第一章 全球視野

1. 政治比較的維度

既然是一個比較政治學課程，在第一講，我想有必要首先談談政治比較的維度。

前面在序言中我說到過，比較政治學的本質并不是非要拿一個國家和另一個國家進行比較，而是以一個比較的視野來看待政治，把現實當作“一萬種可能性之一”來看待。哪怕你只研究一個國家，也往往是在用一把隱藏的尺子來進行分析判斷，而這個尺子本身就是比較分析的結果。

一個顯然的問題是：政治比較的尺度是在衡量什么？比較政治學到底在比較什么？這一講，我想帶領大家思考這個問題。我們知道，一艘輪船在大海上航行，需要一個坐標系才能說清楚它的位置，同樣，要說清楚一個國家在政治地圖上的位置，也需要一個坐標系。

尋找政治比較的尺度

但是，建立一個政治比較的坐標系卻很不容易。為什么？因為一個政治坐標系應該衡量什么，這本身就是一個極有爭議的政治問題——有人說我們應該比較哪個國家更強大，有人說應該比較誰更自由，有人說應該比較誰更清廉，有人說應該比較誰的治理績效更好……結果就是眾說紛紜，相持不下。

我們知道，當我們說經濟發展的時候，什么叫“經濟發展”，含義是比較清晰的，最常見的指標就是GDP或者人均GDP，有些人比較重視平等，那就再加上一個基尼指數。總之，指標清晰明了，而且容易量化，你GDP增長2%，我GDP增長8%，誰好誰壞，一目了然。但是，什么叫“政治發展”，卻并非如此一目了然，甚至引起了各種理論混戰。在這里，我只能談論我學習比較政治學多年的心得，但未必是比較政治學的共識。事實上，翻遍比較政治學的教科書，也很難找到這種共識。

在展開我的看法之前，我們不妨從“聯合國幸福指數”兩端的兩個國家說起：一個是北歐的丹麥，一個是非洲的布隆迪。顯然，丹麥是這個指數中的“優等生”，長期停留在“聯合國幸福指數”的前三名；而布隆迪則是其中的差生，一直在這個指數排名的底部徘徊。

丹麥這個北歐國家大家都知道，它經濟發達，社會平等，環境優美，不但發展中國家羨慕它，連發達國家也嫉妒它。發達國家的反對黨批評執政黨時，就會經常說：你看看人家丹麥！比如美國民主黨總統參選人桑德斯，就經常以丹麥為榜樣，批評共和黨政府的種種政策。可以說，丹麥就是國際政治界中“別人家的孩子”，是那個讓人自慚形穢的存在。

相比之下，布隆迪就是一個存在感特別低的國家了，能在地圖上指出它的位置的人都不多。這個國家2017年的人均GDP只有320美元，是世界上最窮的國家之一，50%的兒童會在小學畢業前輟學，更糟的是，這個國家從1962年獨立以來，就一直沖突不斷，圖西族和胡圖族一直在打來打去。大家可能都聽說過盧旺達1994年的大屠殺，知道這是圖西族和胡圖族的沖突，導致近100萬人喪生。但是就在盧旺達的隔壁，布隆迪，圖西族和胡圖族其實也一直打得如火如荼，1972年就發生過圖西族針對胡圖族的屠殺，1993年又發生過胡圖族針對圖西族的屠殺，2015年又發生一次大規模政治沖突，幾十萬人逃到周邊國家避難。這些沖突放在任何國家都是人間慘劇，只不過因為盧旺達的屠殺更加聳人聽聞，布隆迪的沖突反而被“搶了頭條”了。

現在，我們來觀察這兩個國家的政治特點，或許這兩個極端的對比能夠給我們提供一點線索，去分析好的和不好的政治體系差異在哪兒。雖然由個案很難直接推導規律，但是如果仔細觀察，我們會發現，那些在幸福指數上排名靠前的國家，大多數在政治體系方面靠近丹麥，而那些人民幸福感不強的國家，大多數在政治體系上更靠近布隆迪。只不過由于時間關系，我們不可能一一地分析說明。

布隆迪到丹麥的距離

丹麥的政治體系具有什么特點？首先，我想很少有人會質疑一點：丹麥是個民主問責的國家。事實上，丹麥從1848年開始，就建立了君主立憲制，后來雖然有過民主倒退，但從1915年至今，除了“二戰”期間，丹麥的民主制度幾乎沒有中斷過。在今天的丹麥，可以說政府非常尊重民意——丹麥民眾要求政府更積極應對氣候變化，政府就制定了更積極的氣候變化政策，承諾2030年減排二氧化碳70%；民眾要求增加產假時間，政府就延長了產假時間；民眾不滿右翼的醫療改革，2019年就把左翼的社會民主黨重新選上臺，而新上臺的左翼政府撤回了一些醫療改革措施。

