第一部分
理論與背景

第二章
參與式預算的緣起

與許多源于發達國家的治理創新不同，參與式預算（par-ticipatory budgeting）是巴西阿雷格里港20世紀80年代的一項創新實踐。作為巴西南部南里奧格蘭德州的首府，阿雷格里港在20世紀80年代的區域貧富分化嚴重。在當地社會性組織鄰里協會（Neighborhood Associations）的呼吁之下，80年代初執掌政權的新型左派政黨勞工黨發展了一系列由民眾控制市政預算重點的制度，這便是參與式預算的起源（Baiocchi 2001）。其主要模式是劃撥一定比例的財政資金讓區域性民眾代表來決定支出重點。

在勞工黨執政期間，阿雷格里港的參與式預算不斷發展，預算資金中由民眾參與決定的比例逐步上升，民眾參與的程度日益提高，這一做法也擴展到了更多的城市（Wampler and Avritzer 2004；Latendresse 2005）。不過，2004年勞工黨在阿雷格里港市長選舉中落敗之后，中右派反對聯盟掌控了政府，參與式預算在阿雷格里港有所式微。此后，參與式預算雖然表面上被維持，但政府給參與式預算劃撥的資金減少，項目完成率降低，參與式預算對項目優先的排序也不被遵循（Melgar 2014）。雖然在阿雷格里港的參與式預算有所衰落，但從全球范圍來看，參與式預算卻進入了廣泛傳播階段。1996年，聯合國人居署第二次會議（United Nations Conference on Human Settle-ments, Habitat II）授予參與式預算“四十二項城市治理最佳做法”的榮譽。2001年，阿雷格里港舉辦了第一屆世界社會論壇，參與式預算開始聞名世界（Oliveira 2017）。參與式預算越來越被認為能夠提高治理水平、實現賦權于民、促進民主治理和提升窮人福利（Touchton and Wampler 2014）。參與式預算從此進入快速擴散階段。據估計，截至2010年，全球大概有794-1470個參與式預算案例，其中大概200個發生在歐洲，40-120個發生在亞洲，拉丁美洲數量最多，有大約510-920個案例（Sintomer, et al.2012:72-73）。

參與式預算在全球的擴散，并不意味著各地的做法和巴西的參與式預算是雷同的。相反，不同地方的參與式預算模式有著很大的差別，且在不斷演化和融合中。在中國也是一樣。中國自21世紀初出現了很多不同類型但都被稱為“參與式預算”的地方實踐，這些實踐引起了學界較多的關注和研究。從圖2-1顯示的知網數據來看，國內學者對參與式預算的關注主要開始于2005年，在2010年達到高峰，之后緩慢下降。

在研究參與式預算的中文論文和專著中，除了少數是介紹國外的參與式預算案例，大多數是介紹中國各地的實踐。一些學者使用單案例研究，比如賈西津（2014）介紹了云南鹽津的參與式預算改革，林慕華（2014）分析了鹽津改革中群眾議事員的角色和參與度，張學明（2011）、王自亮和陳衛鋒（2014）、朱圣明（2017）等詳細介紹了浙江溫嶺一些鄉鎮和市里的改革，蘇振華（2007）分析了溫嶺澤國鎮參與式改革的效益，幸宇（2013）、吳曉燕和楊明（2013）等對四川白廟鄉的改革做了分析，周梅燕與何俊志（2008）考察了上海惠南的改革，王逸帥（2017，2020）主要介紹了上海閔行的改革，項皓（2019）介紹了海南美蘭區街道和社區的預算改革，尹利民和程蘿倩（2020）考察了以南昌市西湖區社區為主導的參與式預算的做法。也有一些學者做了多案例的介紹和比較分析。比如，何包鋼（2011）介紹了村級的參與式做法以及新河、無錫、惠南、澤國等的參與式改革；趙早早和楊暉（2014）對無錫的城市社區實踐、溫嶺鄉鎮改革和焦作的試驗進行了對比分析；楊國斌（2015）描述了澤國、新河、無錫、哈爾濱、白廟鄉等地的參與式預算改革；等等。諸如此類的單案例和多案例研究十分豐富。很多學者都闡釋了參與式預算的理論意義和現實意義，分析了改革存在的困境，并給出了相應的政策建議。

圖2-1　中國學者對“參與式預算”的關注度（1979-2020年）

注：縱坐標為知網收錄的文章標題中含有“參與式預算”的文章數，橫坐標為年份。

資料來源：知網可視化分析。1979-2004年的文章數量為0。

正因為研究眾多，案例豐富，參與式預算這一概念的內涵和外延都被大大擴展了。究竟什么是參與式預算？參與式預算有哪些類型？為什么會出現參與式預算？這些問題值得去歸納和整理。本章主要圍繞這些問題進行了中外文獻回顧：第一節回顧和討論了現有研究中學者對參與式預算的定義以及相關的分類；第二節總結和評論了現有研究中有關參與式預算出現的原因的內容。