第一章　導(dǎo)論

一、研究緣由

（一）研究背景

世界各國都面臨著一個共同的現(xiàn)實(shí)難題，即政策執(zhí)行。國內(nèi)外針對這一難題的探討，經(jīng)久不衰。美國著名管理學(xué)家皮特斯認(rèn)為，“執(zhí)行決定了一切，一項(xiàng)政策只有執(zhí)行到位才體現(xiàn)價值”。(1)一項(xiàng)好的政策如果執(zhí)行不到位，則一文不值。在20世紀(jì)60—70年代，政策研究者把關(guān)注的重點(diǎn)都放在政策制定層面，政策的執(zhí)行很少有人問津。人們普遍認(rèn)為，當(dāng)政策制定出來以后，只要輔以一定的物力、財(cái)力、人力等資源，政策目標(biāo)就會實(shí)現(xiàn)。可見，當(dāng)時的人們并不重視政策執(zhí)行問題。

執(zhí)行領(lǐng)域的糟糕表現(xiàn)令人沮喪，從20世紀(jì)中期開始，人們開始關(guān)注政策執(zhí)行。政策學(xué)家Aaron B. Wildavsky和Jeffrey L. Pressman在20世紀(jì)70年代出版的《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書中指出，“到處都充斥著建議和對策，但是沒有一個是起作用的”。政策在執(zhí)行時出現(xiàn)了很多變形，甚至是扭曲，從而出現(xiàn)了困擾人們的執(zhí)行困境。以此為起點(diǎn)，學(xué)術(shù)界掀起了一股研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運(yùn)動”。在該書中，他們分析了“奧克蘭計(jì)劃”失敗的原因不是政治主體之間的矛盾，也不是財(cái)力等資源的不充分，而是政策在執(zhí)行方式上出現(xiàn)了問題。作者在書中進(jìn)一步論述，“要想改變政策科學(xué)僅僅停留在理論層面的現(xiàn)狀，就必須重視政策執(zhí)行的問題，使政策科學(xué)成為行動的科學(xué)。同時，要在政策制定與政策執(zhí)行之間建立密切的聯(lián)系”。(2)在復(fù)雜的理論中建構(gòu)一套完整的政策執(zhí)行模式似乎不可能，Richard F. Elmore指出：“沒有一種模式可以簡單地描述清楚執(zhí)行過程中的完整的復(fù)雜性。”(3)

從20世紀(jì)70年代開始，西方國家在政策執(zhí)行領(lǐng)域展開了廣泛的研究，形成了三個重要發(fā)展階段。

第一階段：此階段側(cè)重研究政策執(zhí)行的具體個案以及實(shí)務(wù)范圍，以“自上而下”的執(zhí)行路徑為主，主要研究者為普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基。這個階段的研究成果主要在于確定了政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間并不是一種線性的、簡單的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行的復(fù)雜性。研究結(jié)果對于進(jìn)一步開啟執(zhí)行政策研究具有開拓和啟蒙意義，在一定層面上拓寬了研究視域。

第二階段：此階段的政策執(zhí)行研究主要是對第一階段研究結(jié)論進(jìn)行批判和延伸，研究方向更加側(cè)重理論分析和模型框架的建構(gòu)，主要代表為George C. EdwardsⅢ、Paul Sabatier、Michael Lipsky、C. E. Van Horn和D. S. Van Meter。這一階段的研究路徑更傾向于“自下而上”的研究，開始關(guān)注政策制定與執(zhí)行的協(xié)作。

第三階段：此階段的研究主要分析了前兩個階段存在的問題，在這些問題的基礎(chǔ)上提出了整合的思路和框架。整合型的研究框架更加強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和性質(zhì)。從政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以看出，既有垂直方向的結(jié)構(gòu)，也有水平方向的結(jié)構(gòu)。垂直體系更強(qiáng)調(diào)政府之間的府際關(guān)系，水平方向的結(jié)構(gòu)更強(qiáng)調(diào)政府以外的社會民間部門的伙伴關(guān)系。

從上述三個階段來看，西方政策執(zhí)行研究出現(xiàn)了很多范式與方法的爭論，雖然沒有形成一致意見，但是對于政策的研究起到了積極推進(jìn)作用。同時，進(jìn)一步拓展了政策科學(xué)的研究范圍，將以往被忽視的執(zhí)行環(huán)節(jié)納入政策科學(xué)的視野。

