二、研究綜述

（一）政策執(zhí)行相關(guān)研究綜述

1．國外對(duì)分權(quán)影響改革的研究

國外學(xué)者對(duì)于央地關(guān)系集權(quán)與分權(quán)等方面的研究十分豐富而全面。美國學(xué)者里普森認(rèn)為，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)和全球化條件下應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)的角度研究中央與地方的關(guān)系，并指出經(jīng)濟(jì)、集中和轉(zhuǎn)移己經(jīng)使中央與地方關(guān)系的重新調(diào)整成為必要”。(9)美國當(dāng)代政治學(xué)家亨廷頓在其《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中提出：“政治現(xiàn)代化意味著中央政府享有的對(duì)內(nèi)主權(quán)不被地方或區(qū)域權(quán)力所左右。它意味著國家的完整，并將國有的權(quán)力集中或積聚在舉國公認(rèn)的全國性立法機(jī)關(guān)手里”。(10)

依據(jù)國家結(jié)構(gòu)與央地權(quán)力分配來劃分，西方政黨和國家一般劃分為三種模式：聯(lián)邦分權(quán)模式、單一集權(quán)模式和單一分權(quán)模式。三種模式中，聯(lián)邦分權(quán)模式以美國最具代表性。自美國獨(dú)立至南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，地方分權(quán)制度得以充分施行。自18世紀(jì)90年代，美國慢慢由邦聯(lián)制過渡到聯(lián)邦制，在相關(guān)規(guī)定和政策完善過程中遇到很多阻力。首先是雙重聯(lián)邦制，“聯(lián)邦和州政府在各自的權(quán)力范圍內(nèi)平行存在，互不干涉，互不混淆，各自在獨(dú)立的權(quán)力范圍和制度體系內(nèi)活動(dòng)”。(11)現(xiàn)在的美國，由50個(gè)州和眾多州以下地方單位組成。美國地方政府是指州以下政府，州政府不在其中。地方性事務(wù)由地方自治體管理；全州性問題，如公共安全、打擊犯罪、公共衛(wèi)生、交通管理、一般性公民福利等，均由州政府管理。具體表現(xiàn)為：第一，中央與地方權(quán)力范圍法律化；第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于分權(quán)協(xié)作模式，即中央與地方共同處理權(quán)限內(nèi)的事務(wù)；第三，中央與地方權(quán)力在變化和調(diào)整過程中出現(xiàn)雙重?cái)U(kuò)張，也就是說，在中央權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，地方政府的權(quán)力也在不斷擴(kuò)張。

單一集權(quán)模式以法國為典型。法國屬于傳統(tǒng)意義上的集權(quán)制國家，這種集權(quán)最早起源于法國大革命時(shí)期，拿破侖上臺(tái)后得到確定。“拿破侖主要推行‘地方行政首長管理制度’，取消了地方的選舉和自治行為，由中央統(tǒng)管地方。19世紀(jì)50年代左右，地方政府要求民主選舉，隨著這種呼聲越來越高，中央與地方明顯分界。這種界限并沒有削減中央對(duì)地方的控制，反而加劇了集權(quán)的程度和控制的層面。”(12)密特朗（Francois Mitterrand）上臺(tái)后，法國境內(nèi)掀起了一場(chǎng)分權(quán)化改革運(yùn)動(dòng)，從而在國民議會(huì)上討論并通過分權(quán)化改革的210多項(xiàng)法案，同時(shí)頒布了一批新的行政規(guī)定，并且在5年后舉行了各個(gè)選區(qū)議會(huì)的普選活動(dòng)。1992年，法國通過了《共和國地方行政法》，這項(xiàng)法案的核心內(nèi)容是：第一，明確了中央與地方之間的委托代理關(guān)系；第二，中央通過行政監(jiān)督與司法監(jiān)督兩種形式對(duì)地方政府的部門和組織進(jìn)行監(jiān)督；第三，提高了地方政府在行政、財(cái)政、法律方面的權(quán)力和地位，從而使地方政府的分權(quán)改革進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期。在這個(gè)變化、發(fā)展與調(diào)試階段，地方政府通過分權(quán)要達(dá)到的目標(biāo)是民主、自由和效率。

單一分權(quán)模式以英國最典型。英國是議會(huì)制政體，中央政府向議會(huì)負(fù)責(zé)，中央主要通過特設(shè)部門對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督、控制和指導(dǎo)。因此，在英國，議會(huì)和中央政府共同管理著地方政府各部門與人員。

現(xiàn)代英國的行政體系結(jié)構(gòu)大致形成于19世紀(jì)。隨著工業(yè)化進(jìn)程和現(xiàn)代化逐步推進(jìn)，在20世紀(jì)60年代左右，英國政府先后出臺(tái)多部關(guān)于地方政府的法律法規(guī)，確定了地方政府的選舉，并將原有的郡一級(jí)議會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移到城市區(qū)一級(jí)議會(huì)。從實(shí)踐上來看，真正能夠經(jīng)常、有效地監(jiān)督控制地方政府的是中央行政機(jī)關(guān)，其監(jiān)督控制的主要方式包括：制定行政法規(guī)和規(guī)章；批準(zhǔn)單行法規(guī)、計(jì)劃和命令；行使任職同意權(quán)；審計(jì)監(jiān)督；財(cái)政控制，這是中央對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督最重要的方式。例如，限制地方稅稅率（地方稅封頂），限制地方政府的經(jīng)常性支出和固定資產(chǎn)投資支出總額，審批地方政府的長期貸款，確定地方政府的具體補(bǔ)助金額。在這些措施和手段中，以確定的補(bǔ)助金額進(jìn)行補(bǔ)助最為有效。因?yàn)榈胤秸偸杖胫杏幸话胱笥襾碜灾醒氲难a(bǔ)助金，地方財(cái)政對(duì)補(bǔ)助金依賴極大。(13)值得指出的是，英國地方政府在行使各種自主權(quán)的時(shí)候，雖然會(huì)受到中央政府的某些制約，但在實(shí)際活動(dòng)中，中央對(duì)地方傳統(tǒng)的實(shí)施權(quán)限和實(shí)施權(quán)限的方式，一般會(huì)持尊重態(tài)度。即使為了提高效率必須進(jìn)行改革時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的傳統(tǒng)安排，總要給予足夠的注意并做出妥善處理。(14)

