聽證會。考察改革源頭可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時的閔行區(qū)區(qū)委書記與大學(xué)智庫、官方智庫形成了參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。這張網(wǎng)絡(luò)的一個重要理念就是夯實人民代表大會對政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在與當(dāng)?shù)毓賳T相互協(xié)商之后，學(xué)者團隊設(shè)計了改革的具體方案，閔行區(qū)的改革按照這個方案逐步推進。不過，閔行區(qū)的改革并非是為了改革而改革，背后同樣有該區(qū)期望緩解可支配財力分配困境、提高資金使用效益的客觀需求。

第七章分析的是北京市麥子店街道的參與式預(yù)算改革。麥子店改革啟動于2010年，隨后幾年逐步完善。其改革模式受到了巴西參與式預(yù)算理念和實踐的極大影響，該理念通過民間智庫與地方主要領(lǐng)導(dǎo)形成的參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)傳遞到了麥子店街道。麥子店街道官員在學(xué)者的幫助下設(shè)計了預(yù)算的改革模式，拿出部分財政資金讓民意代表決定支出項目、讓不同部門和不同社區(qū)之間進行博弈、對民意代表進行議事能力方面的培訓(xùn)。而這些都是巴西參與式預(yù)算的重要特征。

第八章到第十章是第二組案例分析，構(gòu)成了本書的第三部分。這一部分通過對三個案例的分析解答了為什么其他區(qū)域沒有產(chǎn)生參與式預(yù)算改革。第十章考察了一個經(jīng)濟富裕、可支配財力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即江蘇省張浦鎮(zhèn)，它與澤國鎮(zhèn)形成了對比。張浦鎮(zhèn)2011年前財力充沛，財政局領(lǐng)導(dǎo)一方面對于如何進行部門間資金合理分配倍感壓力，另一方面也在培訓(xùn)中得到了啟發(fā)，因此推動開啟了該地的預(yù)算改革。但是，當(dāng)?shù)夭]有學(xué)者團隊介入，沒有形成參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)?shù)氐母母锓桨甘怯晒ぷ魅藛T通過網(wǎng)上搜索而擬定的，因此只是邀請了各預(yù)算單位負責(zé)人進行懇談，沒有邀請外部的公眾代表來參加。雖然當(dāng)?shù)匾惭埲舜蟠黹_了座談會，但是在座談會上人大代表只是聽取了預(yù)算報告，并沒有對報告進行審議。這個案例表明，一地擁有的可支配財力，會使得本地領(lǐng)導(dǎo)承受部門間財政資金合理分配和使用的潛在壓力，但是如果當(dāng)?shù)貨]有形成參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，則不太可能產(chǎn)生本書所定義的參與式預(yù)算改革。

第九章關(guān)注的是廣西白圩鎮(zhèn)的財政機制，主要想回答如下問題：參與式預(yù)算改革有可能產(chǎn)生于沒有可支配財力的相對落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)嗎？由民眾參與的預(yù)算改革會不會因能幫助這些地區(qū)把錢用在刀刃上而在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更容易生根？本書給出的答案是不會。白圩鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展落后，財政支出很大程度上依靠轉(zhuǎn)移支付。在該鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的職能已然萎縮，很多職能由上級政府代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多發(fā)揮溝通縣級政府和村委會及村民的橋梁作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需的資金不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)配?？偠灾?，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有可支配財力，再加上沒有產(chǎn)生參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，因此不具備參與式預(yù)算改革出現(xiàn)的土壤。

第十章分析了一個重要的“反例”——白廟鄉(xiāng)改革。白廟鄉(xiāng)沒有可支配財力，卻出現(xiàn)了“參與式預(yù)算改革”。這是因為當(dāng)?shù)厍度肓藚⑴c式治理理念網(wǎng)絡(luò)。在其推動下該地政府的確組織了民眾代表參與議事，但是這種議事只是有限的參與，并不能影響預(yù)算，而且當(dāng)?shù)厝狈ψ屍渖耐寥?，只做了一年就沒再繼續(xù)，該模式也沒有擴散到其他經(jīng)濟落后地區(qū)去。當(dāng)?shù)氐呢斄μ卣鳑Q定了這種改革只能是有限的。而與此相反，正因為財力有限，它比富裕的地方更容易在另一個改革維度即公開預(yù)決算方面邁開步子，并堅持了若干年。白廟鄉(xiāng)的財政改革說明：即便存在參與式治理理念網(wǎng)絡(luò)，沒有可支配財力的地區(qū)仍不能產(chǎn)生參與式預(yù)算改革。

第十一章是結(jié)論部分，總結(jié)了本書的觀點。在目前的體系中，中國的政治發(fā)展從本質(zhì)而言實行的是漸進的改良性改革，參與式預(yù)算改革是為了解決科層制內(nèi)部的決策困境、在秉持參與式治理理念的理念網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上進行的一種改革。參與式預(yù)算是地方主要領(lǐng)導(dǎo)的工具，依據(jù)民意規(guī)制部門從而實現(xiàn)合理分配和使用財政資金的目的，同時它也無損于地方政府的權(quán)力。另外，本章回答了兩個衍生的問題。第一，沒有啟動參與式預(yù)算改革，但又擁有可支配財力的地方如何應(yīng)對分配困境？通過對海南一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考察可以看到，中國地方政府其實已經(jīng)演化出很多方式去應(yīng)對這些壓力。第二，參與式預(yù)算改革前景如何？2013年以后，預(yù)算方面的改革從各地創(chuàng)新實踐轉(zhuǎn)向了頂層設(shè)計階段，各地的模式會逐漸合流。最后，本章還討論了本研究帶來的一些理論啟示以及存在的不足。