第二章 國內外相關研究的學術史梳理及研究動態

2.1 核心概念厘定

2.1.1 公眾

“公眾”是一個復雜且富有爭議的學術概念,約翰·杜威較早地對“公眾”作了比較詳盡的闡釋,他提出“私人和公眾的界限是基于行為結果的程度和范圍而言的”1,并認為“所有那些被一個事件的間接后果影響的人組成了公眾”2。繼約翰·杜威之后,不同學科基于不同視角對“公眾”進行了多樣化的闡釋。社會學從公眾具有的基本共性出發對公眾進行了解讀,如美國社會學家戴維·波普諾認為,公眾是一個具有共同利益、共同關心的事物或意見的分散人群,3它既包括公眾個人,也包括公眾的組織。卓光俊認為,公眾通常是指具有共同的利益基礎、共同的興趣或關注某些共同問題的社會大眾或群體。4 公共關系學從公眾與組織的關系角度對公眾進行了界定,即公眾就是與特定的公共關系主體相互聯系及相互作用的個人、群體或組織的總和,是公共關系傳播溝通對象的總稱。5 政治學視域內的公眾與公共輿論或公眾意見緊密相關,它所研究的公眾并不是全國所有人民,而是對政治問題表現出一定的興趣和關注,并且公開表達相關意見的人。因此,公眾具有三個特性:第一,臨時性,構成分子經常改變。第二,由問題決定,問題性質決定誰會公開發表意見。第三,偶然性,只是部分人偶然地對部分政治問題公開發表意見。6 行政管理學是從政府與社會關系的角度來界定公眾,例如,向榮淑認為,公眾指的是政府為之服務的主體群眾,7李春燕則把“公眾”界定為“行政相對人”8。科技管理學從科技知識與“地方知識”的視角來界定公眾,尤其關注科學家與公眾的劃分。例如,柯林斯和埃文斯認為,公眾既包括普通公眾(有關外行者和無關外行者),又包括某個科技決策問題上的外圍科學家。9 因此,科學家的角色因其參與科技決策類型的不同而不同,當科學家參與其所在專業領域的決策時,他扮演的是與公眾不同的專家角色,而當他參與不屬于其專業領域的決策問題時,則他的角色等同于一般大眾。達頓的觀點與柯林斯和埃文斯相同,他認為,公眾包括無專業知識的公民與處于審議的創新領域無關的專家以及公共利益組織的代表,那些與爭議的問題沒有專業、政治或金錢關系的人,都是“公眾”。10

公共政策學從政策客體的角度來解釋公眾,如杜威將公眾定義為受決策影響或對決策感興趣的所有人。11 喬斯認為,公眾“在廣義上,是指參與政策過程和決策的主體,不僅僅限于通常意義上的職業專家、政策分析家和決策者,而是包括更大范圍內的社會參與者。這里的社會參與者可以包括非政府組織的代表、地方社團、利益集團和草根運動人士,也包括作為公民和消費者的個體外行人員”12。米勒利用政策制定的一個分層模型將公眾分為非關注公眾、感興趣公眾、關注公眾和政策領導人。13 瑞恩和沃克依據受決策影響程度或關注決策的程度,將公眾劃分為利益相關者、直接受影響的公眾、觀察公眾和一般公眾。14 張曉杰在瑞恩和沃克分類的基礎上將公眾劃分為:所涉公眾——正在受或可能受環境決策影響或在環境決策中有自己利益的公眾;感興趣公眾——對環境決策問題擁有學習、研究和評論興趣的公眾,如學者、記者、評論員等;熱心公眾——對環境保護富有公益心和歷史使命感的公眾,如律師、學者、非政府環保組織等。15 本書采納卓光俊對公眾的內涵界定,同時采用張曉杰對公眾的外延勾勒,即公眾既包括受決策影響或對決策問題感興趣的公民個人,也包括非政府組織。