相比之下，自1962年獨立以來，布隆迪絕大多數時候都是處于威權體制之下。只有兩個階段勉強嘗試過民主轉型，一個是1993年左右，另一個是2004年內戰結束以后，但轉型都是很快失敗，重歸威權政體或者陷入戰亂。2005年，在布隆迪內戰結束的大選中，恩庫倫齊扎總統通過選舉上臺，他的父親是胡圖族，母親是圖西族，所以，很多人把他的上臺視為一次政治和解和民主轉型的機會，但是，恩總統像很多政治強人一樣，不但打壓反對派，而且到2015年該下臺的時候，一意孤行繼續參選，結果是大規模的民眾抗議，族群沖突再起，上千人喪生，40萬人逃亡。[1]2018年，執政黨干脆把這位恩總統命名為“永恒的最高引路人”。[2]

所以，丹麥和布隆迪政治體制的第一個顯著區別，是它們的政體性質不同。但是，這兩個國家的政治差異僅僅是民主與否嗎？我們知道，世界上有不少國家也和丹麥一樣，擁有競爭式民主政體，但是其治理績效卻遠遠不如丹麥。哪怕以布隆迪自身而言，當它1993年試圖嘗試民主化時，發生的不是丹麥式的治理提升，而是圖西族和胡圖族之間的血腥內戰。當時，一個胡圖族政治家通過選舉上臺，但是，他很快就被圖西族的軍人暗殺了，憤怒的胡圖族發起了一場報復性屠殺，長達10年的內戰由此爆發。所以，民主化的契機并沒有改變布隆迪的命運。當然，布隆迪在威權時期同樣發生過屠殺——1972年左右布隆迪已經發生過一次大規模部族屠殺，只不過那次主要是圖西族屠殺胡圖族。所以，這個國家的情況似乎是，威權也好，民主也好，什么政體都救不了它，它陷在一個災難的旋渦里打轉，出不來了。

問題出在哪兒？這就將我們帶到了丹麥和布隆迪政治體系的第二個重大差異：國家能力。我們發現，在布隆迪這樣的國家，無論政府以哪種政體形式存在，它都沒有能力控制沖突、發展經濟和提供公共服務。什么叫國家能力？在后面的課程里，我們會再回到這個問題，進行更詳細的分析，但是在這里，我不妨指出一個最簡單的指標：征稅能力。簡單來說，如果政府沒有錢，那它就什么都干不成，教育、水電供應、基礎設施建設、養老，包括給兒童打疫苗等。大家不要小瞧這個征稅能力，不是所有的政府都有能力征稅。比如2000年左右的津巴布韋，政府的征稅能力也很差，為什么？因為它60%的經濟活動是地下經濟，政府根本沒有準確地收集經濟信息的能力。

有一些“自由放任主義者”相信政府越小越好，但是，如果政府越小越好，那么布隆迪的治理應該比丹麥成功很多，但是事實卻是剛好相反。據統計，2017年，丹麥政府的稅收占GDP的比例是45.3%，而布隆迪的同一個數據是12.6%——這是它2014年的數據，也是我能找到的最近的數據。[3]也就是說，布隆迪的政府其實比丹麥的政府要小得多，但是，小政府并沒有給布隆迪帶來秩序和發展。

其實，征稅能力低，不僅僅是布隆迪的問題，很多落后國家都有類似的問題，中非共和國，稅收占GDP的7%，尼日利亞也是7%，蘇丹是5%。相比之下，其他北歐國家則和丹麥類似，瑞典，44%，芬蘭，43%，都是窮國弱國望塵莫及的數字。

政治比較的縱軸與橫軸

所以，從丹麥和布隆迪這兩種類型的國家出發，我們能看到它們政治體系的重大差異不是一個而是兩個：一個是政體是否民主，一個是國家能力是否強大。因此，或許可以把民主問責和國家能力這兩個指標作為政治比較的核心維度，將民主問責作為比較的橫軸，將國家能力作為比較的縱軸，大致以此來確立各國政治發展的位置。

可能有人會說，既然在布隆迪這樣的國家，無論民主、威權好像都沒用，我們只用國家能力這一個指標來衡量政治發展不就行了，何必還增加一個橫軸？這個看法也有問題。因為如果國家能力越強大，一個國家的政治就越發展，那么世界上最好的政治體系應該是秦朝中國了。大家都知道，秦制是非常厲害的，“民有二男以上不分異者，倍其賦”，家里有兩個及兩個以上成年男子就得分家，為什么？怕你形成對抗國家的社會團體，而且還可以多收稅。“不告奸者腰斬”，鄰居犯罪你不告發連你一起斬。“大事畢……盡閉工匠臧者，無復出者”，安葬完始皇帝，怕工匠泄露墓葬信息，把他們全都關在里面，相當于活埋。也就是說，別說征45%的稅了，就是征你的命你也沒辦法。所以秦朝2000萬人口，可以強征50萬人去修長城、70萬人去修阿房宮，這樣的國家，國家能力的確很強大，但是我們愿意生活在這樣的國家里嗎？恐怕除了秦始皇本人，沒有人愿意。