現(xiàn)代西方國家中央與地方的關(guān)系總體上逐漸完善和成熟，但仍存在一些棘手的問題，主要表現(xiàn)在：第一，集權(quán)、分權(quán)難以在現(xiàn)實(shí)中平衡，矛盾普遍存在；第二，中央與地方政府財(cái)政一直處于較為緊張的狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)，西方國家中央與地方關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)大致有兩點(diǎn)：首先，中央與地方集權(quán)、分權(quán)同時(shí)存在。為了更好地進(jìn)行文化和教育等社會(huì)事務(wù)，中央應(yīng)當(dāng)向地方分權(quán)；人類運(yùn)用科技手段過度開發(fā)和利用各種資源，雖然獲得了大量財(cái)富，但是破壞了自然環(huán)境，產(chǎn)生人類與環(huán)境的矛盾。這需要具有強(qiáng)制力的中央政府來調(diào)節(jié)，緩和矛盾。其次，中央與地方協(xié)作的領(lǐng)域越來越廣。雙方只有通過協(xié)作，才能獲得更多收益，同時(shí)增強(qiáng)中央與地方之間的信任和依賴。

2．國外有關(guān)政策執(zhí)行的研究

什么是政策執(zhí)行，國內(nèi)外政策學(xué)家從各個(gè)角度和方面給予了不同詮釋。隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是從20世紀(jì)中期開始，政策研究在各國得到重視，政策科學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。政策執(zhí)行研究作為政策研究的重要一環(huán)在西方已經(jīng)非常深入和成熟，以1973年Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky合著的《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書出版為標(biāo)志。研究發(fā)現(xiàn)執(zhí)行的復(fù)雜性和重要性，通過項(xiàng)目分析，政策執(zhí)行之于政策結(jié)果有著最為直接的關(guān)系，這打破了人們一直以為政策目標(biāo)可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)。(15)

美國政策科學(xué)家Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky把政策執(zhí)行解釋為：“在目標(biāo)確定的前提下，目標(biāo)的不斷調(diào)適和相互作用過程。”(16)另兩位研究政策執(zhí)行的美國學(xué)者薩巴蒂爾和馬茲曼尼安也從不同的視角界定政策執(zhí)行：“通過固定的法律、議會(huì)決議、上訴法院決議、行政命令等形式，實(shí)施的一種政策決策過程。”(17)此外，有學(xué)者把政策執(zhí)行解釋為一種行為或活動(dòng)。美國學(xué)者Co Jones認(rèn)為：“政策執(zhí)行是以解釋、應(yīng)用和組織三項(xiàng)活動(dòng)為主的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。解釋是指使政策內(nèi)容更加簡(jiǎn)潔、清晰和易懂；組織活動(dòng)是指需要設(shè)立相關(guān)執(zhí)行部門，擬定執(zhí)行條例，以便更好地完善執(zhí)行工作、實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)；應(yīng)用活動(dòng)是指通過執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)提供服務(wù)和相關(guān)設(shè)備等，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。”(18)C. E. Van Horn和D. S. Van Meter指出：“政策執(zhí)行是指公共的或者私人性質(zhì)的集團(tuán)、團(tuán)體和個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)相關(guān)決策而采取的行動(dòng)。這些行動(dòng)可以分為兩類：一類是具有可操作性的措施；另一類是具有可變遷性質(zhì)的措施。”(19)George C. EdwardsⅢ和L. Sharkausky提出，“政策執(zhí)行是指?jìng)鬟f命令、收集信息、資金扶持、簽訂合約、雇傭人員、安排人事以及建立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”。(20)此外，C. P. Snow和L. Trilling提出：“任何一類將意識(shí)形態(tài)的理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行動(dòng)的工作，都是一種帶有簡(jiǎn)化性質(zhì)的工作。正是這種簡(jiǎn)化性質(zhì)的主體將相關(guān)問題轉(zhuǎn)化為具體可操作的內(nèi)容，由相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。”(21)R. S. Montjoy和L. J. Toole Jr.更是明確地指出：“政策執(zhí)行就是執(zhí)行某一項(xiàng)由上級(jí)所作的決定。”(22)

政策執(zhí)行就是“在政策期望與所感知的政策結(jié)果之間所發(fā)生的活動(dòng)”。(23)美國公共政策學(xué)者巴達(dá)克用博弈理論研究分析政策執(zhí)行的過程，“他把政策執(zhí)行過程看作是一場(chǎng)對(duì)弈，在競(jìng)爭(zhēng)與合作的情況下，每一個(gè)局中人都希望得到最大的收益，且希望將損失減少到最低程度。然而，最終政策的成功和失敗往往要取決于各方參加者的‘戰(zhàn)略抉擇’”。(24)薩巴蒂爾和馬茲曼尼安認(rèn)為，“問題的可控性、構(gòu)建執(zhí)行的法律框架能力和影響執(zhí)行的非法律性的變量三個(gè)因素這三個(gè)因素決定了成功執(zhí)行的可能性”。(25)Anderson J. E.認(rèn)為，“探討政策是否能夠成功執(zhí)行，不僅要關(guān)注上層行為，還要關(guān)注下層官員對(duì)政策執(zhí)行的影響。有部分可能是下層官員試圖減少政策的影響或改變政策以便達(dá)到利于自己的目的”。(26)

20世紀(jì)六七十年代，Theodore J. Lowi提出了政策類型理論。他認(rèn)為：“政策分類要注重內(nèi)在和政治上的特征，可以從政府強(qiáng)制力角度對(duì)政策進(jìn)行類型劃分。以‘政府強(qiáng)制的可能性’和‘政府強(qiáng)制發(fā)生作用的途徑’兩個(gè)維度為依據(jù)，把公共政策劃分為四種類型（分配型政策、構(gòu)成型政策、規(guī)制型政策、再分配型政策），并且認(rèn)為不同的政策類型會(huì)形成不同的權(quán)力系統(tǒng)，不同的權(quán)力系統(tǒng)之間又會(huì)發(fā)展自己不同的政治過程、結(jié)構(gòu)和精英集團(tuán)。”(27)Erwin C. Hargrove認(rèn)為：“再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行，而管控政策的成功，則常常取決于他們對(duì)利益分配的影響程度。”(28)R. B. Riply和G. A. Frankin在《政策執(zhí)行與官僚制》一書中則從日常化程度、沖突程度、政府官僚活動(dòng)的反對(duì)程度、理論爭(zhēng)論程度、小政府的壓力和訴求等角度分析了規(guī)制政策、分配政策和再分配政策的具體執(zhí)行過程。(29)彼得斯認(rèn)為，“官僚在解釋法律、制定規(guī)則，將法律付諸實(shí)施的過程中發(fā)揮著重要作用，他們?cè)趯⒎珊鸵?guī)章用于單獨(dú)的個(gè)案中也發(fā)揮著重要作用”。(30)“馬特蘭德以政策的沖突性和模糊性為依據(jù)建立了一個(gè)包含有四種類型的政策執(zhí)行權(quán)變模型（即行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行），并具體分析了影響這四種類型執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)變量。”(31)

