五、國有大中型企業改革的初步實踐

1992年10月，黨的十四大正式明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。對于國有企業改革來說，這就需要探索如何建立與之相適應的企業制度。

1993年11月，黨的十四屆三中全會審議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，并指出現代企業制度的特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。1993年12月，《中華人民共和國公司法》正式頒布，使以公司制為主要形式的現代企業制度有了法律依據，為現代企業制度建設提供了法律保障。

為了落實黨的十四屆三中全會精神，國務院建立了由李鐵映國務委員兼任組長的試點工作協調會議制度，組成了由12個部門參加、20多人的試點文件起草小組，對試點的相關問題進行研究、起草試點文件。國務院領導多次聽取文件起草小組的匯報，研究解決試點準備工作遇到的問題。

1994年11月，國務院召開了全國建立現代企業制度試點工作會議，會上發布了《關于選擇一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》（以下簡稱《試點方案》），宣布了100戶試點企業名單。會議提出，“到本世紀末，使國有大中型企業基本建立起與社會主義市場經濟體制相適應的經營機制和現代企業制度”。由此，這項在國有企業改革中影響很大的試點工作正式啟動。

現代企業制度試點工作是自上而下推動的，規格非常高、覆蓋面相當大。除中央一級的100戶試點企業外，到1994年底，各省市選定的現代企業制度試點企業將近2000家。試點工作明確的幾條基本原則中有兩條非常重要：一是不靠優惠政策，重在制度建設；二是既要對試點企業提出要求，還要有相關配套改革措施密切配合。體制建設加上配套改革，使人們對這項高規格試點有可能帶來的體制效應充滿期待。

試點的內容主要包括：完善企業法人制度，清產核資、界定產權，辦理工商登記；明確試點企業的國有資產投資主體，應是國家授權投資的機構或國家授權的部門；確立企業改建為公司的組織形式，包括國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司等；建立科學、規范的公司內部組織管理機構，權力機構、決策機構、執行機構、監督機構互相獨立；改革企業的勞動、人事、工資制度，實行全員勞動合同制，取消企業管理人員的國家干部身份，高級管理人員與董事會簽訂聘用合同；健全企業財務會計制度，依法科學設置財務會計機構；發揮黨組織的政治核心作用，參與重大決策，堅持黨管干部的原則；完善工會工作和職工民主管理，維護職工合法權益等。對試點企業的上述要求，完全符合《公司法》的規范。

根據國務院的安排，現代企業制度試點工作由國家經貿委牽頭負責，對具體試點企業的聯系指導由國家經貿委和國家體改委分別進行。為更好地協調試點工作，國家經貿委建立了現代企業制度試點部際協調會議制度。部際協調會議安排了12個配套文件的起草工作，包括試點企業國有資產投資主體確定辦法，撥改貸債務轉為國家資本金的辦法，分離國有企業辦社會職能，產權交易管理辦法，試點企業董事會、監事會成員的管理辦法，等等。

同時，部際協調會議還明確了試點工作的時間表：1995年1月至1996年6月為實施階段，要求試點企業完成改制的相關工作，改制后的企業要按照《公司法》規范運作；1996年下半年為總結完善階段，要求總結試點經驗、起草試點工作的總結報告，在此基礎上提出在全國范圍內推進建立現代企業制度的意見。

試點工作的時間表排得很緊，試點工作抓得也很緊。國家經貿委為指導試點工作，在1995年連續下發了《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點工作的組織實施意見》《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點企業（實施方案）論證、審批工作的指導意見》《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點工作操作實施階段的指導意見》，1996年3月又下發了《國務院確定的百戶現代企業制度工作試點階段目標要求》。為交流經驗、推動工作，國家經貿委在1995年5月、10月、1996年3月分別在上海、青島、大連召開了三次現代企業制度試點工作會議。試點期間，中央和各地政府舉辦了800多期現代企業制度建設方面的培訓班，參訓人數接近9萬人次。

在各級政府的強力組織推動下，各試點企業一方面按照《公司法》的要求進行規范的改制，另一方面對本企業存在的問題進行了全面梳理，明確在試點中要著力解決的重點問題，由此確定有針對性的試點內容、制定試點實施方案。試點方案一般包括這樣幾部分內容：企業按照《公司法》改制并規范運作的相關內容；企業“三改一加強”（改革、改組、改造和加強管理）的目標和措施；分流企業富余人員、分離企業辦社會職能的目標和措施；加強企業黨組織建設與加強黨的領導；發揮工會組織的作用及職工參與民主管理；需要政府部門協調解決的問題；等等。