從20世紀(jì)70年代中后期開始，政策制定與政策執(zhí)行之間的差異表現(xiàn)得越來越明顯，凸顯出政策執(zhí)行的重要性。在政策執(zhí)行理論的研究上，研究者提出許多個人見解，試圖通過分析影響政策執(zhí)行的因素找到原因。到了20世紀(jì)70年代末期，政策研究者根據(jù)不同的影響因素，從不同角度對政策執(zhí)行進(jìn)行研究并建構(gòu)執(zhí)行模型，其中，比較有影響且具有代表性的模型有：T. B. Smith的過程模型、M. Mclaughlin的互動模型、以E. Bardach為代表的博弈模型、Martin Ryan和RabinoVitz提出的循環(huán)模型、霍恩和米特提出的系統(tǒng)模型、Paul A. Sabatier和D. Mazmania提出的綜合模型。(4)

總之，國外學(xué)者的理論研究已經(jīng)相當(dāng)成熟并處于進(jìn)一步完善中，對我國具有一定的參考價值。雖然彼此的文化背景和環(huán)境不相同，但要解決的問題是一致的。因此，我們可以吸取和借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際情況開展研究。

“從20世紀(jì)50年代起，我國形成的是公有制性質(zhì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的社會保障政策體系，同時在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代并沒有多少人廣泛使用‘社會政策’一詞。當(dāng)時的社會政策主要特征表現(xiàn)為社會與經(jīng)濟(jì)重合，且更多時候體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的重要性。”(5)總體而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，社會政策屬于經(jīng)濟(jì)體制的一部分，沒有獨(dú)立地位，只是作為經(jīng)濟(jì)政策的一種必要的補(bǔ)充或配套措施。(6)

總體上看，從1978年到20世紀(jì)90年代中期，我國較注重經(jīng)濟(jì)政策，社會政策沒有得到應(yīng)有的重視及有效執(zhí)行。從我國政策執(zhí)行程序來看，地方政府政策執(zhí)行的過程一般要經(jīng)過兩個階段。第一階段是試點(diǎn)。政策執(zhí)行首先要經(jīng)過試點(diǎn)，試點(diǎn)已經(jīng)成為政策執(zhí)行的一種方法和工具。在改革開放進(jìn)程中，我國十分重視各項(xiàng)政策執(zhí)行過程中試點(diǎn)的重要意義。可以說，“試點(diǎn)”是我國政策管理的一項(xiàng)實(shí)踐與創(chuàng)造。鄧小平同志曾指出：“體制改革方案的實(shí)施，要做到方法細(xì)密，步驟穩(wěn)妥，就應(yīng)先進(jìn)行試點(diǎn)，最好先搞一兩個部門，有些什么典型經(jīng)驗(yàn)，有些什么反應(yīng)，有些什么問題，跟大家見見面，這樣別的部門進(jìn)行起來就心中有數(shù)，事情好辦。”(7)試點(diǎn)作為我國政策執(zhí)行的一種普遍性方法得到了廣泛應(yīng)用。劉東汶、胡象明認(rèn)為，“我國地方政策執(zhí)行過程是在中央政府監(jiān)控下自主地進(jìn)行的，一般采用‘先試點(diǎn)’‘后推廣’的執(zhí)行程序，因此可以簡要地概括為中央監(jiān)控下的‘點(diǎn)——面’模式。(8)政策試點(diǎn)的目的在于“取得經(jīng)驗(yàn)”，以便做到在執(zhí)行中“心中有數(shù)”。只有經(jīng)過試點(diǎn)，才能發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的問題，從而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入全面推廣或者普遍執(zhí)行的階段，也就是地方政府政策執(zhí)行的第二個階段。一項(xiàng)政策是否達(dá)到預(yù)期效果，主要看“試點(diǎn)”。政策執(zhí)行“試點(diǎn)”結(jié)束后的全面推廣階段，才是社會政策全面執(zhí)行的時候。

20世紀(jì)80年代，中國社會政策進(jìn)入全面發(fā)展時期，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放背景下，為了應(yīng)對當(dāng)時的社會問題，解決經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的制度不協(xié)調(diào)問題被提上議程。同時，根據(jù)“試點(diǎn)”發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對各項(xiàng)社會政策進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。當(dāng)前，我國在教育政策，住房政策，社會救助，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，社會保險(xiǎn)，青少年、老人、婦女、兒童的福利，社區(qū)與非營利組織等領(lǐng)域都有了重大變革，但是社會政策尚處在初級階段，需要進(jìn)一步研究。