20世紀(jì)90年代以來，政策執(zhí)行研究以執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性、執(zhí)行結(jié)果的多樣性，以及影響執(zhí)行的變量在因果關(guān)系上的復(fù)雜性為主要出發(fā)點(diǎn)。這一時(shí)期，現(xiàn)代政府的責(zé)任范圍擴(kuò)張，公用事務(wù)日益復(fù)雜化，越來越多的團(tuán)體可以參與政策領(lǐng)域，政策執(zhí)行研究的領(lǐng)域越來越廣。執(zhí)行結(jié)果的反饋使政府的決策重新修正，同時(shí)，通過政策制定和執(zhí)行的相互學(xué)習(xí)與相互調(diào)適，可以取得更好的政策執(zhí)行結(jié)果，而這促進(jìn)了政策執(zhí)行研究中對(duì)府際關(guān)系的重視。

3．國外的社會(huì)政策執(zhí)行項(xiàng)目研究

（1）國外救助政策

社會(huì)保障制度的建立已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)和發(fā)展的主要標(biāo)志。英國1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》和1834年的新《濟(jì)貧法》，確立了國家在救濟(jì)貧民方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，以及貧民可以享受的基本公民權(quán)利。同時(shí)，標(biāo)志著政府開始直接參與社會(huì)救濟(jì)活動(dòng)并組織相關(guān)工作。

19世紀(jì)80年代，德國確立社會(huì)保障制度，標(biāo)志著早期社會(huì)救濟(jì)開始向社會(huì)救助方向轉(zhuǎn)變，社會(huì)救濟(jì)開始被納入社會(huì)保障制度體系。此后，社會(huì)救助成為各國社會(huì)保障制度中最關(guān)鍵的一部分，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。英國、德國、美國、日本等福利水平較高的國家都將社會(huì)救助視為重要的社會(huì)保障措施。

1935—1974年，美國頒布《社會(huì)保障法》后，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等方面取得了巨大進(jìn)步。有學(xué)者評(píng)價(jià)：“在羅斯福年代，社會(huì)保障受到重視，美國社會(huì)救助制度的規(guī)范化開始形成，美國制定了歷史上第一部社會(huì)保障法，它標(biāo)志著美國在救助領(lǐng)域規(guī)范化和制度化的開始。經(jīng)過多年不懈的努力和改革進(jìn)取，美國在社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)容和成果不斷豐富，主要有撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助、補(bǔ)充保障收入、醫(yī)療救助、住房救助、食品救助、教育救助等等。”(32)

英國的社會(huì)救助制度最完善，主要以“生活補(bǔ)貼”的方式，實(shí)行社會(huì)救助申請(qǐng)制度，有救助需求的家庭向社會(huì)保障機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)書，機(jī)構(gòu)經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查和審核，定期發(fā)放社會(huì)救助金。

（2）國外教育政策

國外對(duì)教育政策執(zhí)行的研究以美國學(xué)者Allan Odden最全面。1991年，奧登編著出版了《教育政策執(zhí)行研究》。該書詳述了教育政策的概念、過程以及方法，推動(dòng)了教育政策研究向更深、更廣的維度發(fā)展。奧登通過確定主題、劃分范圍及重點(diǎn)的方式，將美國在教育政策執(zhí)行方面的研究分為三個(gè)階段：“第一階段（1960—1980年），早期的教育政策執(zhí)行研究，主要的分析方法是通過個(gè)案研究，探索和分析當(dāng)時(shí)美國教育政策失敗的原因；第二階段（1980—1985年），更加注重和強(qiáng)調(diào)教育政策的執(zhí)行內(nèi)容，對(duì)比分析了早期研究的不足；第三階段（1985—2000年），將研究重點(diǎn)集中到到底如何執(zhí)行教育政策，如何減少不利因素以達(dá)到教育政策目標(biāo)。”(33)當(dāng)前，美國的教育研究范圍相當(dāng)廣泛，研究手段更加多元，有類型研究、失真研究、案例研究等。

（3）國外住房保障政策

低收入家庭的住房問題是世界各國面臨的共同問題，各國學(xué)者進(jìn)行了大量研究。國外學(xué)者針對(duì)住房保障的研究范圍和內(nèi)容主要為對(duì)比分析研究歐美各國住房政策、政府在住房市場(chǎng)中發(fā)揮的效用，以及執(zhí)行住房保障政策引起的主要社會(huì)問題等。

第一，對(duì)各國住房政策的研究。住房作為一種社會(huì)服務(wù)暫時(shí)還無法按需分配，只能通過各種行政的、經(jīng)濟(jì)的手段和方式對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。學(xué)者John Doling指出，在過去20年里，住房政策的比較研究明顯增多，對(duì)住房政策的簡(jiǎn)單比較有助于更好地理解整個(gè)社會(huì)。(34)通過對(duì)美國、英國、新加坡等國家的住房政策研究，可以發(fā)現(xiàn)：一是這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，住房制度相對(duì)完善；二是這些國家都采取了政府主導(dǎo)、民間參與、個(gè)人補(bǔ)貼三管齊下的中低收入者住房保障政策；三是這些國家都通過政府直接補(bǔ)貼、金融政策、利稅杠桿等多種手段來保證住房保障的公平有效。(35)

Samuel E. Trotter認(rèn)為：美國針對(duì)低收入人群住房保障政策的特色在于其各項(xiàng)保障措施的法制化，美國政府先后通過《國民住房法》《住房建設(shè)與發(fā)展法》《城市建設(shè)法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)住房保障進(jìn)行規(guī)定；同時(shí)為了讓低收入群體擁有住房，美國政府采取了多種稅收減免政策、個(gè)人住宅抵押貸款政策。這是一種立法與政策先行的制度。(36)