1996年6月，百戶試點企業除一戶解散、一戶被兼并外，其余98戶的試點方案全部完成了批復，企業層面的試點工作進入了實施階段。1996年6月，國務院決定將中國航空工業總公司、中國石油化工總公司和中國有色工業總公司作為國家控股公司納入試點范圍，試點安排起草的12個配套文件也大都按時發出。應該說，試點文件所要求的規定動作基本上已經按期完成。

國有企業建立現代企業制度試點是針對國有大中型企業的一次重大的改革探索，其規格之高、范圍之廣、聲勢之大前所未有。在這之前，國有大中型企業的改革還處在實施承包經營責任制的階段，還在政府和企業中放與管、激勵與約束之間徘徊。現代企業制度試點的確為改革開拓出一個全新的領域。

但是，當所有試點規定的任務都已經完成的時候，人們卻發現，在試點開始時各方面所熱切期待的體制效應和業績效果并沒有出現。試點企業全部從工廠制改為公司制，但經營行為并沒有明顯的變化，董事會和監事會都沒有發揮出應有的法定作用，以致“翻牌公司”成為當時一個很流行的說法。尤其是，試點并沒有帶來企業經營狀態的改善，國有大中型企業的經濟效益仍在繼續下滑；在當時國有企業已經面臨非常嚴峻的生存危機的背景之下，這種狀況嚴重挫傷了人們對國有企業以及國有企業改革的信心，也給現代企業制度試點的總結工作帶來了極大的困難。

從1997年初開始，根據既定的日程安排，國家經貿委即著手對試點工作進行總結，前后反復修改了11稿仍難以出手。原因主要在于兩個方面：第一，從試點實踐中難以總結出有說服力的體制效應，當然有一些試點企業的經營狀態還不錯，但分辨不出是體制的效應還是經營者個人的作用。第二，試點企業匯總出來的經營業績數據不理想，難以支持試點已取得了成功的結論。在這種情況下，用我們以往寫總結報告的傳統方式已經很難把試點工作分析透徹。直至1997年下半年，建立現代企業制度試點的總結報告還未及定稿報出，中國的國有企業改革已經轉入以“三年改革脫困”工作為標志的攻堅階段了，試點總結的事再無人提及。

我們一直不習慣對以往制定的政策、推動的工作進行后評估。實際上，客觀深入的反思會使我們受益匪淺，尤其對這樣一項中央高度重視、幾乎舉全國之力、覆蓋面非常之大的改革實踐，無論試點是否實現了我們最初的預期。

現在回過頭去看，這種重在制度建設的改革試點與以往基于優惠政策的試點不同，不大可能在短時間內見到成效，因為新體制需要磨合和適應的過程。而且，這種性質的試點也不大可能在短時間內明顯改變企業的經營狀態，因為改革內容并不包含結構調整、減輕負擔等能夠減虧增效的“硬”措施。因此，這種性質的試點很可能是長期效應大于短期效應，但這在當期很難看得清楚。

從制度建設加上配套改革的試點內容出發，試點的收獲可能既在于我們做成了什么，也在于我們沒做成什么。未能實現的目標恰恰反映出我們工作思路的缺陷、體制建設的短板或尚不具備的條件，這些恰恰是下一步深化改革需要解決的問題。

從“做成了”的角度，現代企業制度試點給我們帶來的收獲主要在于兩個方面。

第一，對國有大中型企業進行了一次全面的公司制啟蒙教育。在試點之前，國有大中型企業大都是按《企業法》注冊的國有獨資企業，在領導體制上是黨委領導下的廠長負責制。在試點中，中央加地方一共兩千多家國有大中型企業按照《公司法》進行了改制，其中90%以上的企業設立了董事會、80%以上的企業成立了監事會，并努力按《公司法》的要求規范運作。這樣大范圍的實踐等于對國有大中型企業進行了一次“全員培訓”，公司制的治理構架和運作規則逐漸為企業所熟知，各級政府部門也對公司制加深了理解和認識。這就為以后國有大中型企業進行公司制、股份制改革，在境內外資本市場上市、推進股權多元化，打下了很好的工作基礎和認知基礎。