市場化改革和轉(zhuǎn)型使中央與地方的關(guān)系成為焦點(diǎn)，隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的變革，地方政府如何治理也被提上議事日程。轉(zhuǎn)型的力量推動了權(quán)力的分化，從而使地方政府成為推動中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要力量。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使地方乃至整個國家經(jīng)濟(jì)開始繁榮，但繁榮背后仍存在一些社會問題。各級地方政府面對新情況、新問題，迫切需要做出正確的決策。一些政策在執(zhí)行過程中被扭曲，與政策目標(biāo)背道而馳。另外，個別地方政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中以自身利益為主，不從長遠(yuǎn)角度考慮。積極的政策執(zhí)行可實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，相反則會導(dǎo)致政策越軌，非但不能解決社會問題，反而會加劇社會矛盾。

在這樣的時代背景下，從我國政府體系縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的關(guān)系來看，中央將解決社會問題提上議事日程，并對相關(guān)問題進(jìn)行分析和研究。地方政府在執(zhí)行中央的決策和相關(guān)政策時，受到當(dāng)?shù)匚幕尘啊⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會環(huán)境等多重因素的制約和影響，導(dǎo)致中央政策在地方層級發(fā)生與預(yù)定目標(biāo)偏離或者契合的轉(zhuǎn)換。因此，研究社會政策的執(zhí)行極為重要，不僅具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義，還具有重要的學(xué)術(shù)價值。

（二）研究意義

1．現(xiàn)實(shí)意義

第一，有利于彰顯社會政策的價值理念。伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和行政體制調(diào)整的深化，政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)人民群眾，確保社會秩序穩(wěn)定、社會管理和社會服務(wù)水平顯著提高。中央政府不斷分權(quán)于地方政府，職能從微觀領(lǐng)域收縮到宏觀領(lǐng)域，更加注重頂層設(shè)計(jì)，而地方政府更多聚焦于執(zhí)行層面，出現(xiàn)了一些新的政策執(zhí)行問題和矛盾。只有有效的政策執(zhí)行才能凝聚社會才智，強(qiáng)化責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建，提高政策執(zhí)行的效率。同時，進(jìn)一步明確政府的責(zé)任和義務(wù)，有利于政策執(zhí)行到位，通過整合相關(guān)層面的利益、更快更好地構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以發(fā)揮公眾參與、合作、溝通、協(xié)調(diào)的作用，為社會政策執(zhí)行營造良好的氛圍，實(shí)現(xiàn)社會政策公平公正的價值目標(biāo)。

第二，有利于改善政府政策執(zhí)行方式與執(zhí)政能力。政策執(zhí)行結(jié)果是衡量政策目標(biāo)和社會利益是否一致的主要標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到政府的公信力和權(quán)威。目前我國正處于全面轉(zhuǎn)型階段，社會政策的價值導(dǎo)向更加注重社會公平。我國社會政策執(zhí)行中的偏離、扭曲等問題和現(xiàn)象仍時有發(fā)生。構(gòu)建社會政策執(zhí)行模式和社會政策轉(zhuǎn)換模式，有利于推動政策執(zhí)行模式本土化，對政策目標(biāo)和社會利益的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第三，有利于更好地協(xié)調(diào)政府、社會、公民之間的關(guān)系，從而推動政策執(zhí)行的本土化研究，化解政策執(zhí)行中的不利因素，進(jìn)而達(dá)到政策目標(biāo)。對于政府部門而言，更好地協(xié)調(diào)央地關(guān)系、部門與部門之間的關(guān)系以及部門、組織和地方的關(guān)系，對于強(qiáng)化自身政策學(xué)習(xí)具有積極示范作用。

2．理論意義

第一，深入探討轉(zhuǎn)型期中國社會政策執(zhí)行轉(zhuǎn)換模式。政策能否有效執(zhí)行，不僅取決于執(zhí)行資源的多少、執(zhí)行主體是否盡職盡責(zé)、執(zhí)行對象是否接受、執(zhí)行組織行動是否有效，還取決于政策執(zhí)行的方式是否科學(xué)。一般政策由中央政府制定，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。政策執(zhí)行過程不僅是一個地方政府執(zhí)行的過程，還是中央政府監(jiān)督的過程，從而達(dá)到合理有序。一般情況下，地方政府是執(zhí)行主體，在執(zhí)行過程中，既會出現(xiàn)地方政府根據(jù)自身利益結(jié)構(gòu)執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，也有執(zhí)行到位且推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會繁榮發(fā)展的情況。因此，如何引導(dǎo)和轉(zhuǎn)換是當(dāng)務(wù)之急。

第二，隨著社會的發(fā)展，社會政策日益成為政府、市場和社會之間的紐帶，在向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中，社會政策在維護(hù)社會價值理念、社會秩序等方面發(fā)揮著重要作用。通過中央政府與地方政府的互動，以及相關(guān)政策的執(zhí)行，不斷推動社會政策執(zhí)行理念的創(chuàng)新、執(zhí)行方式的創(chuàng)新。