英國也具有其特色。Stephen Merrett研究了英國的住房政策后認(rèn)為，英國是世界上很早就對(duì)住房進(jìn)行政府干預(yù)的國家，1919年頒布的《住房規(guī)劃法》明確規(guī)定了居民住房問題，政府有義務(wù)解決住房問題。經(jīng)過不斷努力，英國的住房政策從政府直接供給轉(zhuǎn)向政府以財(cái)政、金融手段激勵(lì)扶持社會(huì)化公共住房的建造和運(yùn)行。同時(shí)，鼓勵(lì)自建、租賃及購買住房。(37)

新加坡的住房保障制度值得借鑒。Belinda Yuan認(rèn)為，新加坡作為一個(gè)新型市場(chǎng)國家，其住房并不是完全通過市場(chǎng)機(jī)制來解決，而是通過政府的介入。1955年，新加坡根據(jù)《中央公積金法》建立了強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，即公積金制度。該制度是新加坡解決居民住房問題的重要保障，是對(duì)新加坡組屋建設(shè)和“居者有其屋”計(jì)劃的重大金融支持。所有新加坡公民和具有永久居留權(quán)的居民，都必須參加公積金儲(chǔ)蓄計(jì)劃，繳納公積金是公民的義務(wù)，具有強(qiáng)制性。企業(yè)雇主不繳納公積金屬于違法行為。同時(shí)，不同年齡段居民的繳費(fèi)率不同，隨著居民年齡的增長，繳費(fèi)率會(huì)下降。這項(xiàng)政策確保大部分人可以使用公積金賬戶資金來支付貸款等，減少使用其他資金。(38)

不同國家住房政策的執(zhí)行方式各具特色，但是基本可以概括為從補(bǔ)“磚頭”向補(bǔ)“人頭”轉(zhuǎn)變。Rogers Biles認(rèn)為，美國的住房政策是“從供給和需求兩個(gè)方面補(bǔ)貼”，最大的特色在于美國的租金補(bǔ)貼模式，增加了低租金住房。(39)Kleiximan Mark認(rèn)為，英國在20世紀(jì)80年代推動(dòng)了“住房私有化”改革，采用混合產(chǎn)權(quán)補(bǔ)貼模式。(40)新加坡分類供應(yīng)的方法效果較好，從20世紀(jì)下半葉開始，小戶型、低造價(jià)的“政府組屋”占80%以上，大部分居民都居住在“組屋”。(41)

第二，政府干預(yù)住房市場(chǎng)政策的研究。目前，世界大部分國家都干預(yù)住房市場(chǎng)。對(duì)此不同的學(xué)者有不同的看法，西方主流學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為政府應(yīng)干預(yù)住房市場(chǎng)。“早在1911—1921年，德國、英國、荷蘭和丹麥政府就制訂和實(shí)施了公房租賃計(jì)劃。”(42)“第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西方各國都致力于解決戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的住房供給問題，且根據(jù)凱恩斯主義把制定住房政策作為干預(yù)市場(chǎng)的工具之一。”(43)在隨后的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，西歐各國構(gòu)建起各自的住房政策體系。它們不僅通過住房政策來協(xié)調(diào)階級(jí)階層利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而且把居住權(quán)利宣稱為公民所應(yīng)享有的福利權(quán)利。”(44)根據(jù)不同的理論，政府在住房市場(chǎng)上的干預(yù)模式和效果也發(fā)展出了不同的類型。最典型的是唐尼森（David Donnison）的三種模型“雛生型、社會(huì)型和全面負(fù)責(zé)型”。(45)

第三，對(duì)各國執(zhí)行住房保障政策引起的主要社會(huì)問題的研究。從總體上看，各國的住房保障政策執(zhí)行都引發(fā)了一些社會(huì)問題。A. More和D. MacLennan的研究顯示，“存在于北歐國家的左翼勢(shì)力，在某種程度上推進(jìn)了北歐國家的公房建設(shè)和發(fā)展，但是公房建設(shè)在美國的發(fā)展卻明顯缺乏推動(dòng)力”。(46)美國在2004—2005年建造了大量住房，之后住房建設(shè)速度持續(xù)下滑，住房價(jià)格急劇下降，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)衰退。美國住房保障政策執(zhí)行以來，政府允許和鼓勵(lì)抵押貸款，以創(chuàng)建高風(fēng)險(xiǎn)的次級(jí)抵押貸款產(chǎn)品提高居民自置居所的數(shù)量。但是，美國的金融市場(chǎng)過于追求利潤，住房保障政策執(zhí)行扭曲，導(dǎo)致金融市場(chǎng)崩潰。(47)英國執(zhí)行住房保障政策以來，存在保障性住房供應(yīng)不足的問題，政府傾向于無家可歸的人群，很難推進(jìn)住房私有化，但是英國對(duì)私有住房的需求不斷增加。(48)新加坡執(zhí)行住房保障政策引起的問題主要有兩個(gè)：一是土地征用難問題。早期政府強(qiáng)制征用土地，因土地價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格而遭到諸多非議，但最終解決了大部分新加坡人的居住問題。二是拆遷安置問題。在對(duì)棚戶區(qū)的拆遷和居民安置過程中，住房保障政策執(zhí)行遭到了很大阻力。(49)

4．國內(nèi)有關(guān)政策執(zhí)行的研究

國內(nèi)理論界在1990年左右開始關(guān)注政策執(zhí)行的研究，2000年左右開始系統(tǒng)地分析和研究政策執(zhí)行。(50)從研究成果和內(nèi)容來看，大致可以分為以下幾個(gè)層面。

（1）引介西方政策執(zhí)行理論

相關(guān)學(xué)者從不同維度、不同研究方法上分析了西方政策執(zhí)行相關(guān)理論的發(fā)展過程并進(jìn)行論述。我國港澳臺(tái)地區(qū)的政策研究成果豐富，從研究時(shí)間上來看遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于內(nèi)地。學(xué)者李允杰、丘昌泰在《政策執(zhí)行與評(píng)估》中選取三種執(zhí)行視角（“自上而下”、“自下而上”、整合型）介紹了政策執(zhí)行的含義、理論背景、發(fā)展、演變等，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行了橫向和縱向解析，囊括了許多社會(huì)前沿問題和具體實(shí)務(wù)。(51)然而，以上都是對(duì)西方政策執(zhí)行模式的總結(jié)和概括，并沒有探索出執(zhí)行的新模式。