所以，衡量政治發展，應該是兩個尺度，一個是衡量民主問責，一個是衡量國家能力，二者缺一不可。如果用一個比喻，或許可以說，國家能力是一個政治體系的發動機，而民主問責則是一個政治體系的方向盤。沒有良好的發動機，一輛車根本跑不起來，方向再正確也沒有用，它只能在原地打轉，但是光有很厲害的發動機，一路狂奔，越跑越快，根本不聽民眾指路，最后也很有可能開到懸崖底下去。

有了這樣一個坐標系，定位每個國家在政治地圖中的位置，就相對容易了。比如丹麥，它很民主，同時國家能力也很強，處于第一象限。有些國家，它的國家能力可能很強，但是問責維度不夠發達，比如俄羅斯；有些可能已經很民主，但是國家能力比較弱，比如印度；還有些最不幸的，既不民主也缺乏國家能力，像布隆迪。正是因為不同國家的政治發展處于不同象限，所以我們用“模式”來描述政治差異，而不是像形容經濟發展一樣，用“發達”“欠發達”來描述，因為“發達”“欠發達”這樣的語言實際上是預設了一個線性的發展邏輯，但是政治發展不是線性的，它朝著不同方向開放。

本課的五個主題

說清楚了政治比較的維度，就比較容易解釋這個課程的結構設計了。這里我稍做解釋，幫助大家理解這個課程的結構層次。

首先，我會用一個知識板塊去談論宏觀的時代背景和全球化。如果說后面四個板塊是在勾畫大海上的不同船只如何運行，第一個板塊則是試圖描畫大海本身。大海本身是什么？就是我們的時代背景和全球化進程。盡管我們談論比較政治主要是以國家為單位展開，但是國家從來不是一個一個相互隔絕的玻璃瓶子，尤其是在當代世界，各國通過高度全球化的進程編織在同一個網絡中，在同一片海浪中顛簸，因此，在談論每一個國家之前，我們必須先談論這些國家所共同置身的這個網絡。

接下來的兩個板塊，則圍繞政治比較的兩個核心維度展開：政治轉型以及國家能力。在政治轉型這個板塊，我想帶領著大家去俯瞰一下當代世界的轉型圖景。為什么30年前，也就是冷戰結束之際，很多人還在歡慶“自由式民主”的勝利，而30年后的今天，卻有很多人在哀嘆民主的倒退？民主真的倒退了嗎？在什么意義上倒退了？源于“西方世界”的自由式民主在許多發展中國家遇到了什么困境？為什么有些國家能夠實現民主穩固，而另一些國家則剛上船就翻船了？

在國家能力這個板塊，我則想引領大家去理解國家能力及其源頭。什么是國家？為什么比較政治學會有一個研究“潮流”的輪回，在當代重新聚焦于國家？為什么有些國家政府能力極其強大，而另一些國家政府卻連基本治安都無法維系？從歷史上來看，國家能力從何而來？是否只有一條通往強大國家能力的道路？不同國家的經驗有何不同？是否一個國家必須首先構建國家能力，然后再去建設民主，如何認識這種順序論的說法？

在這兩個板塊之后，還有兩個板塊，分別是政治文化和政治經濟。為什么在討論了政治發展的兩個核心維度之后，還要去討論政治文化和政治經濟？很簡單，回到我在序言中非常強調的一點：政治在社會中——脫離政治的經濟、社會、文化土壤，我們不可能真正理解政治。因此，我想通過“政治文化”和“政治經濟”這兩個板塊的知識，來推進大家對比較政治學的理解。畢竟，特定政治模式的出現和變遷有其土壤，也有其后果，對政治文化和政治經濟的分析，就是試圖理解政治變遷的土壤與后果。

可以說，比較的視野本質上是一種俯瞰的視野，從“此時此地”抽離，來到多樣性的“上空”，從宏觀開始領略，然后慢慢聚焦到微觀，也就是從森林開始，慢慢聚焦到樹木。這樣做的好處，就是不管你在分析多么具體的問題，在你腦海的深處，始終有一種比例感，有一片隱隱約約的森林，它提醒著你，你所見到的只是現象，而現象未必是真相。可能我思考得越多，就越相信，智慧的本質就是對事物比例的公正判斷。

---

[1]Jason Burke, “Burundi votes in referendum over president's 2034 power grab,” The Guardian, May 17, 2018.

[2]BBC News, “Pierre Nkurunziza: Burundi's leader to get $530,000 and luxury villa,” BBC, Jan. 22, 2020.

[3]該數據參見Government revenue dataset數據庫。