第二，對國有大中型企業改革涉及的多方面問題進行了一次全面梳理。為準備好試點工作，相關政府部門對可能涉及的相關問題進行了深入的排查和研究。在試點之初，試點方案起草小組給國務院的報告中就9個重點難點問題進行了匯報。除企業改制涉及的相關問題外，還包括改革企業勞動人事工資制度、調整企業資產負債結構、加快建立社會保險制度、減輕企業辦社會負擔、發揮企業黨組織政治核心作用等問題。這些重點難點問題在試點中都進行了探索，有些取得了進展，有些遇到了障礙。這些研究和實踐，都為日后這些領域的專項改革提供了重要的實踐和政策參考。

從“沒做成”的角度，現代企業制度試點給我們帶來的啟示可能主要是以下幾點。

第一，國有資產出資人到位是國有大企業改革首先要解決的問題。以公司制為主要形式的現代企業制度是我們從國外引進來的。西方國家對公司制有長期的深入研究，但一般不涉及所有者問題，重點關注的是如何提高委托代理關系的有效性。西方不研究所有者問題是有道理的，這些國家是私有制，所有者是天然到位的，對自己的資產天然地具有關切度。但是這套制度引入中國后面臨這樣一個問題：我們是要在國有企業中建立現代企業制度，而國有資產的出資人并不是天然到位的，并不必然對國有資產具有關切度。

在試點期間，在政府層面由哪個機構對國有企業中的國有資產負責是不清晰的。《試點方案》提出，“國家授權投資的機構”是國有資產的投資主體，并明確了四種形態，即國家投資公司、國家控股公司、國有資產經營公司和具備條件的企業集團公司。但是，這幾類公司都是國有獨資公司，本身也有一個出資人是誰、如何到位、發揮什么作用的問題。由于企業國有資產出資人代表機構不明確，更談不上到位，國有企業改制后的董事會、監事會完全由企業內部人員組成，并沒有人真正代表國家所有者對經營者施加壓力、提出要求，所以即使企業搞壞了也沒有人會去追究董事或監事的責任。

出資人要得到回報是公司發展最基本的動力源，如果這種動力源缺失了，公司的運作必然趨于表面化和形式化。試點企業按照要求認真部署，該有的機構都有了，程序上也都做到了，但就是“形似而神不似”。所以，國有企業要改革好、發展好，必須首先解決國有資產出資人的問題，并且不能是抽象的、概念上的，否則不會有實質性的效果。

第二，國有大中型企業改革需要有一系列重要的配套改革進行支撐。國有大中型企業在我國政治、經濟體制中處在一個重要的交叉點上，牽一發而動全身的效應非常明顯。企業國有資產出資人制度的建立涉及黨和政府機構職能的改革，改變企業負責人的選任機制涉及干部管理體制，企業經營決策自主權的確立需要改變政企關系和行政審批的管理辦法，員工能進能出的改革有待于社會保障制度的建立，企業激勵制度的形成需要分配制度改革的配合，等等。這些方面的改革需要統籌考慮，至少要為國有企業的改革留出足夠的空間，否則在企業層面很難有實質性的作為。

其中，企業國有資產管理體制改革很可能是中國國有企業建立現代企業制度最重要的內在組成部分。以往我們對國有企業建立現代企業制度的理解偏窄，認為僅僅是企業層面的改制，這顯然是不完整的。中國國有企業建立現代企業制度的完整內涵應當是：企業國有資產管理體制的改革加上國有企業的公司制改革。

第三，對我國國有大中型企業改革的復雜性和長期性要有足夠的思想準備。在試點中，我們對國有大中型企業改革的難度和長期性明顯估計不足，試點的時間周期過短、時間表排得過緊，急于求成的心態非常明顯，“到本世紀末”使國有大中型企業基本建立現代企業制度的目標顯然過于樂觀了。

中國國有企業改革的長期性主要體現于：國有企業改革所要調整的不僅是企業自身的各種關系，還涉及企業與出資人、企業與政府、企業與債權人、企業與市場、企業與社會、企業與企業之間一系列復雜的外部關系。而這些關系的規范化和法治化，正是我國社會主義市場經濟體制整體建設的內涵。

國有大中型企業建立現代企業制度與社會主義市場經濟體制建設之間，很可能存在某種深刻的內在關聯。很難設想，在我國社會主義市場經濟體制建成之前，國有大中型企業就已經單獨地建成了現代企業制度。從改革推進的思想方法而言，我們總是希望設計出一種理想化的模式推行下去，然后坐收“點石成金”的效果。給優惠政策、調動積極性的改革也許可以，而制度建設的改革可能不行，國有大中型企業的改革應該屬于后者。