從20世紀(jì)90年代中后期開始，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央逐步下放行政權(quán)力，地方政府行政權(quán)力不斷擴(kuò)大，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些問題逐漸受到政策研究者的重視，政策執(zhí)行研究被提上議事日程。關(guān)于政策執(zhí)行的研究和相關(guān)問題，尤其是針對(duì)地方政府的政策執(zhí)行問題引起廣泛關(guān)注。我國地方政策執(zhí)行過程是在中央政府監(jiān)控下自主進(jìn)行的，一般采用“先試點(diǎn)、后推廣”的執(zhí)行程序，可簡(jiǎn)要概括為中央監(jiān)控下的“點(diǎn)—面”模式。但是，要解決政策目標(biāo)與政策手段不協(xié)調(diào)的問題，(52)就要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)行問題的研究。

（2）政策執(zhí)行基礎(chǔ)研究

國內(nèi)學(xué)者關(guān)注和研究政策執(zhí)行的實(shí)踐較晚，直到20世紀(jì)90年代才陸續(xù)出現(xiàn)一些研究政策執(zhí)行的論文。筆者在“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”以“政策執(zhí)行”進(jìn)行關(guān)鍵詞搜索，年限為“1990—1999年”的文獻(xiàn)有105篇；年限為“2000—2009年”的文獻(xiàn)有1075篇；年限為“2000—2014年”的文獻(xiàn)有1820篇。可見“政策執(zhí)行”的研究成果逐年增長。現(xiàn)階段，我國學(xué)者有關(guān)“政策執(zhí)行”的研究專著共有12部：施能杰的《國會(huì)監(jiān)督與政策執(zhí)行——美國經(jīng)驗(yàn)值研究并兼論我國的發(fā)展》、郭漸強(qiáng)的《政策執(zhí)行研究》、金太軍的《公共政策執(zhí)行梗阻與消除》、丁煌的《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策》、張玉的《政策執(zhí)行研究的新視野：區(qū)域政策執(zhí)行的制度分析與模式建構(gòu)》、李允杰的《政策執(zhí)行與評(píng)估》，趙凱農(nóng)的《公共政策——如何貫徹執(zhí)行》、莫勇波的《公共政策執(zhí)行中的政府執(zhí)行力問題研究》、周國雄的《博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體》，樸貞子的《政策執(zhí)行論》、姚華和耿敬的《政策執(zhí)行與行動(dòng)者的策略：2003年上海市居委會(huì)直接選舉的個(gè)案研究》、劉伯龍和竺乾威的《中國農(nóng)村公共政策：政策執(zhí)行的實(shí)證研究》。

對(duì)于“政策執(zhí)行”，學(xué)者們“仁者見仁，智者見智”。有的學(xué)者認(rèn)為，政策執(zhí)行是中央政府與地方政府上下互動(dòng)的過程；有的學(xué)者認(rèn)為，政策執(zhí)行是一種政策演進(jìn)的過程。桑玉成和陳慶云將政策執(zhí)行界定為“為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程”。(53)學(xué)者林水波和張世賢認(rèn)為，“政策執(zhí)行是一種動(dòng)態(tài)的過程，在整個(gè)執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)和人員應(yīng)用各種必要的因素，采取各種行動(dòng)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧浚⒑侠砜尚械囊?guī)則，培養(yǎng)和塑造目標(biāo)共識(shí)，通過協(xié)商化解沖突，從而達(dá)成特殊的政策目標(biāo)”。(54)

“政策執(zhí)行”涉及范圍較寬泛。政策執(zhí)行研究主要側(cè)重于三個(gè)方面：一是我國政策執(zhí)行的整體分析。主要集中于地方政府政策執(zhí)行研究等。二是相關(guān)政策領(lǐng)域理論研究。主要集中于政策執(zhí)行資源和執(zhí)行手段研究，執(zhí)行資源包括制度資源、專家資源、財(cái)力資源、信息資源、人力資源等，執(zhí)行手段包括技術(shù)手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想政治教育手段等。三是具體政策領(lǐng)域的執(zhí)行研究，包括土地政策執(zhí)行、農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行、稅務(wù)政策執(zhí)行、房地產(chǎn)政策執(zhí)行、藥品監(jiān)管政策執(zhí)行、財(cái)政政策執(zhí)行、計(jì)劃生育政策執(zhí)行等。

現(xiàn)階段我國正處于轉(zhuǎn)型期，各種問題集中體現(xiàn)，而這些問題大多是政策執(zhí)行不暢導(dǎo)致。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等都與政策執(zhí)行緊密相關(guān)。要預(yù)防政策執(zhí)行扭曲、曲解、替換、抵制等問題，加強(qiáng)政策執(zhí)行的研究勢(shì)在必行。

由于執(zhí)行有著廣義和狹義之分，因此研究者對(duì)于政策執(zhí)行的范圍和內(nèi)容的界定各不相同。狹義上，政策執(zhí)行是指具體方案的執(zhí)行與落實(shí)，不涉及相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)督與反饋等；廣義上，政策執(zhí)行是指執(zhí)行主體通過執(zhí)行相關(guān)政策方案，實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的過程。通過對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，有效的政策執(zhí)行須具備以下幾個(gè)條件：①知道相應(yīng)的社會(huì)價(jià)值偏好及其在社會(huì)人群中的比重；②詳盡了解相關(guān)資料，并以此為基礎(chǔ)制定各種可能的政策執(zhí)行方案；③充分把握每一種政策方案各種可能的結(jié)果；④準(zhǔn)確估計(jì)每一種政策方案的損益期望和社會(huì)價(jià)值比；⑤合理選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的政策方案。(55)

西方政策執(zhí)行研究為我國政策執(zhí)行研究提供了一個(gè)大的學(xué)術(shù)背景支持。部分學(xué)者分別從“制度”“系統(tǒng)”“主體”角度進(jìn)行了探討。從制度角度看，政策執(zhí)行是為了規(guī)范政府行為而提供的約束機(jī)制，以保障群體利益的實(shí)現(xiàn)。從系統(tǒng)的角度看，政策執(zhí)行是遵循系統(tǒng)特征，最大化實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。錢再見和金太軍認(rèn)為，“‘中梗阻’現(xiàn)象在政策執(zhí)行過程中廣泛存在，可以從政策執(zhí)行主體角度分析原因。要防止‘中梗阻’現(xiàn)象的出現(xiàn)，就需要強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的認(rèn)知水平、提高政府執(zhí)政能力、加強(qiáng)政策宣傳力度、建立健全政策執(zhí)行責(zé)任追究制度”。(56)丁煌認(rèn)為，“隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，執(zhí)行成為關(guān)鍵，執(zhí)行主體在某種層面上是利益主體，因而在執(zhí)行中難免產(chǎn)生執(zhí)行阻滯。因此，需要從完善制度、改革職權(quán)、擴(kuò)大干部管理隊(duì)伍等方面來消除漏洞，防范阻滯發(fā)生，實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)”。(57)