2.1.2 公眾參與

《現代漢語詞典(第七版)》把“參與”一詞解釋為:“參加(事務的計劃、討論、處理) ” 。在西方, “參與”一詞有多種表述方法,如 participation、 involvement、 consultation等,世界銀行傾向于使用consultation,歐盟國家多使用involvement,美國則較多地使用participation。這些詞之間的細微差別在于,使用這些概念時所站的角度不同,但基本上都是指參與、加入、參加、咨詢。由于參與是加入、參加、咨詢,因此參與不是決策主體內部的行為,而是一種由外向內的滲入、介入。所以,就參與行為本身而言,它并不意味著“決定”,而是屬于“涉入”性質的。就參與是一種“咨詢”“涉入”或“介入”活動而不是決策行為而言,應當說一切參與都屬于公眾參與的范疇。16

“公眾參與”的最經典定義是由阿恩斯坦在其關于公眾參與的一篇經典論文中界定的。她認為,除非在決策過程中公眾的意見被真正地考慮進去,否則公眾參與就是不充分的。“空洞的、形式化的公眾參與和掌握影響決策過程與結果的公眾參與權力,兩者是截然不同的。”17因此,阿恩斯坦將“公眾參與”定義為:“公眾參與是一種公民權力的運用,是一種權力的再分配,使目前在政治、經濟等活動中,無法掌握權力的民眾,其意見在未來能有計劃地被列入考慮……它是一種誘發重要社會變革的手段,通過社會變革,貧窮的公眾能夠享有富裕社會帶來的利益。”18羅和弗魯爾將“公眾參與”定義為:“一系列旨在咨詢、告知公眾,并將公眾納入決策過程的程序,使受決策影響的公眾能夠在決策過程中表達自己的意見”19。羅和弗魯爾在其后來的一篇文章中從信息傳播的角度將公眾參與( public participation)視為公眾參加( public engagement)的形式之一,公眾參加包括公眾參與、大眾傳播( public communication)和公眾咨詢( public consultation) 。他們指出,大眾傳播和公眾咨詢是單項的信息流動與傳播,信息要么從決策者流向公眾,要么從公眾流向決策者,而公眾參與是決策者與公眾之間的雙向信息交流。20 克賴頓將公眾參與定義為:“將公眾關注、需要和價值納入政府和企業決策中的系列過程”21。

賈西津認為,公眾參與是指公民通過政治制度內的渠道,試圖影響政府的活動,特別是與投票相關的一系列行為。22 王錫鋅將公眾參與界定為,在行政立法和決策過程中,政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公眾,就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題,以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程,進而提升行政立法與決策公正性、正當性、合理性的一系列制度和機制。23 蔡定劍認為,作為一種制度化的民主制度,公眾參與應當是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時,由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息、聽取意見,并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。24 蔡定劍的定義強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性,即雙向溝通和協商對話,與賈西津、王錫鋅的定義相比,其內涵界定較為狹窄。

本書采納較為寬泛的公眾參與界定,并將其定義為:社會公眾在政府公共管理過程中表達利益訴求或者發表意見與建議的過程。根據不同的標準,可以將公眾參與分為不同的類型。根據參與的時機,可以將公眾參與分為決策前參與、決策中參與和決策后參與。這三種參與方式對于決策結果具有不同影響,決策前參與和決策中參與有利于制定合法的、質量較高的公共決策,而決策后參與有利于改變不良的、不合理的決策。根據參與的層次,可以將公眾參與分為低等層次參與、中等層次參與和高等層次參與。低等層次的公眾參與是指公眾獲得公共政策信息、參與討論相關公共政策的過程。中等層次的公眾參與是指公眾通過參加聽證會、寫信、打電話等方式,向政府機關提出一些零碎的或系統的意見、建議和想法等。高等層次的公眾參與是指在政府機關的決策中公眾充分參與,并深深影響決策結果的過程。

