第一章　導論

一、研究緣由

（一）研究背景

世界各國都面臨著一個共同的現實難題，即政策執行。國內外針對這一難題的探討，經久不衰。美國著名管理學家皮特斯認為，“執行決定了一切，一項政策只有執行到位才體現價值”。(1)一項好的政策如果執行不到位，則一文不值。在20世紀60—70年代，政策研究者把關注的重點都放在政策制定層面，政策的執行很少有人問津。人們普遍認為，當政策制定出來以后，只要輔以一定的物力、財力、人力等資源，政策目標就會實現。可見，當時的人們并不重視政策執行問題。

執行領域的糟糕表現令人沮喪，從20世紀中期開始，人們開始關注政策執行。政策學家Aaron B. Wildavsky和Jeffrey L. Pressman在20世紀70年代出版的《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書中指出，“到處都充斥著建議和對策，但是沒有一個是起作用的”。政策在執行時出現了很多變形，甚至是扭曲，從而出現了困擾人們的執行困境。以此為起點，學術界掀起了一股研究政策執行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執行運動”。在該書中，他們分析了“奧克蘭計劃”失敗的原因不是政治主體之間的矛盾，也不是財力等資源的不充分，而是政策在執行方式上出現了問題。作者在書中進一步論述，“要想改變政策科學僅僅停留在理論層面的現狀，就必須重視政策執行的問題，使政策科學成為行動的科學。同時，要在政策制定與政策執行之間建立密切的聯系”。(2)在復雜的理論中建構一套完整的政策執行模式似乎不可能，Richard F. Elmore指出：“沒有一種模式可以簡單地描述清楚執行過程中的完整的復雜性。”(3)

從20世紀70年代開始，西方國家在政策執行領域展開了廣泛的研究，形成了三個重要發展階段。

第一階段：此階段側重研究政策執行的具體個案以及實務范圍，以“自上而下”的執行路徑為主，主要研究者為普雷斯曼與威爾達夫斯基。這個階段的研究成果主要在于確定了政策執行與政策目標之間并不是一種線性的、簡單的關系，強調了政策執行的復雜性。研究結果對于進一步開啟執行政策研究具有開拓和啟蒙意義，在一定層面上拓寬了研究視域。

第二階段：此階段的政策執行研究主要是對第一階段研究結論進行批判和延伸，研究方向更加側重理論分析和模型框架的建構，主要代表為George C. EdwardsⅢ、Paul Sabatier、Michael Lipsky、C. E. Van Horn和D. S. Van Meter。這一階段的研究路徑更傾向于“自下而上”的研究，開始關注政策制定與執行的協作。

第三階段：此階段的研究主要分析了前兩個階段存在的問題，在這些問題的基礎上提出了整合的思路和框架。整合型的研究框架更加強調政府機關內部的網絡結構和性質。從政策執行機關的網絡結構可以看出，既有垂直方向的結構，也有水平方向的結構。垂直體系更強調政府之間的府際關系，水平方向的結構更強調政府以外的社會民間部門的伙伴關系。

從上述三個階段來看，西方政策執行研究出現了很多范式與方法的爭論，雖然沒有形成一致意見，但是對于政策的研究起到了積極推進作用。同時，進一步拓展了政策科學的研究范圍，將以往被忽視的執行環節納入政策科學的視野。

從20世紀70年代中后期開始，政策制定與政策執行之間的差異表現得越來越明顯，凸顯出政策執行的重要性。在政策執行理論的研究上，研究者提出許多個人見解，試圖通過分析影響政策執行的因素找到原因。到了20世紀70年代末期，政策研究者根據不同的影響因素，從不同角度對政策執行進行研究并建構執行模型，其中，比較有影響且具有代表性的模型有：T. B. Smith的過程模型、M. Mclaughlin的互動模型、以E. Bardach為代表的博弈模型、Martin Ryan和RabinoVitz提出的循環模型、霍恩和米特提出的系統模型、Paul A. Sabatier和D. Mazmania提出的綜合模型。(4)

總之，國外學者的理論研究已經相當成熟并處于進一步完善中，對我國具有一定的參考價值。雖然彼此的文化背景和環境不相同，但要解決的問題是一致的。因此，我們可以吸取和借鑒西方國家的經驗，并結合我國的實際情況開展研究。

“從20世紀50年代起，我國形成的是公有制性質和計劃經濟模式下的社會保障政策體系，同時在計劃經濟年代并沒有多少人廣泛使用‘社會政策’一詞。當時的社會政策主要特征表現為社會與經濟重合，且更多時候體現經濟的重要性。”(5)總體而言，在計劃經濟條件下，社會政策屬于經濟體制的一部分，沒有獨立地位，只是作為經濟政策的一種必要的補充或配套措施。(6)