陸小成等認(rèn)為，“當(dāng)前我國政策執(zhí)行中的資源整合能力較弱，需要通過引導(dǎo)、協(xié)作、參與、統(tǒng)籌等方式來加強(qiáng)資源的開發(fā)、利用和配置”。(58)李麗紅認(rèn)為，“政策執(zhí)行中價(jià)值理念的沖突明顯，主要表現(xiàn)為責(zé)、權(quán)、利之間以及工具理性和價(jià)值理性間的矛盾，要減少這類矛盾和沖突所導(dǎo)致的損失，就需要進(jìn)一步提高社會(huì)的權(quán)利，提升公民的權(quán)利意識(shí)”。(59)

陶學(xué)榮通過對(duì)比西方政策執(zhí)行模型，基于中國現(xiàn)狀提出四種政策執(zhí)行模型：“團(tuán)體參與模型、宣傳動(dòng)員模型、權(quán)威強(qiáng)制模型、市場(chǎng)激勵(lì)模型。”(60)團(tuán)體參與模型，基于團(tuán)體理論，提出利益團(tuán)體是現(xiàn)代政策決策中具有重要影響力的一支重要力量；宣傳動(dòng)員模型，通過宣傳促進(jìn)政策目標(biāo)群體對(duì)政策的了解，使其對(duì)政策有基本的認(rèn)知，以便政策執(zhí)行者執(zhí)行政策，使目標(biāo)群體更快地接受政策；權(quán)威強(qiáng)制模型，通過權(quán)力和權(quán)威的強(qiáng)制力來推行政策；市場(chǎng)激勵(lì)模型，是指政府在面對(duì)日益復(fù)雜的問題時(shí)，可以從市場(chǎng)激勵(lì)的角度來執(zhí)行政策。

就研究而言，我國學(xué)者更強(qiáng)調(diào)“政策執(zhí)行”是一種過程，在這個(gè)過程中存在各種各樣的研究途徑或者原則。可以發(fā)現(xiàn)這里面仍有些許西方“行動(dòng)學(xué)派”的影子，側(cè)重從“整合路徑”出發(fā)，理解和研究政策執(zhí)行。在研究方法上，側(cè)重理論研究，缺少實(shí)證研究。盡管如此，我國學(xué)者在“政策執(zhí)行”領(lǐng)域仍取得了豐碩成果。學(xué)者張玉建構(gòu)了我國地方政策執(zhí)行的制度模式，從實(shí)證角度為執(zhí)行研究開辟了新的道路。(61)

有學(xué)者將政策執(zhí)行偏差類型分為政策被曲解、政策被截流、政策被部分執(zhí)行等。然而，從政策執(zhí)行偏差的原因來看，有學(xué)者認(rèn)為是利益沖突、執(zhí)行控制力弱、體制機(jī)制不完善、政策執(zhí)行者素質(zhì)低等造成的；也有學(xué)者認(rèn)為要考慮政策制定、政策傳播的失真、政策監(jiān)督不完善等問題；還有學(xué)者從政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行背景、政策執(zhí)行環(huán)境、政策執(zhí)行客體等方面來探討。

（3）關(guān)于政策執(zhí)行偏差及矯正研究

王國紅認(rèn)為，“政策執(zhí)行偏差常常出現(xiàn)，產(chǎn)生偏差的原因在于執(zhí)行主體受到利益的驅(qū)使及執(zhí)行機(jī)制內(nèi)在的缺陷。因此，需要從相關(guān)利益群體入手，健全執(zhí)行制度和機(jī)制，進(jìn)一步完善政策創(chuàng)新等防范執(zhí)行偏差”。(62)劉玉蓉等認(rèn)為，“可以運(yùn)用委托代理理論對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行分析，從而找到政策執(zhí)行失利的原因”。(63)李榮華認(rèn)為，“要從本質(zhì)上區(qū)別創(chuàng)新和執(zhí)行偏差現(xiàn)象，可從三個(gè)方面區(qū)分：一是是否以政策目標(biāo)為取向；二是政策手段是否積極有效；三是執(zhí)行結(jié)果是否產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)”。(64)也有學(xué)者認(rèn)為，“政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉墒强陀^現(xiàn)實(shí)的必然要求，社會(huì)生活的復(fù)雜多變與發(fā)展，要求將具有長期穩(wěn)定性的政策、對(duì)全局具有重大影響的政策、成功和成熟的政策立為法律，只有這樣，才能更好地促進(jìn)其完善”。(65)

（4）關(guān)于政策執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建研究

劉英茹認(rèn)為，“溝通是政策執(zhí)行中最重要的環(huán)節(jié)，要通過建立溝通機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善溝通手段和技術(shù)，同時(shí)減少信息失真的損失。信息的準(zhǔn)確、真實(shí)是實(shí)現(xiàn)良好溝通的橋梁和基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行目標(biāo)的關(guān)鍵”。(66)丁煌認(rèn)為，“政策執(zhí)行最需要的是監(jiān)督機(jī)制的建立，因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制涉及政策執(zhí)行的最終效率。需要從執(zhí)行的透明度、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等方面進(jìn)一步完善執(zhí)行機(jī)制”。(67)另外，從社會(huì)政策實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，許多政策在執(zhí)行中存在局部化、擴(kuò)大化、停滯化等問題，其中，最重要的原因就是社會(huì)政策執(zhí)行監(jiān)督控制機(jī)制不完善、不成熟。因此，需要全面、多層次、多角度地構(gòu)建社會(huì)政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制、建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。(68)

（5）社會(huì)政策執(zhí)行中的自由裁量研究

政策裁量有一個(gè)自由度，自由度具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是處于能作為與不能作為之間，也就是既沒有規(guī)定可以做，也沒有規(guī)定不可以做；二是為政策制定和政策執(zhí)行留下可操作空間，讓執(zhí)行者有選擇的余地。政策自由度，不是執(zhí)行者胡亂作為的借口，致使政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中經(jīng)常表現(xiàn)為“你有政策，我有對(duì)策”。在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門會(huì)考量政策對(duì)于自身的影響，當(dāng)政策不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展邏輯或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路時(shí)，一些執(zhí)行者就會(huì)以敷衍、曲解甚至阻滯的方式執(zhí)行；反之，則運(yùn)用各種資源積極落實(shí)。

