1.3　研究內容、思路與方法及貢獻

1.3.1　研究內容

本書的核心目的是構建以社會成本理論為核心的居民取暖政策體制，釋放正確的熱價信號，使得居民取暖市場可以實現資源的優化配置，擺脫現有縱向一體化壟斷特許經營供熱市場的低效率以及清潔取暖財政補貼使用的低效率。本書的研究對象重點放在取暖污染物排放與重污染天氣高度重合、實施集中供熱的北方地區。主要研究內容包括以下幾個方面：

1.居民取暖政策評估

良好的政策框架是確保城市清潔取暖政策順利實施的重要基礎。在城市清潔取暖政策改革之初，首先需要對現行的政策體制進行深入分析，識別其中不利于清潔取暖戰略的部分。本書所指“政策框架”既包括清潔取暖政策，也包括決定清潔取暖工作組織與實施方式的常規集中供熱政策。其中，清潔取暖政策既包括《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021年）》等國家及試點地區出臺的綜合性法規及文件，也包括《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》等關于收費價格、采暖補貼、節能環保等多方面的專項法規或文件。

本書將首先按照政策評估理論，對我國目前城市清潔取暖管理的政策體系和管理手段進行評估，重點對政策框架的完整性及內容合理性進行分析，找出存在的問題和可借鑒之處。具體分析內容包括：在干系人分析方面，明確相關利益主體在清潔取暖改造工作中的具體責任、行為動機，以及主體之間的利益關聯關系；在市場機制方面，對居民取暖市場的價格機制、供求機制、競爭機制作出評估，判斷市場熱價信息能否起到優化供需關系與資源配置的作用，是否存在可以不斷提高市場效率的良性競爭；在資金機制方面，判斷與清潔取暖有關資金的來源、使用、管理過程是否透明、合理、高效；在信息機制方面，評估相關成本及價格信息的獲取、處理、共享過程是否有效。

2.居民取暖社會成本核算

如圖1-1所示，居民集中供熱過程主要包含熱源、供熱管網和熱用戶三大主體，可進一步分為熱源、一級管網、熱力站、二級管網及用戶采暖五個環節。分散取暖中的區域鍋爐只經由小區供熱管網到達熱用戶，即使用終端熱力設施進行分散取暖不再經由熱力管網，直接到達熱用戶。本書核算居民取暖的社會成本應為與居民取暖有關的全生命周期成本，包括熱源生產、管網傳輸、熱力站換熱、用戶用熱全過程的社會成本。成本項目不僅包含實際發生的經濟成本，也包含由取暖污染物排放造成的人群健康損失。

本書將社會成本分析和人群健康損失貨幣化度量理論融入傳統居民取暖成本分析框架中，進行城市清潔取暖政策的社會成本核算。本書將對清潔取暖方案由熱源生產環節到熱力供應環節再到熱力消耗環節的整個過程中，社會成本核算邊界內發生的全部顯、隱性成本進行測算，并最終通過多種取暖方式社會成本的比較，選擇滿足成本最小化的作為最優方案。本書主要采用對案例城市進行調研的方式獲取居民取暖社會成本信息，并以文獻中二手數據收集方式作為輔助，對傳統及清潔取暖方式的包含設備設施折舊、燃料成本、運維成本、人群健康損失等在內的成本項目進行調查。

對于燃料使用成本、運維成本等顯性成本的評估通過對主體實際支出的會計成本進行調查的方式獲取。對于財政撥付國有企業的土地等未發生交易行為，且不需要主體實際支出的隱性城市清潔取暖社會成本，則運用土地價格評估方法、撥付法、市場比較法等計量技術，將這部分隱性的機會成本貨幣化。對于取暖行為空氣污染物排放所帶來的健康損失，則基于空氣污染物與人群健康終點的“劑量—反應”關系模型，使用美國國家環境保護局（U.S.EPA）開發的空氣污染與健康效益評估工具（BenMAP軟件）進行計算。