總體上看，從1978年到20世紀90年代中期，我國較注重經濟政策，社會政策沒有得到應有的重視及有效執行。從我國政策執行程序來看，地方政府政策執行的過程一般要經過兩個階段。第一階段是試點。政策執行首先要經過試點，試點已經成為政策執行的一種方法和工具。在改革開放進程中，我國十分重視各項政策執行過程中試點的重要意義。可以說，“試點”是我國政策管理的一項實踐與創造。鄧小平同志曾指出：“體制改革方案的實施，要做到方法細密，步驟穩妥，就應先進行試點，最好先搞一兩個部門，有些什么典型經驗，有些什么反應，有些什么問題，跟大家見見面，這樣別的部門進行起來就心中有數，事情好辦。”(7)試點作為我國政策執行的一種普遍性方法得到了廣泛應用。劉東汶、胡象明認為，“我國地方政策執行過程是在中央政府監控下自主地進行的，一般采用‘先試點’‘后推廣’的執行程序，因此可以簡要地概括為中央監控下的‘點——面’模式。(8)政策試點的目的在于“取得經驗”，以便做到在執行中“心中有數”。只有經過試點，才能發現政策執行的問題，從而總結經驗，進入全面推廣或者普遍執行的階段，也就是地方政府政策執行的第二個階段。一項政策是否達到預期效果，主要看“試點”。政策執行“試點”結束后的全面推廣階段，才是社會政策全面執行的時候。

20世紀80年代，中國社會政策進入全面發展時期，在經濟體制改革和對外開放背景下，為了應對當時的社會問題，解決經濟體制改革帶來的制度不協調問題被提上議程。同時，根據“試點”發現的問題進行經驗總結，對各項社會政策進行細化和補充。當前，我國在教育政策，住房政策，社會救助，醫療衛生服務，社會保險，青少年、老人、婦女、兒童的福利，社區與非營利組織等領域都有了重大變革，但是社會政策尚處在初級階段，需要進一步研究。

市場化改革和轉型使中央與地方的關系成為焦點，隨著社會經濟體制的變革，地方政府如何治理也被提上議事日程。轉型的力量推動了權力的分化，從而使地方政府成為推動中國經濟高速發展的重要力量。市場經濟的發展使地方乃至整個國家經濟開始繁榮，但繁榮背后仍存在一些社會問題。各級地方政府面對新情況、新問題，迫切需要做出正確的決策。一些政策在執行過程中被扭曲，與政策目標背道而馳。另外，個別地方政策執行主體在執行政策過程中以自身利益為主，不從長遠角度考慮。積極的政策執行可實現政策目標，相反則會導致政策越軌，非但不能解決社會問題，反而會加劇社會矛盾。

在這樣的時代背景下，從我國政府體系縱向結構和橫向結構的關系來看，中央將解決社會問題提上議事日程，并對相關問題進行分析和研究。地方政府在執行中央的決策和相關政策時，受到當地文化背景、經濟發展程度、社會環境等多重因素的制約和影響，導致中央政策在地方層級發生與預定目標偏離或者契合的轉換。因此，研究社會政策的執行極為重要，不僅具有強烈的現實意義，還具有重要的學術價值。

（二）研究意義

1．現實意義

第一，有利于彰顯社會政策的價值理念。伴隨著我國社會經濟體制的轉型和行政體制調整的深化，政府機構改革的主要任務是轉變政府職能，建設服務型政府，服務人民群眾，確保社會秩序穩定、社會管理和社會服務水平顯著提高。中央政府不斷分權于地方政府，職能從微觀領域收縮到宏觀領域，更加注重頂層設計，而地方政府更多聚焦于執行層面，出現了一些新的政策執行問題和矛盾。只有有效的政策執行才能凝聚社會才智，強化責任型政府和服務型政府的構建，提高政策執行的效率。同時，進一步明確政府的責任和義務，有利于政策執行到位，通過整合相關層面的利益、更快更好地構建利益協調機制，以發揮公眾參與、合作、溝通、協調的作用，為社會政策執行營造良好的氛圍，實現社會政策公平公正的價值目標。

第二，有利于改善政府政策執行方式與執政能力。政策執行結果是衡量政策目標和社會利益是否一致的主要標準，直接關系到政府的公信力和權威。目前我國正處于全面轉型階段，社會政策的價值導向更加注重社會公平。我國社會政策執行中的偏離、扭曲等問題和現象仍時有發生。構建社會政策執行模式和社會政策轉換模式，有利于推動政策執行模式本土化，對政策目標和社會利益的實現具有重要的現實意義。

第三，有利于更好地協調政府、社會、公民之間的關系，從而推動政策執行的本土化研究，化解政策執行中的不利因素，進而達到政策目標。對于政府部門而言，更好地協調央地關系、部門與部門之間的關系以及部門、組織和地方的關系，對于強化自身政策學習具有積極示范作用。

2．理論意義

第一，深入探討轉型期中國社會政策執行轉換模式。政策能否有效執行，不僅取決于執行資源的多少、執行主體是否盡職盡責、執行對象是否接受、執行組織行動是否有效，還取決于政策執行的方式是否科學。一般政策由中央政府制定，地方政府負責執行。政策執行過程不僅是一個地方政府執行的過程，還是中央政府監督的過程，從而達到合理有序。一般情況下，地方政府是執行主體，在執行過程中，既會出現地方政府根據自身利益結構執行不到位的現象，也有執行到位且推動當地經濟社會繁榮發展的情況。因此，如何引導和轉換是當務之急。

第二，隨著社會的發展，社會政策日益成為政府、市場和社會之間的紐帶，在向后工業社會轉型過程中，社會政策在維護社會價值理念、社會秩序等方面發揮著重要作用。通過中央政府與地方政府的互動，以及相關政策的執行，不斷推動社會政策執行理念的創新、執行方式的創新。