我國地方政府政策執(zhí)行過程是在中央或上級(jí)政府的嚴(yán)格監(jiān)管下進(jìn)行的，但在政策執(zhí)行過程中，地方政府的政策執(zhí)行具有相當(dāng)大的自主性和靈活性。為了適應(yīng)中央和地方的協(xié)作與發(fā)展，中央向地方下放一批行政權(quán)力，進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府政策執(zhí)行的自主決策權(quán)。(69)

（6）關(guān)于社會(huì)政策執(zhí)行效果研究

政策的執(zhí)行既會(huì)產(chǎn)生直接效果，也會(huì)產(chǎn)生間接效果。政策的直接效果是政策執(zhí)行主體要研究和解決政策問題及對(duì)機(jī)關(guān)、組織產(chǎn)生的影響與作用；政策的間接效果是指政策在執(zhí)行過程中由非系統(tǒng)內(nèi)作用導(dǎo)致的對(duì)其他組織產(chǎn)生的結(jié)果。影響政策效果的主要因素為結(jié)果和成本。政策在執(zhí)行中產(chǎn)生的不同效果會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和地方政策產(chǎn)生不同的影響。追求較好的效果，是政策執(zhí)行應(yīng)達(dá)到的基本目標(biāo)。(70)

以住房政策來說，政策的原本意圖是在住房價(jià)格（或者租金）過高的情況下，通過行政措施管控房價(jià)從而緩解居民（尤其是貧困群體）的住房壓力。然而，政策執(zhí)行效果有可能達(dá)不到預(yù)期。例如，經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)質(zhì)上是對(duì)普通住宅價(jià)格實(shí)施管制。但是，有時(shí)候房租不僅沒有下降，還出現(xiàn)房源短缺的情況；部分開發(fā)商為了收回成本，將部分稅收轉(zhuǎn)嫁給購房者，從而使房價(jià)不降反升。(71)何元斌認(rèn)為，“從總體上來看，中國住房保障政策與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，還存在覆蓋面窄、保障對(duì)象定位不清晰、相關(guān)配套政策不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全等方面的問題”。(72)馬光榮在分析地方住房保障政策后，認(rèn)為：“住房保障政策認(rèn)定條件苛刻，缺乏對(duì)困難群體長期住房保障的規(guī)劃等問題。”(73)李國敏認(rèn)為：“當(dāng)前住房保障政策存在目標(biāo)對(duì)象界定模糊、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)、保障機(jī)制不完善、保障功能失效等問題，應(yīng)當(dāng)重新考慮建構(gòu)保障體系和框架。”(74)馬光紅等認(rèn)為：“由于廉租房資金投入不足，同時(shí)實(shí)物補(bǔ)貼房源較匱乏，導(dǎo)致保障覆蓋面過于狹窄，準(zhǔn)入門檻較高。一些開發(fā)商存在住房建設(shè)用地規(guī)劃不合理、交通設(shè)施等配套措施不健全等問題，導(dǎo)致住房保障福利損失明顯。”(75)

以教育政策來說，近年來，隨著教育政策研究的興起，以及教育決策的民主化、科學(xué)化要求，教育公平成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。因此，制定一項(xiàng)教育政策的最終目的在于通過它的有效執(zhí)行達(dá)到政策目標(biāo)。然而由于環(huán)境、人文、制度等因素的影響，我國教育領(lǐng)域還存在一些問題，在教育政策執(zhí)行中，出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)及執(zhí)行效果不理想，甚至與教育政策目標(biāo)偏離的現(xiàn)象，學(xué)者將其稱為“教育政策失真現(xiàn)象”。

以社會(huì)救助政策來說，各級(jí)政府的社會(huì)救助工作成效顯著，但相關(guān)理論研究與實(shí)踐工作表明，政府、組織執(zhí)行主體、各級(jí)機(jī)關(guān)、目標(biāo)對(duì)象之間仍然存在不同程度的矛盾。社會(huì)救助政策執(zhí)行效果不佳還與“救助不及時(shí)”“過程不透明”“執(zhí)行不公平”和“政策相互矛盾”等有關(guān)。相關(guān)研究提示，針對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行效果差應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置及人力資源配置、提高基層工作人員的專業(yè)化水平、建立社會(huì)救助信息系統(tǒng)等，進(jìn)一步規(guī)范城市低保動(dòng)態(tài)管理，努力做到對(duì)象準(zhǔn)確、應(yīng)保盡保。

（二）政策轉(zhuǎn)換相關(guān)研究綜述

1．國外政策轉(zhuǎn)換相關(guān)研究

什么是政策轉(zhuǎn)換，早期的公共管理和公共政策專家及學(xué)者并沒有明確定義。最早涉及“社會(huì)政策”與“轉(zhuǎn)換”兩個(gè)詞的是“二戰(zhàn)”后期聯(lián)邦德國學(xué)者伊蕾娜·迪克森（Irene Dikson）所著的《社會(huì)政策的計(jì)劃觀點(diǎn)——目標(biāo)的產(chǎn)生及轉(zhuǎn)換》一書。伊蕾娜·迪克森提出，每個(gè)有目的的、有意圖的計(jì)劃，如果對(duì)當(dāng)前的和原有的情境滿意，那么對(duì)未來能否持久或者是不受威脅就是一個(gè)問題。正如同如果所有的東西都是好的，那就沒有必要改善是一樣的道理。因此，是保護(hù)它、塑造它、改善它還是發(fā)展它就十分重要。在涉及后續(xù)情境中具體的、現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)構(gòu)成和確立等因素時(shí)，隨著新情境范圍的擴(kuò)大，依據(jù)未來而形成的觀點(diǎn)并不一定是最初情境下的，新的概念可能都從新情境中產(chǎn)生。在這種目標(biāo)構(gòu)成以及目標(biāo)發(fā)現(xiàn)和確立，形成決策和在決策中進(jìn)行選擇時(shí)，如何轉(zhuǎn)換就成為必不可少的核心問題。(76)