2.1.3 公眾參與機制

“機制”是源自近代自然科學的術語,《現代漢語詞典(第七版) 》對其有四種含義界定:① 機器的構造和工作原理,如計算機的機制;② 有機體的構造、功能和相互關系,如動脈硬化的機制;③ 指某些自然現象的物理、化學規律,也叫機理;④ 泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式,如市場機制。隨著近代物理學和生物學的發展,西方的一些社會學家開始運用有機體理論來分析社會,并將“機制”這一概念引入社會科學。在社會科學領域,“機制最主要的含義應該指社會中某些部門、領域通過建立富有生機活力的制度明確程序規則和落實措施等,使該系統健康有序運轉的內在機理和方式”25。李明華等學者認為,機制“是指復雜系統結構各個組成部分相互聯系、相互制約、相互作用的聯結方式,以及通過它們之間的有序作用而完成其整體目標、實現其整體功能的運行方式”26。蔣牧宸將“機制”界定為:“系統內各子系統、各要素之間相互作用、相互聯系、相互依存、相互制約的關系,以及它們之間協調運轉,針對系統外界環境變化,進行內部運作的方式”27。根據以上概念界定,可以從三個層面來理解“機制”:① 結構層面——事物構成要素的相互關系,② 功能層面——事物構成要素相互聯系所發揮的作用,③ 過程層面——事物構成要素之間相互作用的過程和方式。從社會科學的視角看,“機制”主要強調制度的運作及運作過程中各要素之間的相互影響。28據此,本書將公眾參與機制界定為:政治體系在明確個人或者群體合理訴求的前提下所建立的一系列有關公眾參與渠道、程序、規則的制度安排,從而保證個人或群體能夠通過體制內的渠道和程序參與政府公共管理過程。公眾參與機制作為一種制度安排,包括三個構成要素:公眾參與主體、公眾參與客體、公眾參與程序。

第一,公眾參與主體。公眾參與主體是公眾參與機制的首要因素和核心要件,構建公眾參與機制的主要目的是維護公眾參與主體的合理利益訴求。公眾參與主體可以劃分為個體和團體兩類,其中個體可以是社會不同利益階層的任何個人,團體則是具有共同利益目標的組織。由于個體能力和資源有限,參與力量薄弱且不具有代表性,因此個體公眾參與的成效十分有限。公眾參與團體因其廣泛的代表性、較強的組織性和較高的資源整合能力,以及往往強度較大且持續時間較長,所以容易引起相關部門或者決策者的關注,從而有效實現團體的公眾參與目標。

第二,公眾參與客體。公眾參與客體是公眾參與主體進行公眾參與活動時所指向的對象,一般是指國家管理者、政策制定者。公眾參與客體是相對于公眾參與主體而存在的,且以公眾參與主體為存在前提,即只有公眾參與主體的存在,其客體才能相應存在。與此同時,公眾參與客體也為公眾參與主體提供了行為的目標指向和意義,即公眾參與客體是公眾參與主體實施公眾參與行為的訴諸對象,而公眾參與客體的回應性決定了公眾參與主體是否能夠順利達成公眾參與目標。此外,公眾參與客體具有相對性,相對于某個公眾參與主體而言的公眾參與客體,在基于自身的特殊利益訴求面向一定對象進行時,它又成為公眾參與主體。

第三,公眾參與程序。公眾參與程序包括公眾參與渠道與公眾參與方式。公眾參與渠道是公眾參與主體與公眾參與客體之間的中介和橋梁,是公眾參與主體實現自身利益訴求或者發表意見與建議的重要路徑。阿爾蒙德和鮑威爾將公眾參與渠道分為合法的接近渠道和強制性的接近渠道,29中國學者一般將公眾參與渠道分為體制內參與渠道和體制外參與渠道。30 體制內參與渠道包括制度化渠道和社會化渠道,前者具有合法化和制度化的特點,由立法機構、行政機構和司法機構構成,一般包括人民代表大會、人民政協、信訪機構、人民法院和人民檢察院等;后者具有合法化和社會化的特點,一般包括社會組織和大眾媒體。體制外參與渠道主要包括集會、游行、示威、“走社會關系” 、利用新聞媒體曝光等,一般具有突發性和偶然性。公眾參與渠道為公眾參與主體提供了參與的空間,公眾參與渠道的多寡及其順暢與否決定了公眾參與的難易程度。

公眾參與方式是公眾參與主體通過一定的公眾參與渠道向公眾參與客體表達利益訴求或發表意見與建議時所采取的方式和方法。公眾參與方式可以分為理性化參與方式(或稱理智型公眾參與方式)和非理性化參與方式(或稱情緒型公眾參與方式)。前者是指公眾參與主體運用合法的手段,按照制度內的渠道和程序有序進行利益訴求或意見與建議的表達;后者是指公眾參與主體尋求制度外的非法手段來表達自身的利益訴求或者意見與建議。理性化參與方式屬于正式制度安排,而非理性化參與方式主要是個體的選擇,屬于制度外方式。由于本書聚焦于環保公眾參與的正式制度安排,非理性化參與方式不在研究之列,且由于理性化參與方式是制度內的渠道選擇,因此本書在描述與闡析環保公眾參與程序的供給現狀時,將專注于公眾參與渠道。