3.利于清潔的居民熱定價機制設計

《城市供熱價格管理暫行辦法》指出，供熱成本包括兩個部分：一是燃料費、修理費、工資以及其他應當計入供熱成本的直接費用；二是包括營業費用、管理費用和財務費用在內的組織和管理供熱生產經營所發生的供熱期間費用。理論上，城市供熱價格應按照成本加成定價原則，由成本和利潤構成，并適時進行調整。但實際上，大部分城市的集中供熱熱價幾乎多年不變，在燃料和人力價格不斷變化的背景下，現有的熱價是不可能反映集中供熱的真實成本的。

現行的熱價水平具有明顯的福利化性質，定價的基本原則是居民在取暖方面的支出占可支配收入的比例合適。這種福利化的低熱價不利于提高社會資本進入集中供熱市場的積極性，與供熱市場特許經營制度的初衷相矛盾，限制了高效率、低排放的集中供熱的供給，不利于集中供熱市場化改革。同時，大部分的集中供熱企業由城市供熱管理辦公室投資運營，很容易獲得土地撥付、貸款優惠和轉移支付，以便國有集中供熱企業在低熱價水平依然可以維持運營，保證基本的熱量供應。最終導致了只有政府管理的國有供熱企業在財政補貼的扶持下存活，長期依靠財政補貼兜底，人員冗余、管理落后、設備老化，沒有降低經營成本的動力，且缺乏約束，供熱質量得不到保障。未能實現供熱行業政企分開的根本目標，市供熱管理辦公室“既當裁判員，又當運動員”的現象仍然存在。

因此，本書將制定一套基于社會成本理論的居民集中供熱熱定價體系，使熱價能夠反映居民取暖的真實成本，而且是包含人群健康損失的社會成本，從而擺脫低效率的福利化供熱傳統，利用市場力量擴展清潔能源取暖的應用范圍，減輕財政負擔，實現市場對能源和資源的優化配置，實現清潔取暖管理的效率提升。這一基于成本的熱價體系還可以扭轉熱價與供熱成本倒掛的局面，提高民間資本通過特許經營進入市場的積極性，逐漸打破國有供熱企業對市場的壟斷。基于社會成本理論的熱價體系更能夠幫助熱電聯產和工業余熱等清潔高效的取暖方式釋放成本優勢，有利于大面積推廣。這一基于成本考慮的熱價體系也將在供熱市場釋放正確的價格信號，自發實現資源的優化配置，使政府不再需要通過補貼的方式彌補天然氣及電力等清潔能源，改善具有成本劣勢的清潔取暖方式，幫助清潔取暖擺脫對補貼的高度依賴，緩解財政壓力。

4.城市清潔取暖政策框架設計

由于城市供熱的公共物品屬性和外部性的存在，為了避免公共利益受到侵害，需要對城市清潔取暖政策提出設計建議。本書將設計一套以社會成本理論為核心的城市清潔取暖管理政策框架，為我國的清潔取暖發展提供參考。這一政策框架首先通過供熱企業經營制度改革，打破了壟斷企業對供熱市場成本信息的控制；并利用成本監審與成本信息公開制度，為基于社會成本理論的清潔取暖管理提供必要的信息支撐；進而通過全新熱企經營制度下的熱價系統性改革，取消隱性補貼，使得熱價逐步接近社會成本，實現熱價扭曲的糾正，為經濟與環境資源的優化配置提供解決方案；最終輔助以熱計量機制，推動熱價改革的實施。

本書以案例城市為例，完成對各種取暖方式的健康成本與社會成本測算。并將上述基于社會成本理論的居民取暖管理理念運用到案例城市，在進行城市工業余熱潛力測算、居民取暖熱需求與清潔供熱潛力匹配的基礎上，為案例城市設計了具有針對性的城市清潔取暖方案。最終得到的以社會成本理論為核心的城市清潔取暖方案，可以帶來顯著的經濟與減排雙重收益。