政策轉(zhuǎn)換研究的大致內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境政策轉(zhuǎn)換。研究者通過回顧日本從20世紀(jì)70—80年代環(huán)境政策的領(lǐng)先到21世紀(jì)失去環(huán)境政策的優(yōu)勢(shì)地位，重新思考如何在21世紀(jì)更好地進(jìn)行環(huán)境政策的創(chuàng)新，提升國際影響力。提出的方法是更好地減少國際交流的鴻溝、更好地進(jìn)行文化互動(dòng)與融合，通過政策轉(zhuǎn)換使日本在環(huán)境政策領(lǐng)域的聲譽(yù)崛起。(77)二是教育政策轉(zhuǎn)換。研究者重點(diǎn)討論與分析了在全球化背景下激發(fā)和導(dǎo)致的教育政策轉(zhuǎn)換，以及在全球化發(fā)展進(jìn)程中如何影響教育政策的制定。通過兩個(gè)專門的國際教育項(xiàng)目分析和整合教育系統(tǒng)，通過一種交互式的方式發(fā)現(xiàn)教育政策存在的問題，以及影響教育政策轉(zhuǎn)換的相關(guān)因素，提出合理有效的舉措。(78)三是社會(huì)服務(wù)功能轉(zhuǎn)換。伴隨著老齡化進(jìn)程的加快，建立和完善老年化社會(huì)服務(wù)尤為重要，通過對(duì)上海老年服務(wù)社區(qū)進(jìn)行實(shí)證研究，揭示了當(dāng)前服務(wù)中的角色定位和功能確定存在的一系列制約因素，提出了促進(jìn)更加便利、多主體參與的政府與社會(huì)互動(dòng)模式，無論是從上至下的角度，還是從下至上的角度，都使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)生了理念和方式上的轉(zhuǎn)換。(79)

2．國內(nèi)政策轉(zhuǎn)換相關(guān)研究

“轉(zhuǎn)換”一詞《辭海》并未收錄，一般情況下可理解為“轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)化、改變、變換，從一種能量形式到另一種能量形式”。從對(duì)該詞的使用來看，更多地應(yīng)用于理工科。筆者在“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”中進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)篇名中含有“政策&轉(zhuǎn)換”，年限從“1990—2014年”的文獻(xiàn)有260篇。通過對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)一步梳理，大致可以將轉(zhuǎn)換的相關(guān)研究分為以下幾種。

第一，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，主要分析并研究社會(huì)系統(tǒng)各要素在主體和空間上的變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換與生產(chǎn)力的發(fā)展以及社會(huì)物質(zhì)財(cái)富密切相關(guān)，而這些變化的最終因素取決于生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與變革以及相關(guān)政策在空間和實(shí)踐層面發(fā)生的與社會(huì)形態(tài)相一致的變化。

第二，模式轉(zhuǎn)換。楊勇剛博士從農(nóng)村的社會(huì)福利政策角度入手，以農(nóng)村的土地制度發(fā)展演變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，從社會(huì)救助、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老四個(gè)方面研究和闡釋了農(nóng)村福利政策從生存到發(fā)展、從單一到多元、從家庭到社會(huì)的模式轉(zhuǎn)換。(80)桂大一博士從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式角度入手，提出對(duì)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換動(dòng)力、轉(zhuǎn)換路徑進(jìn)行創(chuàng)新的必要性。(81)

第三，功能轉(zhuǎn)換。在面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提出的挑戰(zhàn)和問題時(shí)，政府公共政策必須積極回應(yīng)并做出創(chuàng)新。新的政策不斷產(chǎn)生，這既是突破舊的框架解決問題的思路，也是在培育一種新的政策動(dòng)力，是轉(zhuǎn)型期的客觀現(xiàn)象。如何面對(duì)多元化、全球化的社會(huì)轉(zhuǎn)型，需要尋找一種政策的平衡點(diǎn)，決定了必須從政府的價(jià)值定位、職能方向等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)換。(82)

第四，機(jī)制轉(zhuǎn)換。楊正剛在《論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國農(nóng)村政策運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換》一文中提出，當(dāng)前我國某些農(nóng)村政策已經(jīng)不能完全適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的需求，要使農(nóng)村政策運(yùn)行機(jī)制適應(yīng)發(fā)展需求，必須按市場(chǎng)需求進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換。(83)

第五，政策轉(zhuǎn)換。趙登輝分析了現(xiàn)階段國家實(shí)施的土地政策對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活的影響，其以土地利用為切入點(diǎn)，提出了改革當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制、增加農(nóng)業(yè)投入等政策轉(zhuǎn)換的路徑，以期實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展和利用。(84)周滿生和陸瑜在《聚焦21世紀(jì)人才基本技能的培養(yǎng)——美國的政策轉(zhuǎn)換與實(shí)踐》中指出，進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會(huì)各層面都要求人才具備一定的知識(shí)和技能，原有的人才技能教育已不適應(yīng)時(shí)代的步伐，因此計(jì)劃在不同州根據(jù)自身情形制定和實(shí)施人才培養(yǎng)方案。這種及時(shí)的政策轉(zhuǎn)換與實(shí)踐對(duì)21世紀(jì)人才技能教育具有積極借鑒作用。(85)莫志斌通過分析新中國成立以來黨就非公有制經(jīng)濟(jì)從思想認(rèn)識(shí)到實(shí)踐政策上的突破、前進(jìn)和飛躍，非公有制經(jīng)濟(jì)的被允許、動(dòng)搖、否定、解凍、發(fā)展五個(gè)階段的過程，認(rèn)為“這個(gè)不斷深入、不斷前進(jìn)與不斷發(fā)展的過程，根本原因在于政策轉(zhuǎn)換，而政策轉(zhuǎn)換就要不斷與時(shí)俱進(jìn)、解放思想、認(rèn)知規(guī)律和著眼發(fā)展”。(86)

如果社會(huì)政策是解決社會(huì)問題的準(zhǔn)則，那么政策轉(zhuǎn)換就是為了達(dá)到政策意圖和政策目標(biāo)的具體方式。社會(huì)政策作為社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系相互作用的產(chǎn)物，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步具有積極意義。對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)展而言，社會(huì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否決定了政策轉(zhuǎn)換在整個(gè)社會(huì)參照系中的實(shí)踐作用，以及在社會(huì)具體情境下以價(jià)值取向和發(fā)展取向?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行的運(yùn)作。

對(duì)于社會(huì)政策而言，本質(zhì)就在于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及在實(shí)際背景下政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)換。因?yàn)檫@些行為在整個(gè)社會(huì)政策執(zhí)行過程中都是為了一系列的目標(biāo)、計(jì)劃和意圖，但是，在執(zhí)行當(dāng)中，不見得所有的活動(dòng)都能夠計(jì)劃好，所謂“計(jì)劃趕不上變化”。因此，政策轉(zhuǎn)換是某個(gè)時(shí)代或背景下具有一定價(jià)值與目標(biāo)取向的社會(huì)行動(dòng)的積極產(chǎn)物。