1 〔美〕約翰·杜威:《公眾及其問題》,本書翻譯組譯,復旦大學出版社2015年版,第14頁。

2 同上書,第15頁。

3 參見〔美〕戴維·波普諾:《社會學(下)》,劉云德、王戈譯,遼寧人民出版社1987年版,第604頁。

4 參見卓光俊:《環境保護中的公眾參與制度研究》,知識產權出版社2017年版,第36頁。

5 參見石伶亞:《西部鄉村民間公眾利益表達引導機制研究——以湘西地區為例》,華中師范大學出版社2012年版,第4頁。

6 參見冉伯恭、曾紀茂:《政治學概論》,格致出版社2008年版。

7 參見向榮淑:《公眾參與城市治理的障礙分析及對策探討》,載《探索》2007年第6期。

8 李春燕:《公眾參與的功能及其實現條件初探》,載《蘭州學刊》2006年第9期。

9 See Collins H.M., Evans R., The Third Wave of Science Studies: Studies of Expertise and Expe-rience, Social Studies of Science, 2002, 32(2).

10 See Dutton D., The Impact of Public Participation in Biomedical Policy: Evidence from Four Case Studies, in Peterson J.( ed.), Citizen Participation in Science Policy, The University of Massachusetts Press, 1984.

11 See Dewey J., The Public and Its Problems, Henry Holt, 1923.

12 Joss S., Public Participation in Science and Technology Policy and Decision-Making—Ephemeral Phenomenon or Lasting Change, Science and Public Policy, 1999, (5).

13 See Miller J.D., The American People and Science Policy: The Role of Public Attitudes in the Pol-icy Process, American Political and Science Association, 1983, (1).

14 See Renn O., Walker K., Lessons Learned and a Way Forward, in O.Renn, K.Walker (eds.), Global Risk Governance: Concept and Practice of Using the IRGC Framework, Springer, 2008.

15 參見張曉杰:《中國公眾參與政府環境決策的政治機會結構研究》,東北大學出版社2014年版,第20頁。

16 參見李艷芳:《公眾參與環境影響評價制度研究》,中國人民大學出版社2004年版,第1頁。

17 Arnstein S.R., A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners Jour-nal,1969, (4).

18 Ibid.

19 Rowe G., Frewer L.J., Public Participation Methods: A Framework for Evaluation, Science, Tech-nology & Human Values,2000,(1).

20 See Rowe G., Frewer L.J., A Typology of Public Engagement Mechanisms, Science, Technology& Human Values,2005,(2).

21 Creighton J.L., The Public Participation Handbook: Making Better Decisions Through Citizen In-volvement, Jossey-Bass, 2015.

22 Ibid.

23 參見王錫鋅主編:《行政過程中公眾參與的制度實踐》,中國法制出版社2008年版,第2頁。

24 參見蔡定劍主編:《公眾參與:風險社會的制度建設》,法律出版社2009年版,第5頁。

25 呂會霖主編:《新世紀思想政治工作》,上海人民出版社2005年版,第80頁。

26 李明華等:《精神文明建設機制論》,廣州出版社1997年版,第2頁。

27 蔣牧宸:《地方政府公共服務供給機制改革研究——基于公共治理的視角》,武漢大學2014年博士學位論文。

28 參見王長江:《中國政治文明視野下的黨的執政能力建設》,上海人民出版社2005 年版,第273頁。

29 參見〔美〕加布里埃爾·A.阿爾蒙德、〔美〕小G.賓厄姆·鮑威爾:《比較政治學——體系、過程和政策》,曹沛霖等譯,東方出版社2007年版,第189—202頁。

30 參見石伶亞:《西部鄉村民間公眾利益表達引導機制研究——以湘西地區為例》,華中師范大學出版社2012年版,第10頁。